9. Земельный надзор и контроль.

В соответствии с п. 1 ст.71 Земельного Кодекса специально уполномоченными государственными органами осуществляется государственный земельный контроль за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами.

Охрана и использование земель должны осуществляться в соответствии с нормами земельного права, содержащимися как в земельном законодательстве, так и в других правовых актах. Контроль за деятельностью в данной сфере на практике выражается в проверке соответствия такой деятельности требованиям правовых норм, установленных в актах разного уровня.

К основным нормативно-правовым актам, применяемым при контроле за использованием и охраной земель относятся:

1. Конституция Российской Федерации от 25.12.1993 года;

2.Гражданский кодекс;

. 3 Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 года;

4.Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (далее - КоАП РФ);

5.Федеральный закон РФ от 26.12.2008 года № 294 –ФЗ « О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;

6. Федеральный закон РФ от 26.04.2010 №66-ФЗ «О внесении изменений в статью 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;

7. Постановление Правительства РФ от 4 апреля 2002 г. № 214 "Об утверждении Положения о государственной экспертизе землеустроительной документации";

8. Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2002 г. № 846 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга земель";

9. Постановление Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. № 689 "О государственном земельном контроле";

10. Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2008 г.№1061 "Об утверждении положения о контроле за проведением землеустройства";

11. Постановление Правительства РФ от 30июня 2010 г. № 489 об утверждении “Правил подготовки органами государственного (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей”;

12. Приказ Минэкономразвития РФ от 24.05.2010 № 199 “О реализации положений Федерального закона РФ “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)т и муниципального контроля”

13. Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 11 августа 2010 г. N 313 «О порядке формирования органами прокуратуры ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»;

14. Приказ Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 31 декабря 2004 г. N П/123 "Об утверждении форм (бланков) документов, необходимых для осуществления государственного земельного контроля";

15. Приказ Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 29 июня 2007 г. N П/0152 "Об утверждении технических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов";

16. Административный регламент исполнения Федеральным агенством кадастра объектов недвижимости государственной функции по государственному земельному контролю, утвержденный приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 27.12.2007 № 254(далее – Административный регламент);

17.Административный регламент исполнения Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору государственной функции по осуществлению государственного земельного контроля, утвержденный приказом Министерства сельского хозяйства от 7 сентября 2009 № 411;

18.Федеральный закон РФ от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»;

19. Соглашения о взаимодействии с органами местного самоуправления;

Осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель до недавнего времени было возложено на Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, однако, данный орган был упразднен в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 25 декабря 2008 года № 1847 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» (Росреестр).

Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2009 года № 457 установлено, что государственный земельный контроль за соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель осуществляет Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр).

Согласно п. 2 ст. 71 ЗК РФ: «Государственный земельный надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами и исполнительной власти согласно их компетенции в соответствии с ЗК РФ, законодательством РФ в области охраны окружающей среды и Федерального закона РФ от 26 декабря 2008 г. № 294 – ФЗ «О защите прав юридических лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

      Порядок осуществления государственного земельного контроля устанавливает Положение о государственном земельном контроле, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 15.11.2006г. № 689.

      Задачей государственного земельного контроля является обеспечение соблюдения организациями, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами земельного законодательства, требований охраны и использования земель.

Земельный надзор как правовая мера выполняет три основные функции:

1. предупредительную, направленную на предотвращение еще не начавшегося противоправного воздействия на земельные участки;

2. информационную, направленную на сбор сведений о подконтрольных объектах;

3. карательную, направленную на привлечение нарушителей земельного законодательства к юридической ответственности.

В соответствии с действующим законодательством видами земельного контроля являются (их 4) :

1. государственный земельный надзор;

2. муниципальный земельный контроль;

3. общественный земельный контроль;

4. производственный земельный контроль.

В соответствии со ст.3, 129, 209 ГК РФ нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ. Владение, пользование и распоряжение земельными участками собственниками и иными правообладателями возможны в той мере, в какой это допускается законами о земле и других природных ресурсах. Их правомочия осуществляются свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц. Здесь налицо взаимодействие гражданского и земельного законодательства в сфере надзора за использованием и охраной земельных участков.

