17.2. Платежи за использование природных ресурсов и загрязнение окружающей среды

Центральным звеном экономического механизма природо­пользования на современном этапе является система платности, объединяющая платежи за природные ресурсы, выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, размещение отходов, а также штрафы и компенсационные выплаты по возмещению ущерба. Являясь важ­ным инструментом государственного регулирования, такая сис­тема должна экономически стимулировать природоохранную де­ятельность предприятий и обеспечивать формирование централи­зованных (местных, республиканских, федеральных) источников финансирования охраны и воспроизводства природных ресурсов. Помимо стимулирующей и фискальной функции экологические платежи позволяют решать следующие задачи:

• обеспечивать учет природного фактора в составе производ­ственных затрат и результатов, в доходах и расходах предприятий и регионов, где находятся и (или) используются ресурсы природы;

• согласовывать интересы предприятий сферы природополь­зования, потребителей естественных ресурсов и народного хозяй­ства в целом;

• обеспечивать изъятие дифференциальных доходов рентного происхождения и нивелирование воздействия случайного факто­ра на результаты производственной деятельности предприятия;

• учитывать специфику процесса природопользования при организации взаимоотношений предприятий с органами власти и управления, кредитно-финансовой системой, государственным и местным бюджетами;

• компенсировать ущерб владельцу природных ресурсов при изъятии последних из сферы традиционного использования или ухудшении их качества;

• хотя бы частично возмещать ущерб реципиентам от загряз­нения и истощения окружающей среды.

При всей важности решения экологических проблем нельзя, однако, забывать, что оздоровление окружающей среды возмож­но только в условиях эффективной экономики, которая базирует­ся на экономическом благополучии предприятий. Введение плат­ности природопользования является фактором, ведущим к росту производственных затрат и, следовательно, цен на товары и ус­луги. Но в условиях развития рыночных отношений, когда при­нятие хозяйственных решений обусловливается экономическими параметрами, в том числе и ценами, необходимо отражение ре­альной значимости природных ресурсов и как фактора производ­ства, и как элемента окружающей среды.

По мнению большинства специалистов, платежи за природные ресурсы должны включать плату за право пользования природны­ми объектами в пределах данной территории и за их эксплуата­цию (потребление). Платежи за право пользования природными объектами позволяют регулировать распределение территории между «конкурирующими» видами природопользования. Они слу­жат базой формирования постоянных поступлений в бюджет от возмездного пользования природными ресурсами и должны вы­плачиваться природопользователями сверх платы за их потребле­ние (эксплуатацию). Другая составляющая платежей за природные ресурсы — за потребление или расход — регулирует интенсивность их эксплуатации владельцами (пользователями) и обеспечивает накопление средств на их воспроизводство.

В странах с переходной экономикой используются различные типы платежей за природные ресурсы. Так, в Законе РФ «Об ох­ране окружающей природной среды» (2002) в ст. 3 закреплен прин­цип платности природопользования. Плата за природные ресур­сы должна взиматься: 1) за право пользования природными ресур­сами в пределах установленных лимитов; 2) за сверхнормативное и нерациональное использование природных ресурсов; 3) на вос­производство и охрану природных ресурсов. Плата за право поль­зования природными ресурсами реализует право государства как собственника природных богатств на получение части прибыли от их эксплуатации, которая не зависит от усилий и вклада субъекта природопользования (т.е. на изъятие абсолютной и дифференци­альной ренты I). Плата за право пользования природными ресур­сами взимается в составе арендной платы или в иных формах, предусмотренных законодательством. Ставки платежей устанав­ливаются на основе кадастровых оценок соответствующих природ­ных ресурсов или на договорной основе с учетом различий в продуктивности, местонахождении, условиях использования этих ресурсов.

Плата за охрану и воспроизводство природных ресурсов вво­дится с целью возмещения бюджетных ассигнований и затрат спе­циализированных организаций на осуществление природовосстановительной деятельности. Ставки этих платежей определяются исходя из затрат на восстановление (замещение) природных ре­сурсов и проведение мероприятий по их охране. Применение пла­тежей (штрафов) за сверхнормативное использование природных ресурсов предполагает усиление экономической ответственности природопользователей перед государством за нарушение норма­тивов природопользования, поскольку за сверхнормативный рас­ход ресурсов плата взимается в кратном размере.

В соответствии с природоохранным законодательством Бела­руси и Украины использование природных ресурсов осуществля­ется также на платной основе, но в этих государствах пока нет разделения платежей за право использования и за эксплуатацию (расход), как это существует в России. Система платежей за при­родные ресурсы включает здесь плату за использование природ­ных ресурсов в пределах установленных лимитов и плату за сверхнормативное потребление, увеличенную кратно по сравнению с первым видом платежей. В основе концептуальных положений платного использования природных ресурсов лежит учет их на­роднохозяйственной ценности и затрат на воспроизводство. Тен­денция к возрастанию ресурсовосстанопительных затрат, измене­ние качества ресурсов, темпы инфляции требуют, чтобы ресурс­ные платежи своевременно пересматривались и отвечали реальным издержкам и перспективам ресурсопотребления.

