Тема 9 роль в предпринимательстве органов государственной власти и органов местного самоуправления

§1. Государство и муниципальные образования как субъекты граж­данского права и предпринимательской деятельности. §2. Власт­ные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в отношении хозяйствующих субъектов. §3. Взаи­модействие органов государственной власти и органов местного са­моуправления с хозяйствующими субъектами. Особые экономиче­ские зоны. Концессии. §4. Техническоерегулирование, регулирование единства измерений и обращения с отходами. §5. Государство има-лое предпринимательство. § 6. Защита прав потребителей

§ 1. Государство и муниципальные образования как субъекты гражданского права и предпринимательской деятельности

1. Уже с самого начала учебника, какая бы проблема в нем ни освещалась, мы были вынуждены постоянно обращаться к роли органов государства и местного самоуправления в ее ре­шении. Это и понятно: предпринимательство есть сердцевина экономики, а экономика, в свою очередь, служит основой для всех общественно-политических и социальных процессов, про­исходящих в обществе. Система же правовых регуляторов эко­номической деятельности немыслима без активного участия органов государства и местного самоуправления. Теперь при­шел черед рассмотреть вопрос о правосубъектности в предпри­нимательских отношениях самого государства и муниципально­го образования, их органов и организаций.

Подобно физическим и юридическим лицам, отправным пунктом предпринимательской правосубъектности государства и муниципальных образований служит их статус как субъектов гражданского права. При этом надо подчеркнуть, что никакими прерогативами, льготами и т. п. в гражданском правоотноше­нии, по сравнению с другими «не властными» его участниками, они не пользуются. Обновленное российское законодательство последовательно стоит на позиции о недопустимости какого бы то ни было смешения функций государства как властной поли­тической организации, выражающей, представляющей, защи­щающей интересы российского народа и выступающей от име­ни народа, с его участием в качестве партнера в гражданском обороте, рыночных отношениях (см. ст. 124 ГК РФ).

2. Существенная особенность государства и муниципальных образований как субъектов гражданского правоотношения со­стоит в том, что возможность быть стороной таких отношений не обусловливается наличием у них статуса юридического лица. Нормы, определяющие участие юридического лица в отноше­ниях, регулируемых гражданским законодательством, применя­ются к ним в силу самого факта вступления в эти отношения. Однако сами территории — государство и муниципальные об­разования вступать в гражданские правоотношения не могут. Российская Федерация, любой ее субъект представлены многи­ми структурными звеньями, начиная с президентов, глав адми­нистрации и др. Муниципальное образование, согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ и ст. 2 Федерального закона от 6 ок­тября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации»¹ (далее — Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г.), есть городское или сельское поселение, муниципальный район, город­ской округ либо внутригородская территория города федерально­го значения, в пределах которых осуществляется местное само­управление.

Сделаем небольшое отступление. Федеральный закон о ме­стном самоуправлении 2003 г. в полном объеме на территории всей страны вступит в силу с 1 января 2009 г. Со дня его опуб­ликования и до 1 января 2009 г. установлен переходный пери­од, в течение которого определять конкретные сроки в каждом отдельном случае будут сами субъекты Российской Федерации, исходя из готовности к применению Федерального закона на своей территории². Таким образом, в течение трех лет будет

¹ СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; последнюю редакцию см.: Феде­ральный закон от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ // Российская газета. 2006. 31 дек.

² См.: Федеральный закон от 12 октября 2005 г. № 129-ФЗ // СЗ

РФ. 2005. № 42. Ст. 4216.

действовать наряду с новым также прежнее законодательство о местном самоуправлении, в том числе одноименный Федераль­ный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ (далее — Федераль­ный закон о местном самоуправлении 1995 г.)- В учебнике по мере необходимости делаются ссылки на оба эти закона.

Действующим законодательством предусмотрены два вари­анта возможного участия государства и муниципальных образо­ваний в гражданских правоотношениях. Во-первых, от имени Российской Федерации и ее субъектов, а также муниципальных образований могут своими действиями приобретать и осущест­влять имущественные и личные неимущественные права и обя­занности, выступать в суде соответственно органы государст­венной власти и органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Например, Президент РФ и палаты Федерального Собрания РФ могут действовать в гражданско-правовой сфере на основе соответствующих положений Конституции РФ, Пра­вительство РФ — на основе Конституции РФ и Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Феде­рации» и т. д.

