Питання 5 бюджетний федералізм

Механізм міжбюджетних відносин є певною системою принципів, інструментів та методів управління господарськими зв’язками, в які вступають суб’єкти цих відносин. До структури такої системи входять три блоки [7,]:

– принципи управління, які визначають певну ідеологію підходу до міжбюджетних відносин. Розрізняють два головних принципи міжбюджетного співробітництва: централізм та повна фіскальна децентралізація.

– сукупність конкретних методів та інструментів регулювання. До цього блоку в Бюджетному кодексі України відносять: дотації вирівнювання, субвенції, кошти, що передаються до державного бюджету та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів та додаткові дотації;

– інституційно-правові структури. Цю підсистему механізму становлять різні правові норми, правила й угоди, які регламентують порядок здійснення міжбюджетного співробітництва.

За роки незалежності України відбулося багато позитивних зрушень у розвитку міжбюджетних відносин. Зокрема прийняття і введення в дію першого Бюджетного кодексу України, який визначив принципи бюджетної системи України, бюджетного процесу та міжбюджетних відносин, закріпив за місцевими бюджетами власні джерела надходжень. 8 липня 2010 року з прийняттям Верховною Радою нового Бюджетного кодексу розпочався новий етап розвитку міжбюджетних відносин в Україні. Фактично було законодавчо закріплено якісно нові правила формування місцевих бюджетів та відповідних відносин між центром та органами місцевої влади.

Водночас міжбюджетні відносини залишаються напруженою ланкою в бюджетному процесі. Вимагає вдосконалення система бюджетного регулювання, зберігається недостатня власна дохідна база місцевих бюджетів, потребує поліпшення законодавче забезпечення розмежування функцій та завдань центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо здійснення бюджетних видатків.

Серед українських вчених немає однозначної думки щодо принципів розмежування фінансових ресурсів між центральною владою та органами місцевої влади. Завдання полягає у створенні такого механізму міжбюджетних відносин, що є основою ефективності бюджетів усіх рівнів у частині забезпечення добробуту населення. Саме тому необхідно спробувати розробити дані принципи на засадах економічної теорії «бюджетного федералізму».

Модель побудови міжбюджетних відносин, яка спочатку сформувалася в США, а потім поширилася в країнах не тільки федеративних, але й унітарних за державним устроєм, – модель бюджетного (в англомовній літературі – фіскального) федералізму в разі послідовної імплементації створює правові, організаційні та економічні механізми набуття органами місцевого самоврядування реальної, не декларованої зверху, самодостатності й здатності власноруч, а не за настановами загальнодержавного центру розв’язувати проблеми локального життя [5].

На жаль, обмежена інформованість, політичні перестороги і забобони призвели до недостатньої обізнаності вітчизняних науковців і практичних фахівців щодо сутності концепції бюджетного федералізму, можливості її введення в умовах сучасної України. На сьогодні в українській фаховій літературі склалися два підходи стосовно визначення практичного значення концепції бюджетного федералізму: прибічники першого – традиційного підходу наполягають на неможливості її застосування в умовах унітарної держави, інші, їх сьогодні меншість, – підкреслюють універсальне значення цієї концепції як загальної методології демократичної трансформації системи місцевого самоврядування.

Якщо ж розібратися, то власне система міжбюджетних відносин не є визначальною ознакою федеративного устрою. Вона свідчить лише про потребу та можливість врегулювання відносин між різноманітними самостійними бюджетами, які можуть існувати та існують у багатьох країнах з унітарним устроєм. Отже виходячи з цього можна зробити висновок про можливість впровадження бюджетного федералізму в Україні.

Вважатимемо, що в Україні склалися всі умови для законодавчого закріплення нового організаційно-економічного механізму управління, основою якого є інституційна підтримка регіонального розвитку.

Але проблема в тому, що не існує ідеальної моделі бюджетного федералізму, що була б прийнятною для будь-якої країни. Адже, на розвиток бюджетної системи держави впливають економічні, природні, історичні, геополітичні, управлінсько-організаційні, науково-технологічні, соціально-демографічні особливості. Ідеалом моделі бюджетного федералізму є тотожність обсягу дохідних повноважень бюджету до відповідальності за видатками, закріпленими за певним видом державної влади. Бюджетний федералізм потребує такого рівня повноважень на місцях, за якого децентралізовано прийняті заходи та програми розвитку забезпечуватимуться власними, самостійно здобутими ресурсами [2].

