Планирование работы

В юридической литературе существуют различные суждения относительно плана и планирования в деятельности органов прокуратуры. По мнению Ю. Е. Винокурова, планирование – это функция управления, которая выступает способом организации работы прокуратуры, развивает и направляет учет, обработку и оценку соответствующей информации. Сущность планирования состоит в определении целей деятельности прокуратуры, формулировании конкретных мероприятий для достижения этих целей, определении сроков исполнения мероприятий и их исполнителей¹. А. Ф. Козлов под планированием понимает разработку системы мероприятий по совершенствованию деятельности прокуратуры на определенный период с обязательной их реализацией в работе прокурорских органов². Следовательно, планирование – это принятие управленческого решения. В. Г. Афонасьев отмечает, что выработать и принять управленческое решение – это значит выработать и принять определенное постановление (письменное или устное), в котором перед объектом управления формулируется цель, ставится та или иная задача³. В управленческом решении дается общее направление работы по реализации цели, выполнению задач, предусматривается обеспечение объекта управления необходимыми ресурсами, определяются ответственные за выполнение. Решение принимается соответствующим субъектом управления: органом, организацией, либо отдельным руководителем в виде управленческого акта – плана. Таким образом, план в органах прокуратуры есть управленческий акт, содержащий систему мероприятий, реализация которых позволяет усилить борьбу с правонарушениями, улучшить состояние законности. Планирование работы является одним из организующих начал в обеспечении деятельности городской (районной) прокуратуры по реализации полномочий, предусмотренных Федеральным законом о прокуратуре. Многочисленные исследования показали, что прокуроры практически повсеместно на всех уровнях участвуют в разработке планов по предупреждению преступлений и иных правонарушений¹.

Состояние планирования в районной (городской) прокуратуре отражает не только уровень организации ее работы, но и целенаправленность принимаемых мер по усилению борьбы с преступностью и укреплению законности на поднадзорной территории.

Планирование – процесс творческий, связанный с решением экономических, социальных, организационных и иных вопросов. Поэтому в планировании существенную роль играет формулирование целей, задач, криминологической проблемы. Четкая формулировка криминологической проблемы равносильна половине ее решения².

Правильно организованным планированием в прокуратуре достигается сосредоточение сил и средств на основных направлениях прокурорского надзора. При подготовке плана работы прокуратуры города (района) необходимо соблюдать следующие принципы: целенаправленности и конкретности, оптимальной достаточности, стабильности.

В соответствии с принципом целенаправленности и конкретности план должен содержать юридически грамотное и полное определение мероприятий и объектов надзора.

На практике же в планах городских (районных) прокуратур нередко встречаются неопределенные формулировки, например, проведение проверок на ряде предприятий района или соблюдение конституционных прав граждан на поднадзорной территории.

Принцип оптимальной достаточности мероприятий обусловливает соответствие объема работы реальным возможностям прокуратуры района (города), наличию сил и средств, времени для их (мероприятий) реализации в установленные сроки. В связи с требованиями данного принципа план работы должен быть гибким, а мероприятия равномерно распределены по времени исполнения, чтобы в каждый планируемый период предусматривалась примерно одинаковая нагрузка на каждого исполнителя. Подобный подход к планированию позволяет рационально использовать рабочее время и повышает эффективность деятельности прокуратуры.

В планы нецелесообразно включать второстепенные мероприятия. Так, не планируется повседневная служебная деятельность работников прокуратуры, регламентированная законодательно. Недопустимо планировать мероприятия, не входящие в компетенцию органов прокуратуры. С другой стороны, нельзя и чрезмерно сужать сферу планирования. Как показывает практика, нередко прокуроры районов ограничиваются лишь дублированием мероприятий, предусмотренных планами вышестоящих прокуратур, и почти не проявляют инициативу относительно региональных проблем. Подобное положение дел сложилось не вследствие недобросовестности или некомпетентности руководящего состава гор(рай)-прокуратур, а из-за многочисленности заданий, направляемых вышестоящими прокурорами. В результате прокурор, как правило, может реально включить в план прокуратуры района (города) не более двух-трех мероприятий, спланированных им лично.