Государственный земельный надзор осуществляется специально уполномоченными органами.

В соответствии с Положением о государственном земельном контроле, в государственном земельном надзоре принимают участие следующие федеральные органы исполнительной власти:

1.Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр);

2.Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор);

3.Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор).

В целом функции по государственному земельному надзору возложены на Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) (см. Постановление Правительства РФ от 01.06.2009 г. № 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии») которая осуществляет контроль за соблюдением:

а) выполнения требований земельного законодательства о недопущении самовольного занятия земельных участков, самовольного обмена земельными участками  и использования земельных участков без оформленных на них в установленном порядке  правоустанавливающих документов, а также без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности;

б) порядка переуступки права пользования землёй;

в) выполнение требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению и выполнении обязанностей по приведению земель в состояние пригодное для использования по целевому назначению;

г) выполнения требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков;

д) порядка предоставления сведений о состоянии земель;

е)исполнения предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений;

ж) выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.

      Что касается выполнения требований, указанных в пункте  «в», то здесь необходимо обратить внимание на то, что в соответствии  с Федеральным законом от 28.12.2009г. № 380 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» существенно изменено определение состава правонарушения, предусмотренного ст.8.8 КоАП РФ, а именно - конкретизировано понятие  использования земельного участка не по целевому назначению, под которым понимается использование земельного участка не в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием, изменены размеры штрафов за данное правонарушение – на граждан в размере от 1 000 до 1 500 рублей; на должностных лиц – от 2 000 рублей до 3 000 рублей; на юридических лиц – от 40 000 рублей до 50 000 рублей.

Примером нарушения земельного законодательства, предусмотренного ст. 8.8 КоАП РФ может служить следующий факт: собственник жилого дома, не изменяя разрешенного использования земельного участка («для эксплуатации индивидуального жилого дома»), открыл у себя на участке магазин для осуществления мелко-розничной торговли – это действие является нарушением закона, в соответствии с которым он должен быть привлечен к административной ответственности.

     Решением указанной проблемы может быть заблаговременное оформление соответствующих документов. Это можно сделать, либо в соответствии с градостроительным регламентом, принятым в установленном порядке, либо путём обращения в уполномоченный орган, для подготовки документов с целью принятия решения об изменении одного вида  разрешенного использования земельного участка на другой вид разрешенного использования земельного участка главой местной администрации.

В соответствии со статьёй 23.21 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях органы, осуществляющие государственный земельный надзор за использованием и охраной земель (Росреестр), рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных:

  - статьей 7.1 КоАП (самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости - без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности);

-частью 1 статьи 7.2 КоАП (уничтожение или повреждение межевых знаков границ земельных участков, а равно невыполнение обязанностей по сохранению указанных знаков);

-статьей 7.10 КоАП (в части самовольной переуступки права пользования землей, а равно самовольного обмена земельного участка);

-статьей 7.34 КоАП (нарушение установленных земельным законодательством сроков и порядка переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или сроков и порядка приобретения земельных участков в собственность) – вступает в действие с 01.01.2013.

-статьей 8.8 КоАП (использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием или неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом; невыполнения или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению).

Административный регламент исполнения Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости государственной функции по государственному земельному контролю, утверждённый приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 27.12.2007 № 254, подробно регламентирует порядок осуществления государственного земельного контроля

Росприроднадзор осуществляет контроль:

а) за соблюдением выполнения обязательств по рекультивации земель после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные), строительных, мелиоративных, лесозаготовительных и иных работ, в том числе осуществляемых для внутрихозяйственных и собственных надобностей;

б) выполнение требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению иных процессов, ухудшающих качественное состояние земель;

в) режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов и т.д.

Россельхознадзор осуществляет контроль:

- за соблюдением выполнения в соответствии с ФЗ от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения, включая мелиорированные земли на землях сельскохозяйственного назначения и земельных участках сельскохозяйственного использования в составе земель населенных пунктов ;

- выполнение требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами и т.д.