Світовий досвід свідчить, що формування бюджетів усіх рівнів у кожній країні – це тривалий і складний процес. Бюджетний федералізм формується під впливом безлічі чинників історичного, національного, політичного і соціально-економічного характеру. Будь-яка модель бюджетного федералізму базується на трьох головних складових, що є обов’язковими умовами її ефективного функціонування, таких як [3]:

– чітке розмежування повноважень між усіма рівнями влади за видатками;

– наділення відповідних рівнів влади достатніми для реалізації цих повноважень фіскальними ресурсами;

– врегулювання вертикальних і горизонтальних дисбалансів за допомогою системи міжбюджетних трансфертів з тим, щоб забезпечити на всій території країни стандарт державних послуг.

Позитивність теорії бюджетного федералізму, крім розподілу повноважень між рівнями влади, полягає в розподілі рівнів податкового навантаження між незалежними адміністративно-територіальними одиницями, що конкурують між собою. Чіткий розподіл повноважень між органами влади в розвинутих зарубіжних країнах зафіксовано в конституції та законах. Центр уваги у видаткових повноваженнях поступово переноситься до низових ланок бюджетної системи, які наділяються самостійністю. І, на наш погляд, саме ця тенденція повинна простежуватись і в Україні.

Розглядаючи проблеми міжбюджетних відносин, потрібно докорінно змінити пріоритети: поставити інтереси місцевих бюджетів на перше місце. Це повинно здійснюватися шляхом зміцнення дохідної бази місцевих бюджетів, які є фінансовою основою місцевого самоврядування і всієї бюджетної системи України. Наповнення місцевих бюджетів можна досягти, використовуючи одночасно всі чи декілька з таких заходів:

1) запровадження додаткової кількості місцевих податків і зборів;

2) надання органам місцевого самоврядування прав щодо введення на власній території додаткових податків та зборів;

3) надання місцевій владі можливості застосування додаткових процентних надбавок до основних ставок податків та зборів;

4) переведення та закріплення деяких загальнодержавних податків та зборів до складу місцевих;

5) установлення стабільних нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів;

6) надходження недоплат щодо податків, зборів та інших обов’язкових платежах до місцевих бюджетів.

Однак при впровадженні бюджетного федералізму в бюджетну систему України доцільно зберегти принцип зацікавленості центральних і місцевих органів влади у мобілізації загальнодержавних податків, зборів та інших обов’язкових платежів.

Модель бюджетного федералізму в Україні буде найрезультативнішою за таких умов:

– якщо доходні та видаткові повноваження між рівнями влади буде чітко розмежовано законодавчо;

– якщо рівні влади будуть отримувати адекватні для реалізації своїх повноважень фіскальні ресурси;

– якщо трансферти вирівнювання забезпечуватимуть нівелювання дисбалансів з метою визначених стандартів державних послуг та території всієї держави;

– якщо оцінка фінансової спроможності місцевого самоврядування враховуватиме Закон про соціальні послуги [4].

Питання 6 зовнішні та внутрішні чинники бюджетної політики

На бюджетну політику впливають внутрішні і зовнішні чинники. До зовнішніх чинників відносять залежність держави від економічних взаємовідносин з іншими державами, експертних можливостей самих держав, її інтеграції зі світовими економічними системами. Внутрішніми чинниками вважають стан розвитку економіки, соціальної сфери, організація грошового обігу, стабільність грошової одиниці, стан розвитку кредитування тощо.

Питання 7 Фінансове вирівнювання

Механізм фінансового вирівнювання є підсистемою і складовою механізму міжбюджетних відносин, а отже і бюджетного механізму, який, у свою чергу, є таким стосовно фінансового механізму. Останній входить до складу системи механізмів державного регулювання економіки. Така сентенція дозволяє вибудувати своєрідний ланцюг ієрархії цих механізмів:

механізм державного регулювання економіки ® фінансовий механізм ® бюджетний механізм ® механізм міжбюджетних відносин ® механізм фінансового вирівнювання.