В нормативных актах, как правило, определяются властные структуры, наделенные статусом юридического лица. Так, ука­зами Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 и № 1315 ут­верждены положения о Министерстве юстиции РФ и о подве­домственной ему Федеральной регистрационной службе¹. В со­ответствии с ними эти федеральные органы исполнительной власти являются юридическими лицами. Согласно Положению о Минюсте России министр утверждает положения о структур­ных подразделениях центрального аппарата Минюста России, его территориальных органах. Пользуясь предоставленным пра­вом, министр приказом от 3 декабря 2004 г. № 183 утвердил, например, Общее положение о территориальном органе Феде­ральной регистрационной службы по субъекту (субъектам) Рос­сийской Федерации², которым этот орган (органы) — управление (управления) юстиции наделен (наделены) статусом юридического лица.

Таким образом, в общественные отношения все названные органы вступают в двух разных ипостасях: как властные органы

¹ Российская газета. 2004. 19 окт.

² Российская газета. 2004. 15 дек.

государственной власти, субъекты административного права и как субъекты гражданского права — юридические лица, наде­ленные собственником имуществом на праве оперативного управления. По своим обязательствам они отвечают находящи­мися в их распоряжении денежными средствами, а при недос­таточности последних субсидиарную ответственность несет собственник, т. е. государство.

Выборные и иные органы местного самоуправления являют­ся юридическими лицами в соответствии с уставом муници­пального образования.

Из сказанного следует: предпринимателям, вступая в кон­такт с властными структурами по инициативе последних или по собственной инициативе, всегда надлежит с самого начала уяс­нить, в каком статусе здесь выступает эта структура — как ор­ган государственной власти, орган местного самоуправления или как субъект гражданского права, являющийся юридическим лицом.

Никаких ограничений государственным органам и органам местного самоуправления для участия в отношениях, регули­руемых гражданским законодательством, не установлено. Важ­но лишь одно: они могут и должны действовать только в преде­лах предоставленной им компетенции. Данное обстоятельство дает повод утверждать, что эти органы обладают специальной правоспособностью. Сделки, заключенные ими с отступлением от установленной компетенции, могут быть признаны недейст­вительными.

Необходимо подчеркнуть важность для нормального функ­ционирования рыночных отношений (и как пример для других участников гражданско-правовых отношений) неуклонного вы­полнения Российской Федерацией, ее субъектами и муници­пальными образованиями взятых на себя обязательств. Подле­жат осуждению, в частности, попытки отдельных глав исполни­тельной власти субъектов Российской Федерации, впервые избранных на эту должность, отказаться от погашения долгов, оставшихся еше от прежней администрации.

Таким поведением субъекты Российской Федерации дискре­дитируют себя как участники гражданско-правовых отноше­ний. Но дело не только в этом. Подобная позиция глав субъек­тов Федерации может породить ситуацию, сопоставимую с не­состоятельностью (банкротством) хозяйствующих субъектов. Пункт 2 ст. 112 БК РФ устанавливает, что при определенных условиях уполномоченный на то орган государственной власти

Российской Федерации может передать исполнение бюджета субъекта РФ под контроль Минфина России. Если в сходном положении оказывается муниципальное образование, то испол­нение местного бюджета может быть передано под контроль органа, исполняющего бюджет субъекта Федерации.

Во-вторых, в случаях и в порядке, предусмотренных феде­ральными законами, указами Президента РФ и постановления­ми Правительства РФ, нормативными актами субъектов Россий­ской Федерации и муниципальных образований, по специально­му поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.