При определении размера платежей за природные ресурсы раз­личают затратный, результатный и рентный подходы. В основе затратного подхода при установлении платы за ресурс лежат затраты на его освоение и поддержание в пригодном для эксплуатации состоянии. Так, при установлении платы за забор воды промышленными предприятиями учитывают затраты на ее добычу, доставку и использование. При результатном подходе размер пла­тежей определяется исходя из величины дохода (результата), ре­ально получаемого от использования ресурса (стоимость получа­емой продукции с земельного участка). Рентный подход наиболее достоверно отражает истинную ценность ресурса, но практичес­кое определение величины ренты методически непросто.

Другой вид платежей за природопользование — платежи (налоги) за загрязнение окружающей среды — является, по сути, разновиднос­тью платы за использование природных ресурсов, а в качестве ресурса здесь выступает ассимиляционный потенциал природной среды. В литературе, посвященной определению общих принципов плат­ного природопользования, плата за выбросы (сбросы) загрязняю­щих веществ в природную среду рассматривается как плата за ис­пользование ассимиляционной способности природной среды к разбавлению и нейтрализации вредных веществ. Цена в рыночной экономике, как известно, определяется соотношением спроса и предложения. Объем предельно допустимых выбросов (сбросов) исходя из ассимиляционного потенциала природной среды — это, по сути, объем предложения, а количество возможных выбросов (сбросов) предприятий — спрос. Цена ассимиляционного потен­циала, которая является основой платы за эмиссию загрязнений, уравновешивает эти два параметра. Именно таков механизм ус­тановления стоимости лицензий на право выбросов в США, где существует рынок загрязнений. В странах, где рыночные процес­сы в природопользовании не нашли широкого распространения, реализация принципов возмещения за загрязнение окружающей среды осуществляется на основе сопоставления затрат и резуль­татов.

Так, в СССР в ходе начавшегося в 1989—1990 гг. эксперимен­та по совершенствованию экономического механизма природо­пользования наметилась тенденция к использованию общего ме­тодологического подхода, базирующегося на затратном механиз­ме определения нормативов платежей за загрязнение окружающей среды, которые поступают в виде нормативно устанавливаемых от­числений от прибыли предприятий-загрязнителей в природоох­ранный фонд пропорционально затратам на проведение природо­охранных мероприятий. В основу разработки нормативов плате­жей были положены следующие принципы:

• плата за загрязнение окружающей среды должна стимулировать природопользователей к осуществлению природоохранных мероприятий и улучшению экологической обстановки в районе, где расположено предприятие-загрязнитель;

• плата за загрязнение должна предусматривать платежи за каждый конкретный ингредиент, содержащийся в сбросах конкретного предприятия;

• плата должна формироваться на основе единых межотрасле­вых подходов, так как ущерб от загрязнения окружающей среды зависит не от отраслевой принадлежности предприятия, а от со­става и массы сбросов загрязняющих веществ;

• плата должна учитывать региональную экологическую не­однородность территории;

• порядок взимания платы за загрязнение должен разрабаты­ваться на основе действующих законов и быть предельно простым и понятным.

Однако в ходе эксперимента и в дальнейшей практике реали­зации принципов платного природопользования различными ре­гионами стали использоваться разные подходы к формированию системы платежей за загрязнение окружающей среды. Все много­образие методик порядка взимания платы за загрязнение природ­ной среды, разработанных за последние годы в отдельных респуб­ликах и регионах бывшего СССР, соответствует двум концепту­альным подходам к установлению нормативов и размера платежей, условно именуемым «затратным» и «ущербным».

Затратная концепция предполагала установление размера платежей предприятий за загрязнение природной среды по реги­ональным нормативам, определяемым исходя из годового объема финансовых ресурсов региона, необходимого для поэтапного до­стижения нормативного качества природной среды, и суммарно­го лимита загрязняющих веществ. В общем виде расчет нормати­ва платы за загрязнение определялся по формуле

(17.1)

где Р — норматив платы предприятия данного региона за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, руб./усл. т;

3 — среднего­довой объем финансовых ресурсов, необходимый для прове­дения природоохранных мероприятий и частичного возме­щения ущерба окружающей среде региона, руб.;

r - коэффи­циент участия предприятия в финансировании региональных природоохранных программ;

М_j^л — приведенный среднего­довой объем выбросов (сбросов) загрязняющих веществ пред­приятия, рассчитанный исходя из годовых лимитов, усл. т.