Зазначене приводить до висновку, що конструкція механізму фінансового вирівнювання детермінується особливостями механізмів вищої ієрархії і підпорядковується загальній концепції державного регулювання економіки. Зміна парадигми державного економічного інтервенціоналізму неминуче відбивається на конфігурації механізмів державного регулювання. Із процесом децентралізації владних повноважень, реформуванням адміністративно–територіального устрою, збільшенням фіскальних прав органів місцевого самоврядування кардинально змінилось призначення фінансового вирівнювання: бути не просто фінансовою підтримкою проблемних регіонів, а сприяти їх соціально–економічному розвитку, гармонічно узгоджуючись з іншими заходами держави у цій сфері.

Маючи спільні риси з механізмами вищої ієрархії, зокрема за архітектонікою, механізм фінансового вирівнювання відрізняється характерними лише йому рисами. Передусім вони проявляються в наступному:

· механізм фінансового вирівнювання призначений для реалізації державної політики фінансового вирівнювання, виконання її завдань;

· механізм фінансового вирівнювання покликаний чинити вплив на свій специфічний об’єкт: фіскальні дисбаланси, зменшуючи їх;

· обов’язковим суб’єктом, що його розробляє та користується ним, є держава в особі її центральних органів. Саме вони задають первинний імпульс до побудови цього механізму, виконуючи свої конституційні функції: дбаючи про єдність та територіальну цілісність країни. Навіть у федеративних країнах, де законодавчі та виконавчі органи суб’єктів федерації мають широкі повноваження проводити власну політику стосовно органів місцевого самоврядування нижчого рівня, загальні засади здійснення фінансового вирівнювання, його принципи зафіксовані у федеральних законах або ж конституціях. Визначення держави як обов’язковий суб’єкт, що розробляє та застосовує механізм фінансового вирівнювання, дозволяє розглядати його як складову комплексного механізму державного управління [5, с. 236], що являє собою “практичні заходи, засоби, важелі, стимули, за допомогою яких органи державної влади впливають на суспільство, виробництво, будь–яку соціальну систему з метою досягнення поставлених цілей” [6, с. 116];

· механізм фінансового вирівнювання має в своєму розпорядженні специфічні інструменти: міжбюджетні трансферти.

Водночас слід зазначити, що механізму фінансового вирівнювання властиві деякі риси інших механізмів. С.І.Юрій та інші називають риси фінансового механізму, що стосуються бюджетного механізму [13, с. 41]. Екстраполювавши їх на характеристики механізму фінансового вирівнювання, до спільного можна включити: механізм фінансового вирівнювання, що є складовою загальної системи управління економікою, регулюючи функціонування певної сфери об’єктивно існуючих суспільних відносин; з одного боку, зумовлений існуванням цих відносин, з другого – механізм фінансового вирівнювання реально впливає на них; із розвитком ринкових відносин змінюється і вдосконалюється механізм фінансового вирівнювання.

За допомогою механізму фінансового вирівнювання держава регулює відносини зі створення, розподілу, перерозподілу і використання централізованих і децентралізованих фондів фінансових ресурсів (у складі державного та місцевих бюджетів). Хоч у деяких країнах (у тому числі в Україні) такі фонди інституційно не оформлюються, це не заперечує сказане, оскільки для надання трансфертів використовуються кошти, передані з інших бюджетів, або ж – у разі їх недостатності (що буває частіше) – за рахунок загальних надходжень бюджету – надавача. Тобто фактично відбувається створення такого фонду, і далі – інші процеси: розподілу, перерозподілу та використання.

Механізм фінансового вирівнювання являє собою сукупність спеціально розроблених, організаційно впорядкованих і нормативно врегульованих засобів зменшення диспропорцій у бюджетному забезпеченні окремих територій. Нормативно–правову складову механізму фінансового вирівнювання на сьогодні становлять Конституція України, Бюджетний кодекс, щорічні закони про державний бюджет, Основні напрями бюджетної політики на відповідний рік, постанови Кабінету Міністрів України, накази Міністерства фінансів, Державного казначейства, рішення обласних, районних, міських (щодо районних у містах) рад.