Как субъекты гражданского права государство и муници­пальные образования через свои компетентные органы вступа­ют в самые различные отношения. Рассмотрение последних не входит в задачу настоящего учебника. Назовем для иллюстра­ции некоторые из них, имеющие связь с субъектами предпри­нимательской деятельности. Государство и муниципальные об­разования могут быть наследниками по закону и по завеща­нию. Завещать им свое имущество могут, естественно, и индивидуальные предприниматели. Обширны договорные и внедоговорные отношения с участием государства и муници­пальных образований. Так, органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации вправе выпускать муниципальные займы и лотереи, получать и выдавать кредиты. Подлежит возмещению вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов мест­ного самоуправления либо должностных лиц этих органов. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

3. Совершенно иначе регулируется участие государства и муниципальных образований в предпринимательстве. Поста­новлением Правительства РФ от 30 декабря 2002 г. № 939' ус­тановлен четкий перечень субъектов государственного сектора экономики. Ими являются государственные унитарные пред­приятия, в том числе казенные; государственные учреждения; хозяйственные общества, в уставном капитале которых более

СЗРФ. 2003. № 1. Ст. 132.

50% акций (долей) находится в государственной собственности; хозяйственные общества, относящиеся к государственному сек­тору экономики. Тем самым определены основные границы и государственного предпринимательства в структуре предприни­мательства страны.

У государства и муниципальных образований отчетливо вы­деляются по крайней мере три направления предпринимательской деятельности. Первое — участие в предпринимательской деятель­ности через посредство создаваемых коммерческих и некоммерче­ских организаций. Различают три вида таких организаций. Это прежде всего государственные и муниципальные унитарные предприятия, которым имущество принадлежит на праве хозяй­ственного ведения. Его собственники, т. е. государство и муни­ципальные образования, утверждают устав предприятия, назна­чают его руководителя и заключают с ним контракт, определяют предмет и цели деятельности предприятия, осуществляют кон­троль за использованием по назначению и сохранностью при­надлежащего предприятию имущества, имеют право на получе­ние части прибыли от использования имущества (подробнее см. ст. 20 Федерального закона 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О госу­дарственных и муниципальных унитарных предприятиях»)¹.

Два других вида — казенные предприятия и учреждения, за ко­торыми имущество закреплено на праве оперативного управления. Собственники имущества вправе изъять у них излишнее, неис­пользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться изъятым по своему усмотрению. Собственник же определяет порядок распределения доходов казенного пред­приятия. Если учреждению в соответствии с учредительными документами предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятель­ности, и приобретенное за счет этих доходов имущество посту­пают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитыва­ются на отдельном балансе.

В настоящее время предпринимаются меры по реформиро­ванию государственных и муниципальных предприятий. Это

¹ См. также: Постановление Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. № 739 «О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государ­ственного унитарного предприятия» // СЗ РФ. 2004. № 50. Ст. 5074;

2006. № 13. Ст. 1408.

связано с необходимостью улучшения управления, повышения эффективности производства, конкурентоспособности выпус­каемой продукции и производительности труда, снижения из­держек производства, улучшения финансово-экономических результатов деятельности. Правительство РФ постановлением от 9 сентября 1999 г. № 1024 одобрило Концепцию управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации¹. В ней отмечается, в частности, что предусмотрен­ные гражданским законодательством организационно-правовая форма унитарного предприятия и институт права хозяйствен­ного ведения имеют ряд отрицательных свойств. Признано не­обходимым, чтобы организации в форме унитарного предпри­ятия, в том числе казенного, создавались исключительно в тех случаях, когда цели и задачи, ради которых они создаются, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иной ор­ганизационно-правовой формы.

Второе направление предпринимательской деятельности — участие в управлении приватизированным государственным и му­ниципальным имуществом, когда акции созданных на его основе открытых акционерных обществ закреплены в государственной или муниципальной собственности. Представителями могут на­значаться государственные или муниципальные служащие, а также иные лица, которые осуществляют свою деятельность на основании положения, утвержденного Правительством РФ. Го­сударственное участие имеет место в ряде крупнейших коммер­ческих организаций общефедерального значения, таких как РАО «ЕЭС России», открытые акционерные общества «Газ­пром», «Нефтяная компания «Роснефть», «Российские желез­ные дороги», «Аэрофлот — российские авиалинии» и др. В РАО «ЕЭС России», например, государству принадлежит 52,7% ак­ций, а в совете директоров его представители занимают 10 мест из 15. Распоряжением Правительства РФ от 30 января 2006 г. № 95-р выдвинуты кандидатами для избрания в качестве пред­ставителей Российской Федерации в советы директоров (на­блюдательные советы) и ревизионные комиссии этих организа­ций заместитель Председателя Правительства РФ, руководите­ли некоторых федеральных министерств и ведомств². При использовании специального права — «золотой акции» пред-

¹ СЗ РФ. 1999. № 39. Ст. 4626; 2000. № 49. Ст. 4825.