Суммарная плата предприятия за загрязнение природной сре­ды за год в пределах лимита рассчитывалась исходя из норматива и объема фактических сбросов предприятия. В данной методике устанавливались нормативы платы за загрязнение в пределах оп­ределенных лимитов и сверхнормативное загрязнение. Норматив платы за сверхнормативное загрязнение определялся для каждо­го предприятия индивидуально исходя из его годовых капиталь­ных вложений и предусмотренного на этот год снижения объема загрязнений. Однако затратный подход к обоснованию размера платежей за загрязнение имеет ряд «узких мест»:

1) отсутствие на­учно обоснованных нормативов затрат на единицу предотвращен­ного ущерба от сбросов загрязнений,

2) сложности в определении плановых капитальных вложений природоохранного назначения;

3) переход к рыночным отношениям предполагает ответственность предприятий за экономические последствия хозяйственной дея­тельности и обязательность возмещения ущерба, что не обес­печивается при установлении платежей на основе затратного под­хода.

В последние годы в разных регионах бывшего СССР все большее распространение получили методические разработки по определе­нию платы за загрязнение, основанные на «ущербном» подхо­де, который предусматривает установление строгой зависимости между размером платежей и степенью ущерба, наносимого загряз­нением окружающей среды. Именно этот принцип положен в ос­нову взимания платежей за сбросы в водные объекты в России и Украине, однако методы определения ущерба от загрязнения в этих странах различаются.

В утвержденных в 1993 г. в России Инструктивно-методичес­ких указаниях по взиманию платы за загрязнение окружающей среды размер платежей природопользователей определялся как сумма платежей за загрязнение:

а) в объемах, не превышающих ПДК загрязняющих веществ;

б) в пределах временно согласован­ных сбросов;

в) за сверхнормативное загрязнение.

Норматив платы представляет собой часть величины годового удельного экономи­ческого ущерба народному хозяйству, которая возмещает затраты на предотвращение воздействия сбросов загрязняющих веществ на реципиенты и достижение предельно допустимого уровня сбро­сов. Нормативы платы за сбросы определяются как произведение годового удельного экономического ущерба (от 1 т загрязняюще­го вещества) на показатель относительной опасности конкретно­го ингредиента, который является величиной, обратной ПДК:

Н_п = У х А х К_и (17.2)

где Н_п — базовый норматив платы за сброс n-го загрязняю­щего вещества;

У — удельный экономический ущерб от сбро­сов 1 т загрязняющего вещества;

А — коэффициент относи­тельной опасности;

К_и — коэффициент индексации платы.

Для того чтобы механизм взимания платы оказывал стимули­рующее воздействие, предусматривается зачет платежей в счет сумм, затраченных предприятием на выполнение природоохранных работ. В ряде регионов Украины при определении нормативов платы за загрязнение используются результаты исследований по опреде­лению экономического ущерба от влияния загрязняющих веществ на отдельных реципиентов. «Ущербный» подход основывается на учете экономических последствий загрязнения окружающей сре­ды и позволяет реализовать принцип возмещения ущерба, что в наибольшей степени отвечает целям взимания платежей и соот­ветствует требованиям формирующихся рыночных отношений в экономике. Однако механизм взимания платежей в размере фак­тического ущерба не учитывает реальную платежеспособность предприятий, в результате чего сумма начисленных платежей ча­сто не соответствует ей.

Методика определения платежей за загрязнение, действующая в Беларуси основана на «объемном» подходе, базирующемся на учете объема вредных выбросов в окружающую среду. Однако, поскольку в основу расчета платежей положены затраты, необхо­димые для обеспечения надлежащего качества окружающей среды, этот методический подход отвечает принципам затратной концеп­ции. Нижний предел платы определен величиной, соответствую­щей 3% ВНП республики, исходя из экспертной оценки суммар­ного экономического ущерба от загрязнения окружающей среды Беларуси на 1990 г. Градация платежей осуществлена в зависимо­сти от степени токсичности загрязняющих веществ и объема за­грязнений (в пределах установленного лимита и в кратном раз­мере — за сверхлимитное загрязнение). Фактическая сумма нало­га за сбросы загрязняющих веществ в пределах лимита и сверх лимита определяется, исходя из объема сточных вод, сброшенных в поверхностные водные объекты и подземные горизонты, в нако­пители, выгребы по основным компонентам (категориям качества) за каждый истекший месяц, и установленной ставки налога.

Очевидно, что выбор методического подхода к определению платежей и нормативов, оптимальных с точки зрения эффектив­ности экономического механизма, является непростой задачей при многообразии хозяйственных особенностей природопользователей. Однако, если исходить из того, что главное в природе плате­жей — не ликвидация последствий, а устранение причин загряз­нения окружающей среды, то по своему характеру они должны быть превентивными, т.е. предупреждающими ущерб, а по раз­меру — компенсационными, т.е. возмещающими его. Но как по­казывает практика, выплата компенсационных платежей в полном объеме чаще всего невозможна, так как экономический ущерб от загрязнения, как правило, превосходит финансовые возможнос­ти предприятий, которые ограничены его прибылью.