5.Глава уряду, порядок його призначення, правове становище і роль.

Призначення/обрання на посаду глави уряду є першою стадією формування уряду в країнах ЄС зі змішаною формою правління. У конституціях цих держав наявні три процедури формування урядів. Обидві засновані на спільних діях парламенту і глави держави, однак мають відмінний характер і послідовність дій.

Перша процедура історично склалася у Великобританії і тривалий час була практично загальноприйнятою. Відповідно до цієї процедури глава держави призначає главу уряду, однак уряд стає повноважним лише у випадку отримання ним інвеститури в парламенті. Відповідно до цієї процедури призначаються президентами глави урядів Румунії [[2]], Португалії [[3]] та Польщі [[4]]. У конституціях Румунії та Португалії також визначено, що призначенню глави уряду передують консультації глави держави з парламентськими силами з урахуванням результатів виборів [[5]].

Друга процедура передбачає більш активну участь парламенту вже на початковій стадії формування уряду. Глава уряду обирається парламентом, після чого відбувається його призначення главою держави. Така процедура обрання глави держави визначена Конституцією Фінляндії: парламент обирає прем’єр-міністра, кандидатуру якого пропонує президент країни за результатами консультацій з парламентськими фракціями. Лише після обрання парламентом президент Фінляндії призначає главу уряду [[6]].

Третя процедура діє у Франції і полягає у призначенні президентом прем’єр-міністра формально одноосібно без обов’язкової інвеститури уряду.

Однак перебільшувати буквальне значення розглянутих процедур призначення/обрання глав урядів не слід. Практика консультацій глав держав з керівниками найбільших парламентських фракцій стосовно визначення кандидатури глави уряду є поширеною навіть у тих випадках, коли це прямо не передбачено конституціями (найбільш показовий приклад – Франція). Фактично кандидатура глави уряду та персональний склад уряду в політичній практиці визначаються за результатами попередніх – ще до застосування відповідних конституційних процедур – переговорів між парламентськими політичними силами за участю глави держави.

Зазвичай главою уряду обирається лідер партії, яка за результатами виборів має абсолютну або відносну більшість у парламенті. У своїх діях він спирається на правлячу партію або коаліцію, що дає йому змогу не лише домінувати в уряді, але й контролювати парламентську більшість. У результаті глава уряду набуває реальних можливостей щодо спрямування роботи представницького органу. При цьому слід зазначити, що реальний вплив глави уряду залежить не стільки від обсягу його нормативно визначених повноважень, скільки від типу уряду – однопартійний чи коаліційний.

Строк повноважень. Конституційними приписами в країнах Європейського Союзу зі змішаною формою правління докладно визначені підстави і процедури дострокової відставки уряду: відхилення програми уряду; негативне голосування щодо вотуму довіри; схвалення вотуму недовіри тощо [[7]]. У Конституціях також визначено, що прем’єр-міністр країни має право заявити про свою відставку, що має наслідком відставку всього уряду.

Склад і структура урядів доволі істотно відрізняються у різних країнах. Наприклад, склад уряду у Франції не врегульований конституційно, що дозволяє кожному новому главі уряду самому визначати, які міністерства утворюються і з якою сферою відповідальності. У Португалії до складу урядів входять усі глави центральних органів державної влади, державні секретарі та їхні заступники, причому чисельність уряду визначається декретами про призначення або спеціальними декретами-законами. У Румунії та Польщі склад уряду визначений нормативно органічним та звичайним законом відповідно.

Слід зазначити, що глави урядів концентрують у своїх руках основні повноваження виконавчої влади і, по суті, стоять над урядами. Звуження засад колегіальності на урядовому рівні є об’єктивною тенденцією суспільно-політичного і державно-правового розвитку багатьох країн [[8],с. 594–595]. Концепція „правління прем’єр-міністра” у сучасній конституційній теорії значно потіснила концепцію „правління кабінету”.

ІІ. Конституційні повноваження глав урядів

Слід зазначити, що європейській конституційній практиці не властива докладна регламентація повноважень глави уряду. Скоріше винятком із загального правила є докладне визначення компетенції урядів у „молодих” конституціях: конституції Португалії та конституціях, ухвалених на початку 90-х років у ряді країн Центрально-Східної Європи [[9], с. 215]. Однак, якщо виходити з того, що конституція є політико-правовим документом, то в ній зроблено акцент саме на політичній складовій статусу і повноважень глав урядів. Унаслідок цього зазначені положення носять, як зазначають вітчизняні науковці, досить загальний характер [9]. Вони стверджують, що типовим для європейської конституційної практики є закріплення за главою уряду досить широких, але загалом визначених повноважень. Усі документи й нормативні акти, що подаються урядом, підписуються або санкціонуються його главою [8, с. 594,595]. У конституціях також визначено напрями державної політики, які забезпечуються главою уряду і за виконання яких він несе відповідальність.