² СЗ РФ. 2006. № 7. Ст. 792.

ставители назначаются в совет директоров (наблюдательный совет) и ревизионную комиссию. Положение об управлении находящимися в федеральной собственности акциями откры­тых акционерных обществ и использовании специального пра­ва на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами («золотой акции») утверждено по­становлением Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. № 738'.

Наряду с участием государства через своих представителей в управлении приватизированным государственным имуществом все более активно используются также новые возможности, от­крывшиеся с принятием ГК РФ, допускающим передачу собст­венником своего имущества в доверительное управление друго­му лицу. Президент РФ 9 декабря 1996 г. издал Указ № 1660 «О передаче в доверительное управление закрепленных в феде­ральной собственности акций акционерных обществ, создан­ных в процессе приватизации»².

Во исполнение Указа Правительство РФ приняло постанов­ление от 7 августа 1997 г. № 989 «О порядке передачи в довери­тельное управление закрепленных в федеральной собственно­сти акций акционерных обществ, созданных в процессе прива­тизации, и заключении договоров доверительного управления этими акциями»³. Постановлением утвержден важный норма­тивный акт, детально регулирующий соответствующие общест­венные отношения: Правила проведения конкурсов на право заключения договоров доверительного управления закреплен­ными в федеральной собственности акциями акционерных об­ществ, созданных в процессе приватизации. От имени Россий­ской Федерации учредителем доверительного управления за­крепленными в федеральной собственности акциями поручено выступать Министерству государственного имущества РФ (те­перь — Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом). Оно же и заключает соответствующие договоры с победителями конкурсов на право заключения договоров дове­рительного управления акциями.

Цель договора — увеличение поступления в федеральный бюджет доходов от акций, переданных в доверительное управ­ление. Она достигается проведением мероприятий по повыше-

¹ СЗ РФ. 2004. № 50. Ст. 5073.

₁ СЗ РФ. 1996. № 51. Ст. 5764; 1998. № 32. Ст. 3847. ¹ СЗ РФ. 1997. № 45. Ст. 5193; 2004. № 31. Ст. 3268.

нию курсовой стоимости и ликвидности акций; ликвидацией и недопущением в дальнейшем возникновения задолженности акционерного общества перед бюджетами всех уровней, по вы­плате заработной платы и иным обязательным платежам; реше­нием других задач, определяемых Правительством РФ при при­нятии решений о проведении конкурсов на право заключения договоров доверительного управления акциями.

Успех доверительного управления обусловливается двумя обстоятельствам. Во-первых, тем, насколько компетентно будут действовать доверительные управляющие — лица, которым ак­ции передаются в управление, что делает актуальным предвари­тельный доконкурсный отбор этих лиц. Во-вторых, успех зави­сит от того, насколько действенно будет отлажен механизм взаимосвязи между государством в лице учредителя доверитель­ного управления и доверительным управляющим, контроль за выполнением доверительными управляющими договоров дове­рительного управления акциями.

В последнее время в пределах второго направления пред­принимательской деятельности государства и муниципальных образований выделяется еще один относительно самостоятель­ный участок — внесение государственного и муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйствен­ных обществ. Оно осуществляется по решению соответственно Правительства РФ, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Логическим результатом подобной акции является получение части прибыли хозяйственного общества тем государствен­ным или муниципальным образованием, которое внесло иму­щество.