Таким образом, осуществляют контроль:

Росреестр - за соблюдением требований по использованию земель всех категорий;

Росприроднадзор – за соблюдением требований по охране земель всех категорий;

Россельхознадзор - соблюдением требований на категорию земель только сельскохозяйственного назначения и субкатегорию сельскохозяйственного использования в составе категории земель населенных пунктов.

Государственный земельный контроль осуществляется в форме п р о в е р о к , проводимых в соответствии с утвержденными планами на основании предписания руководителя органа, осуществляющего государственный земельный контроль. Проверка – это совокупность проводимых органами государственного контроля (надзора) или органами муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимыми реализуемых товаров (выполненных работ, предоставление услуг) обязательным требованиям и требованиям устанавливаемых муниципальными правовыми актами.

Проводимые проверки могут быть двух видов:

5. плановые;

6. внеплановые.

Плановые проверки в отношении каждого земельного участка проводятся не чаще одного раза в три года.

Основания проведения внеплановых проверок:

1. истечения срока исполнения выданных предписаний об устранении выявленных нарушений;

2. поступление в органы госконтроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, местного самоуправления, СМИ о следующих фактах:

-возникновения угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

-причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).

Порядок формирования органами прокуратуры ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей следующий:

В срок до 1 сентября органы госконтроля направляют проект графика проверок в прокуратуру.

В срок до 1 октября органы прокуратуры проверяют законность этих проверок и вносят свои предложения о проведении совместных проверок.

В срок до 1 ноября органы госконтроля рассматривают предложения прокуратуры.

В срок до 1 декабря органы прокуратуры обобщают и направляют в Генеральную прокуратуру график проверок.

Генеральная прокуратура формирует и до 31 декабря на сайте в «Интернете» опубликовывает график проверок.

Внеплановые проверки в обязательном порядке проводятся с согласования органов прокуратуры.

Государственные инспекторы имеют право:

а) запрашивать в соответствии со своей компетенцией и безвозмездно получать от федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и граждан необходимые для осуществления государственного земельного контроля сведения и материалы о состоянии, использовании и охране земель, в том числе документы, удостоверяющие права на земельные участки и находящиеся на них объекты, а также сведения о лицах, использующих земельные участки, в отношении которых проводятся проверки, в части, относящейся к предмету проверки;

б) посещать при предъявлении служебного удостоверения организации и объекты, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде, а также земельные участки, занятые военными, оборонными и другими специальными объектами (в порядке, установленном для их посещения), для осуществления государственного земельного контроля;

в) давать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения земельного законодательства, а также предписания об устранении выявленных в ходе проверок нарушений земельного законодательства и их последствий;

г) составлять протоколы в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях, и направлять их соответствующим должностным лицам для рассмотрения дел об административных правонарушениях с целью привлечения виновных лиц к ответственности;

д) обращаться в органы внутренних дел за содействием в предотвращении или пресечении действий, препятствующих осуществлению государственными инспекторами законной деятельности, а также в установлении лиц, виновных в нарушении земельного законодательства;

е) носить форменную одежду.

Главный государственный инспектор РФ по использованию и охране земель и его заместители, главные государственные инспекторы субъектов Российской Федерации по использованию и охране земель и их заместители, главные государственные инспекторы городов и районов по использованию и охране земель и их заместители помимо прав, перечисленных выше, имеют право:

а) в пределах своей компетенции рассматривать в установленном порядке дела об административных правонарушениях и налагать административные штрафы;

б) выносить по форме согласно приложению предупреждения о допущенном земельном правонарушении в соответствии с ЗК РФ;

в) направлять в соответствующие органы материалы о нарушениях земельного законодательства для решения вопроса о привлечении виновных лиц к ответственности;

г) вносить в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, издавшие акты, касающиеся вопросов земельных отношений, предложения о приведении указанных актов в соответствие с земельным законодательством.