До основних повноважень глав урядів у країнах Європейського Союзу зі змішаною формою правління відносять:

· формування персонального складу уряду (висування кандидатур на посади членів уряду), визначення повноважень членів уряду [[10]];

· представлення уряду [[11]];

· керівництво апаратом уряду [[12]];

· формування вертикалі виконавчої влади [[13]];

· керівництво корпусом державної служби [[14]];

· призначення державних службовців [[15]].

Глава уряду організовує роботу уряду та головує на його засіданнях: виняток становить лише Франція, де офіційні засідання уряду зазвичай проходять під головуванням президента країни [[16]]. В окремих випадках прем’єр-міністр Франції може за спеціальним дорученням головувати на засіданнях уряду, порядок денний яких заздалегідь визначено. Разом із тим прем’єр-міністр Франції зберігає досить широкі повноваження: керує діяльністю уряду, відповідає за національну оборону, забезпечує виконання законів, здійснює так звані регламентні повноваження, призначає на військові й цивільні посади [[17]].

У Польщі глава уряду інформує президента з головних питань, які є предметом його роботи. З питань „особливого значення” президент може скликати засідання Ради Кабінету (уряд, що засідає під керівництвом президента) [[18]].

Контрольні повноваження

Політична відповідальність членів уряду перед главою уряду може реалізовуватися у вимозі останнього до міністра подати у відставку, зокрема у випадку розбіжностей з принципових питань. Член уряду також може бути відправлений у відставку главою держави за ініціативою глави уряду [[19]].

У сферах правозастосування та нормотворення

Однією з традиційних функцій урядів вважається виконання законів, ухвалених парламентом. Однак у країнах зі змішаною формою правління уряди, у сувою чергу, є повноправними суб’єктами законодавчої ініціативи [[20]]. На практиці це означає, що глава уряду, який здійснює керівництво урядом, має достатні можливості щодо впливу на законодавчий процес. У Конституції Франції прямо вказано, що суб’єктом законодавчої ініціативи є глава уряду [[21]].

Одним із поширених явищ у конституційній практиці розглянутих країн Європейського Союзу є явище делегованого законотворення. Його суть полягає в тому, що на певний строк і за певних умов органи виконавчої влади отримують можливість приймати нормативно-правові акти, які мають силу законів і врегульовують відносини, що за звичайних умов повинні бути врегульовані законодавчо [[22], c. 412,413].

У Франції уряд може звернутися до парламенту з проханням дати йому дозвіл шляхом прийняття спеціальних актів (ордонансів) здійснити заходи, віднесені до сфери законодавчої влади [[23]]. Строк дії ордонансів встановлюється законом, що санкціонує їх прийняття [[24], с. 384].

У Польщі нижня палата парламенту може надати уряду повноваження на видання розпоряджень, що мають силу закону, ухваливши для цього спеціальний закон абсолютною більшістю голосів [9, с. 218].

У Португалії урядові акти делегованого характеру мають назву декретів-законів [9, с. 218]. У конституції визначено, що делегування законодавчих функцій уряду може мати місце тільки один раз протягом каденції парламенту, допускається поетапне використання делегованих повноважень. Декрети-закони втрачають силу разом із відставкою уряду, який їх видав, а також по закінченню легіслатури парламенту, що здійснив делегування, або після його дострокового розпуску. Конституція Португалії зазначає, що декрети-закони та інші декрети уряду підписує прем’єр-міністр та міністри компетентні по суті питання [[25]].

Нормотворчі повноваження глав урядів не вичерпуються законотворчістю. Не менш поширеним різновидом нормотворення є видання нормативно-правових актів, виданих на підставі і для виконання законів, які мають статус підзаконних актів.

Політична відповідальність глави уряду

Закріплення за главою уряду низки вагомих владних повноважень супроводжується встановленням дієвої системи контролю за виконання ним цих повноважень. Окремо процедура політичної відповідальності глави уряду в конституційних приписах не визначена. Однак, оскільки уряд є колегіальним органом, діяльністю якого керує прем’єр-міністр, то глава уряду несе політичну відповідальність перед парламентом у Польщі та Франції (в обох країнах перед нижньою палатою), Румунії (перед обома палатами). У Португалії глава уряду несе відповідальність і перед парламентом, і перед президентом [[26]]. Відповідальність перед парламентом реалізується через винесення уряду вотуму недовіри або відмові у вотумі довіри.

Слід зазначити, що підстави для винесення вотуму недовіри можуть бути найрізноманітнішими (економічна криза, скандал в урядовому середовищі, розпад парламентської коаліції, суперечки всередині кабінету), але переважно вони мають політичний характер.