Третье направление — занятие предпринимательской дея­тельностью непосредственно самих органов государства и органов местного самоуправления. Они осуществляют предприниматель­ство наряду с выполнением других функций. По общему пра­вилу такого рода деятельность им запрещена. Согласно ст. 66 ГК РФ государственные органы и органы местного самоуправ­ления не могут быть участниками полных товариществ и пол­ными товарищами в товариществах на вере. Они не вправе вы­ступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками товариществ на вере.

Но из приведенного общего правила федеральным законом (подчеркнем — только федеральным законом) могут устанавли­ваться исключения. Так, в соответствии с приватизационными законами федеральный орган по управлению государственным имуществом от имени Российской Федерации является учреди­телем открытых акционерных обществ, создаваемых в процессе приватизации, и осуществляет права акционера (участника) хо­зяйственных обществ, акции (доли в уставном капитале) кото­рых находятся в федеральной собственности. К функциям спе­циализированного учреждения по продаже федерального иму­щества отнесено владение от имени Российской Федерации переданными ему объектами до момента их продажи, в том числе осуществление полномочий Российской Федерации как акционера (участника) в хозяйственных обществах; выступле­ние на основании поручения Правительства РФ учредителем хозяйственных обществ.

Новые обстоятельства, связанные с занятием государствен­ными органами предпринимательской деятельностью, вызваны проводимой административной реформой. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 новым феде­ральным органам исполнительной власти — федеральным агентствам поручено выполнение функций по оказанию госу­дарственных услуг. Под этими функциями понимается предос­тавление федеральными органами исполнительной власти не­посредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвоз­мездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других об­ластях, установленных федеральными законами (подп. «д» п. 2 Указа).

Высказана точка зрения, что возникающие здесь отноше­ния между федеральными агентствами и субъектами, которым оказываются государственные услуги, относятся к предприни­мательским, с чем нельзя полностью согласиться. Указ Прези­дента РФ государственные услуги независимо от их характе­ра — в области образования, здравоохранения и др. — подраз­деляет на две группы. Одни — безвозмездные. Их оплата производится не за счет лица, которому услуги предоставля­ются, а за счет средств федерального бюджета, выделяемых федеральным агентствам в конце очередного финансового го­да на предстоящий год по федеральному закону о федераль­ном бюджете. Здесь расчетные отношения по оплате государ­ственных услуг регулируются нормами публичного права, в данном случае — финансового. Предоставление таких услуг есть не что иное, как обычное осуществление государствен­ным органом властных полномочий, не имеющих связи с предпринимательством.

Другие государственные услуги возмездны, регулируются нормами не публичного, а гражданского (частного) права. Они предоставляются на основе договора о возмездном оказании услуг, заключаемого между, с одной стороны, федеральным агентством непосредственно или через подведомственные ему федеральные государственные учреждения либо иные организа­ции, а с другой — лицом (физическим или юридическим), ко­торому услуга предоставляется. Последнее обязано оплатить оказанные ему услуги в сроки и в порядке, которые указаны в договоре возмездного оказания услуг (п. 1 ст. 718 ГК РФ). И здесь можно вести речь о формирующемся новом направле­нии предпринимательской деятельности государства.

4. Будучи автономными участниками предпринимательских и иных гражданско-правовых отношений, государство и муни­ципальные образования юридически равны между собой. Рос­сийская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования как субъекты гражданского права и предпринимательской дея­тельности никаких преимуществ друг перед другом не имеют. Сами они, каждый из них в отдельности, несут ответственность по своим обязательствам. Российская Федерация не отвечает по обязательствам субъектов Российской Федерации и муници­пальных образований, а субъекты Российской Федерации, му­ниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам Российской Федерации.

Это же касается взаимоотношений государства и муници­пальных образований с созданными ими и на базе их собствен­ности юридическими лицами. Юридические лица, созданные Российской Федерацией, ее субъектами, муниципальными об­разованиями, не отвечают по их обязательствам. Российская Фе­дерация, ее субъекты, муниципальные образования, в свою оче­редь, не отвечают по обязательствам созданных ими юридиче­ских лиц, кроме случаев, предусмотренных законом. Например, Российская Федерация несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия при недостаточности его имущества. В ч. 2 п. 3 ст. 56 ГК РФ сформулирована общая нор­ма, распространяющая свое действие на государство и муници­пальные образования: если несостоятельность (банкротство) юридического лица вызвана учредителями (участниками), соб­ственником имущества юридического лица или другими лица­ми, которые имеют право давать обязательные для этого юриди­ческого лица указания либо имеют возможность иным образом определять его действия, на таких лиц в случае недостаточности имущества юридического лица может быть возложена субсиди­арная ответственность по его обязательствам.