Надзвичайно важливе місце в забезпеченні функціонування механізму фінансового вирівнювання займає організаційна структура, що включає сукупність органів управління, які взаємодіють між собою при здійсненні фінансового вирівнювання на різних стадіях бюджетного процесу: прогнозування, планування, виконання, звітування, контролю. Організаційну структуру складають вищі органи державної влади (Верховна Рада України, Президент, Кабінет Міністрів), центральні органи виконавчої влади та їх місцеві органи (насамперед Міністерство фінансів, Державне казначейство, Державний комітет статистики та ін.), місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування та їх виконавчі органи.

Органи державної влади розробляють та здійснюють державну політику фінансового вирівнювання. У цьому знаходить вияв діалектичний зв’язок політики і механізму фінансового вирівнювання. З одного боку, політика фінансового вирівнювання виступає як форма дії механізму, з другого – механізм фінансового вирівнювання ґрунтується на стратегії та принципах державної політики у цій сфері.

Як зазначалось, фінансове вирівнювання здійснюється специфічними інструментами: міжбюджетними трансфертами. При побудові та застосуванні певного інструмента використовуються фінансові показники, нормативи, ліміти. Перші характеризують кількісну та якісну сторони соціально–економічних явищ і процесів. До них включаються прогнозовані та фактичні обсяги доходів та видатків бюджетів, обсяг видатків на фінансування окремих повноважень, кількість споживачів суспільних послуг, працівників бюджетної сфери, бюджетних установ, показники їх оснащення (кількість лікарняних ліжок, місць у закладах культури, спорту тощо), податкоспроможність і т. ін.

Нормативи характеризують встановлений рівень фінансування певних видів видатків. Важливою проблемою при формуванні місцевих бюджетів є поєднання доходів з видатками на основі нормативного методу із застосуванням показників мінімальної бюджетної забезпеченості на одного одержувача суспільних послуг. Розрахункові показники видаткової частини бюджетів повинні здійснюватись на основі соціальних нормативів, розроблених і затверджених згідно із Законом “Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії”. При визначенні нормативів надання соціальних послуг, а також обсягу потреби у видатках розрахунки повинні базуватись на елементах видатків за економічною класифікацією (заробітна плата, харчування, медикаменти, енергоносії, капітальний ремонт тощо). Для врахування міжтериторіальних відмінностей у вартості надання основних суспільних послуг потрібно розрахувати та науково обґрунтувати відповідні коригуючі коефіцієнти.

Ліміти, що використовуються у фінансовому вирівнюванні, є “певними обмеженнями на витрати” [4, с. 104]. До них включають межу вирівнювання (коефіцієнт вирівнювання), встановлення якої є результатом політичного вибору між ефективністю та рівністю [10, с. 8–9]. Ліміти часто застосовуються при наданні лімітованих пайових умовних трансфертів, що передбачають встановлення часток донора і реципієнта у фінансуванні програми, на яку надається трансферт.

Між окремими елементами будь–якого механізму регулювання існує взаємодія і взаємопроникнення [2]. Стосовно механізму фінансового вирівнювання це проявляється в тому, що побудова інструментів фінансового вирівнювання на основі показників, нормативів і лімітів, їх використання органами управління регламентується відповідними правовими положеннями.

Досліджуючи комплекс засобів регулювання фіскальних дисбалансів, зауважимо, що в теорії державних фінансів залежно від характеру впливу на економічну поведінку реципієнтів фінансової допомоги розрізняють прямі та непрямі методи фінансового вирівнювання. Застосування непрямого методу (переадресування податків) забезпечує певний рівень сектора управління наперед визначеною часткою податкових доходів, у використанні цих надходжень органи місцевого самоврядування отримують більший ступінь свободи [11, с. 30]. Використання прямого методу (надання загальних і цільових трансфертів) ставить органи місцевого самоврядування у фінансову залежність від донорів, обмежує їх політичну свободу у прийнятті рішень, посилює фінансову і політичну підзвітність.

Будучи складовою фінансового механізму, механізм фінансового вирівнювання бере участь у виконанні двох основних функцій: “фінансового забезпечення й фінансового регулювання економічних і соціальних процесів у державі” [4, с. 102]. Виконання функції фінансового забезпечення зводиться до надання бюджетних ресурсів органам управління, що не мають достатніх власних коштів для фінансування закріплених за ними повноважень. У першу чергу це стосується вирівнювання вертикальних фіскальних дисбалансів і здійснюється наданням місцевим бюджетам дотацій вирівнювання, закріплених або регулюючих податків.