Законодательством предусматривается ряд гарантий интересов индивидуальных предпринимателей и юридических лиц от произвола со стороны контрольных органов посредством уточнения взаимных прав, обязанностей и ответственности, а также установления правовых процедур контроля. Такие гарантии, в частности, предусматривает ФЗ от 26.12.2008 № 294 – ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении земельного контроля (надзора) и муниципального контроля.

Как было отмечено выше, действующее законодательство помимо государственного контроля различает еще три вида земельного контроля:

- муниципальный;

- общественный;

- производственный.

Муниципальный земельный контроль - это деятельность, осуществляемая органами местного самоуправления в целях обеспечения земельного правопорядка посредством принятия мер по предотвращению, выявлению и пресечению нарушений земельного законодательства в границах муниципальных образований, обеспечения соблюдения правообладателями земельных участков требований в области использования и охраны земель.

При определении объекта муниципального земельного контроля следует иметь ввиду два обстоятельства.

Во-первых, при его осуществлении органы местного самоуправления не могут присваивать функции специально уполномоченных органов государственного земельного контроля. Для этого существуют специальные рекомендации по порядку взаимодействия органа, осуществляющего муниципальный земельный контроль, и Росреестра.

Во-вторых, если государственный земельный контроль (п.1 ст. 71 ЗК РФ) и общественный земельный контроль (п.3 ст. 72 ЗК РФ) осуществляется за использованием и охраной земель, то муниципальный земельный контроль – только за использованием земель (ст. 72 ЗК РФ).

Порядок ведения муниципального земельного контроля определяется нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Общественный земельный контроль – это деятельность граждан и их объединений по осуществлению проверки соблюдения установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также соблюдения требований использования и охраны земель.

Общественный земельный контроль осуществляется лишь тремя категориями субъектов:

• органами территориального общественного самоуправления;

• общественными организациями (объединениями);

• гражданами.

Под территориальным общественным самоуправлением, согласно ст. 27 Закона о местном самоуправлении, понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан:

• подъезд многоквартирного жилого дома;

• многоквартирный жилой дом;

• группа жилых домов;

• жилой микрорайон;

• сельский населенный пункт, не являющийся поселением;

• иные территории проживания граждан.

Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.

Правовую основу участия общественности в контроле за состоянием земель составляют Конституция РФ, ФЗ РФ от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» , ЗК РФ и иные нормативные правовые акты.

Особым субъектом общественного земельного контроля, не указанного в ЗК РФ, являются малочисленные народы и их объединения.

Как следует из подп. 2 п.1 ст. 8 ФЗ от 30.04.1999 № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ», данные субъекты вправе участвовать в проведении контроля за использованием земель различных категорий, необходимых для осуществления традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами малочисленных народов.

Результаты общественного земельного контроля могут быть отражены в форме обращений, жалоб или иных предусмотренных законодательством формах и представлены в органы государственной власти РФ, субъектов РФ, местного самоуправления. Должностные лица обязаны в течение месяца дать ответ (ст. 12 ФЗ РФ от 02.05.2006 № 59-ФЗ-«О порядке рассмотрения обращений граждан РФ»).

Производственный земельный контроль осуществляется собственником земельного участка, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка в ходе осуществления хозяйственной деятельности на земельном участке (ст. 73 ЗР РФ).

Предметом контроля является проверка правильности исполнения требований по использованию и охране земель в пределах территории земельного участка, принадлежащего физическому или юридическому лицу на любом вещном праве.

В основном такая форма контроля, как производственный контроль, применима к юридическим лицам, которые обязаны проводить экспертизы, проверки по отношению к закрепленным за ними земельным участком.

Лицо, использующее земельный участок, обязано предоставить сведения об организации производственного земельного контроля в специально уполномоченный орган государственного контроля по форме, утвержденной приказом Роснедвижимости от 07.04. 2005 № П/0060 «О порядке получения сведений по проведению производственного земельного контроля». В случае непредставления таких сведений, согласно ст. 19.7 КоАП РФ («Непредставление сведений»), собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы несут административную ответственность.