А каким же имуществом отвечают государство и муници­пальные образования, когда они вступают в предприниматель­ские и иные гражданско-правовые отношения непосредственно сами, а не через создаваемые ими юридические лица? Ответ дан в п. 1 ст. 126 ГК РФ: всем принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреп­лено за созданными ими юридическими лицами на праве хо­зяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государствен­ной или муниципальной собственности (см. тему 6). Обраще­ние взыскания на землю и другие природные ресурсы, находя­щиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом.

5. Самостоятельное участие, включая ответственность, госу­дарства и муниципальных образований, а также создаваемых ими юридических лиц в предпринимательских и иных граждан­ско-правовых отношениях вовсе не свидетельствует о сепара­тизме или самоизоляции их экономической деятельности. Пра­вовые нормы о раздельной ответственности субъектов властной вертикали и создаваемых ими юридических лиц не применяют­ся, если Российская Федерация приняла на себя гарантию (по­ручительство) по обязательствам субъекта Российской Федера­ции, муниципального образования или юридического лица. Не применяются они и тогда, когда перечисленные субъекты взяли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам Россий­ской Федерации.

Президент РФ 23 июля 1997 г. издал Указ № 773 «О предос­тавлении гарантий или поручительств по займам и кредитам»¹. Указом установлены три важные новеллы:

1) гарантии или поручительства Правительства РФ, феде­ральных органов исполнительной власти по займам и кредитам

СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3606.

не предоставляются организациям, имеющим задолженность по платежам в федеральный бюджет либо государственные вне­бюджетные фонды;

2. предоставление гарантий или поручительств Правительст­ва РФ, федеральных органов исполнительной власти по займам и кредитам осуществляется на конкурсной основе;

3. органам государственной власти субъектов Российской Федерации при предоставлении ими гарантий или поручи­тельств по займам и кредитам предложено применять порядок, предусмотренный этим Указом.

6. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные об­разования нередко вступают в регулируемые гражданским зако­нодательством отношения с участием иностранных юридиче­ских лиц, граждан и государств. В этой связи возникает вопрос о статусе, в том числе ответственности, Российской Федерации в таких отношениях. Касается он не только России, но и любо­го другого государства. Государства свободно вступают в меж­дународные рыночные отношения, сами выбирают себе парт­неров, заключают с ними различные сделки. Стабильность, эффективность функционирования мирового рынка не в по­следнюю очередь зависят от дисциплинированности госу­дарств, непререкаемого следования взятым ими обязательст­вам. Но не так уж редки ситуации, когда государства не выпол­няют свои обязательства, не платят за нефть, газ, оружие, другие товары. Как понудить государства к исполнительности, как быть с их ответственностью?

В международном праве и национальных законодательствах можно обнаружить две основные тенденции. Одна исходит из того, что и во внешнеэкономических, торговых отношениях го­сударство выступает не рядовым субъектом, а сувереном, обла­дающим в силу данного обстоятельства определенными льгота­ми, преимуществами перед другими субъектами. В подобном подходе, несомненно, заинтересованы многие государства. Вто­рая тенденция — прямо противоположная. Она отражает пози­цию иностранных партнеров данного государства, заинтересо­ванных в своем юридическом равенстве со всеми независимо от того, являются ли они государствами или иными субъектами права.

Какой тенденции придерживаться или балансировать между ними — вопрос для государства не только и не столько эконо­мический, сколько политический. Право — лишь внешняя

16 Жилинский "Предприним.право"

юридическая форма, отражающая достигаемый здесь компро­мисс. Первая тенденция последовательно проводилась в СССР. Фактическая монополия государственной собственности в со­четании с государственной монополией во внешней торговле заранее ставили советское государство в привилегированное положение не только внутри страны, но и в экономических контактах с иностранным «элементом». Это служило серьезным тормозом для развития как внутренних, национальных, так и международных экономических связей.