Використовуючи засоби фінансового вирівнювання, держава здійснює регулювання соціально–економічного розвитку окремих територій країни. Р.Масгрейв довів, що надання трансфертів субнаціональним органам управління приводить до збільшення споживання приватних і суспільних благ на певній території через скорочення податків [14, с. 461–462]. Тобто таким чином відбувається одночасне зниження податкового навантаження на місцеву економіку і збільшення споживчого попиту, що в сукупності виступають досить вагомим фактором економічного розвитку території.

Регулювання розвитку територій на основі використання механізму фінансового вирівнювання відбувається, у першу чергу, шляхом надання цільових міжбюджетних трансфертів, а саме субвенцій на виконання інвестиційних проектів, що має на меті розбудову місцевої соціально–економічної інфраструктури. Утім, не можна однозначно розмежувати міжбюджетні трансферти за їх функціональним призначенням: фінансового забезпечення або фінансового регулювання. Одні й ті ж міжбюджетні трансферти одночасно виконують функцію забезпечення діяльності органів управління і впливають на соціально–економічний розвиток певної території. Це відбувається шляхом прямого та опосередкованого впливу на стан місцевої економіки як державного, так і приватного її секторів.

У теорії державних фінансів при розгляді механізму фінансового вирівнювання розрізняють напрями його застосування для вертикального/горизонтального фінансового вирівнювання, для вирівнювання доходів/видатків місцевих бюджетів [1, с. 61]. При цьому вертикальне фінансове вирівнювання, так само як і горизонтальне, може спрямовуватись лише на вирівнювання доходів чи видатків, або ж одночасно обох сторін місцевих бюджетів. Так само, вирівнювання доходів і видатків місцевих бюджетів може бути горизонтальним або вертикальним. Як свідчить досвід інших країн, не існує певної ідеальної моделі механізму фінансового вирівнювання, що була б прийнятна для всіх країн. Конкретні механізми фінансового вирівнювання будуються виходячи з рівня децентралізації бюджетно–податкової системи, обсягу повноважень місцевих органів влади, політичного вибору між ефективністю та рівністю [10, с. 9], глибини та масштабів міжтериторіальних диспропорцій.

Результати дослідження дозволяють визначити механізм фінансового вирівнювання як сукупність засобів регулювання відносин з приводу розподілу, перерозподілу та використання частини виробленого ВВП, спрямованих на скорочення міжтериторіальних фіскальних диспропорцій з метою фінансового забезпечення і фінансового регулювання соціально–економічного розвитку територій країни.

Наприкінці зазначимо, що в Україні з початком нового етапу суспільних перетворень перегляду потребують організаційно–правові засади здійснення фінансового вирівнювання, що передбачатиме внесення значних змін у чинні нормативно–правові акти та прийняття нових, в яких знайдуть правове врегулювання усі аспекти фінансового вирівнювання. Передусім, це питання міжвідомчої координації стосовно надання статистичної інформації, що використовується для ранжирування територій, розрахунку міжбюджетних трансфертів, здійснення усіх видів контролю, підзвітності та відповідальності залучених до цього процесу сторін, запровадження регулярних відкритих консультацій уряду з органами місцевого самоврядування щодо розв’язання поточних проблем.

Інструментальна складова механізму фінансового вирівнювання також потребує вдосконалення у напрямі розширення видової різноманітності використовуваних засобів вирівнювання фіскальних дисбалансів. Усі ці заходи мають орієнтуватись на попереднє вирішення таких основоположних питань організації фінансового вирівнювання, як визначення ступеня перерозподілу бюджетних коштів з боку центрального уряду, орієнтація на вертикальне або/та горизонтальне вирівнювання, вирівнювання доходів чи/і видатків, встановлення межі вирівнювання міжтериторіальних диспропорцій на основі узгодження цілей забезпечення соціальної справедливості та економічної ефективності. На вирішення зазначених питань мають спрямовуватись подальші дослідження організаційних та нормативно–правових засад механізму фінансового вирівнювання на загальнодержавному та субнаціональних рівнях управління.