В США, например, принято подразделять гражданско-пра­вовые договоры на три группы. Первая: договоры непосредст­венно между самими предпринимателями. Они меньше всего подвергнуты государственному воздействию, в отношении их преобладает саморегулирование. Вторая: договоры потреби­тельские, заключаемые предпринимателями с гражданами-по­требителями. Здесь вмешательство государства значительно больше и направлено оно главным образом на защиту прав потребителей. Третья: договоры, в которых так или иначе уча­ствует государство в лице своих полномочных органов и орга­низаций. В этих гражданско-правовых отношениях урегулиро­вано буквально все, что и понятно, ведь государство с помо­щью норм права устанавливает правила своего собственного поведения¹.

Россия — правопреемница СССР — постепенно во многих экономических отношениях отказалась от своей роли монопо­листа, в частности (о чем говорилось выше), она на равных вступает в предпринимательские и иные гражданско-правовые отношения с отечественными юридическими лицами и гражда­нами, на равных несет перед ними ответственность. Но остает­ся нерешенной проблема ответственности Российской Федера­ции во взаимосвязях с иностранцами. Статьей 127 ГК РФ пре­дусмотрено, что особенности ответственности Российской Федерации в отношениях, регулируемых гражданским законо­дательством, с участием иностранных юридических лиц, граж­дан и государств определяются законом об иммунитете госу­дарства и его собственности. Пока такого закона нет и нет пуб­ликаций о ходе его разработки.

¹ См.: Яковлев В. Ф. Гражданский кодекс и государство // Вестник ВАС РФ. 1997. №6. С. 135.

Что же такое иммунитет государства? В праве этот термин обозначает особую льготу, выражающуюся в том, что на неко­торых лиц не распространяются общие положения законода­тельства, требования законности. Действует, например, имму­нитет депутатов, которые не могут быть привлечены к отдель­ным видам юридической ответственности без предварительного согласия соответствующих представительных органов власти; существует и дипломатический иммунитет, означающий непри­косновенность определенных лиц дипломатического персонала. В этом ряду стоит также иммунитет государства и его собствен­ности, раскрывающий особенности ответственности Россий­ской Федерации в гражданско-правовых отношениях с участи­ем иностранных граждан, юридических лиц и государств.

Какие трудности возникают при определении и осуществле­нии названного иммунитета? Три составляющие иммунитета государства и его собственности очевидны. Первая связана с подсудностью государства, т. е. с возможностью предъявить к государству без его согласия иск, вызвать в качестве ответчика в суд, принять судебное решение и т. п. Вторая составляю­щая — возможность без согласия государства обратить взыска­ние на его имущество, находящееся за рубежом, в том числе на денежные вклады в банках. Третья — возможность установле­ния государством состава своего имущества, на которое никем, никогда и ни при каких условиях не может быть обращено взы­скание.

Предположительно можно сказать: все три составляющие следует расценивать с позиций интересов государства, иначе никакой иммунитет не состоится. Кроме того, решать данную проблему нельзя в масштабе одного национального государства. Иммунитет у всех государств и их собственности должен быть примерно одинаковый. Без этого не установится приемлемый для всех государств мировой экономический правопорядок. И при разработке российского закона об иммунитете государст­ва и его собственности надлежит исходить из уже сложившейся мировой практики, обычаев и иных норм международного пра­ва. Комиссия ООН по международному праву в 1991 г. закончи­ла рассмотрение проекта статей об «иммунитете государства и его имущества»¹. Тем самым созданы необходимые юридиче-

¹ См. об этом: Шапира Ж. Международное право предпринима­тельской деятельности. М., 1993. С. 98.

ские предпосылки для принятия международного договора или конвенции, где будет предложено единообразное понимание и решение этой сложнейшей проблемы, постоянно присутствую­щей в межгосударственных экономических отношениях. В на­стоящее время ведется подготовительная работа к принятию та­кого акта.