Принцип оптимальной достаточности обеспечивается избирательным подходом к формированию плана, выбором наиболее актуальных проблем деятельности, приоритетных для данной прокуратуры и основанных на результатах анализа состояния законности.

Принцип стабильности предполагает неизменность плановых мероприятий. Однако не исключается возможность корректировки плана при изменении оперативной обстановки в городе (районе). Корректировка плана возможна по мотивированному ходатайству соответствующих должностных лиц прокуратуры либо по инициативе прокурора. Внесение изменений в план оформляется распоряжением прокурора. Такое решение может быть принято и по указанию вышестоящего прокурора либо его заместителя.

При составлении плана работы городских (районных) прокуратур, как правило, выделяются мероприятия, проведение которых имеет постоянный характер вне зависимости от изменений в состоянии законности, штатного состава прокуратуры и других показателей. Это аналитическая работа, участие в заседаниях органов местного самоуправления, подготовка для них информации и предложений по укреплению законности и правопорядка и т. д.

Просчеты в планировании неизбежно влекут за собой неудовлетворительное качество прокурорских проверок и других мероприятий, и как следствие – их низкую результативность.

В практике работы первичного звена прокурорской системы применяются различные виды планирования: перспективное, текущее, оперативное, комплексное, индивидуальное, координационное. Первые три подразделяются по срокам исполнения на планы перспективные (годовые), текущие (полугодовые, квартальные, месячные) и оперативные (недельные, ежедневные). В зависимости от направленности, объема и разносторонности включенных в план мероприятий, а также от количества исполнителей планы можно подразделить на комплексные и индивидуальные.

Перспективные планы на год затрагивают проблемы борьбы с преступностью и готовятся совместно с другими правоохранительными органами. Эти планы основаны на прогнозировании правонарушений. При всей стихийности правонарушений и преступлений в городе (районе) прокурор должен выделить определенные закономерности. Они определяются временем, территорией, численностью и составом населения, характером производства, миграционными процессами и многими другими факторами. На основе тщательного анализа состояния законности и преступности прокурор определяет основные направления деятельности прокуратуры, выявляет наиболее неблагополучные органы, предприятия, учреждения, организации (имеется в виду соблюдение действующего законодательства), которые станут предметом пристального внимания прокуратуры. После этого готовится комплекс мероприятий по борьбе с преступностью и другими нарушениями законности. Основное внимание в плане, как правило, уделяется устранению причин и условий, способствующих совершению тяжких преступлений, наркомании, преступлений несовершеннолетних.

Поскольку все финансовые расходы, предусмотренные реализацией перспективных планов, возлагаются на органы местного самоуправления исполнительной власти субъектов Российской Федерации, перспективные планы необходимо согласовывать с администрацией городов и районов.

Текущее планирование – это планирование на период относительно устойчивого состояния законности в городе (районе). Оно представляет собой программу борьбы с преступлениями и другими правонарушениями, совершаемыми в течение полугодия.

В соответствии с п. 4. 1 регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации, утвержденного приказом Генерального прокурора Российской Федерации № 67 от 17 апреля 2008 г. «О регламенте Генеральной прокуратуры Российской Федерации», работа Генеральной прокуратуры Российской Федерации планируется на полугодие¹. На такой же период планируется работа прокуратур субъектов РФ и городских (районных) прокуратур. Полугодовое планирование позволяет всесторонне и динамично реализовывать полномочия прокуратур по основным направлениям их деятельности.

Текущее планирование является обязательным для каждого прокурорского органа и предусматривает конкретные мероприятия по определенному направлению работы. К текущему планированию предъявляются жесткие требования; в первую очередь оно должно быть реальным, что обеспечивается тщательным изучением состояния законности в городе (районе). Перед составлением полугодового плана анализируются количество и виды преступлений и правонарушений, совершаемых в городе (районе), степень их тяжести и распространенности, выявляются микрорайоны, участки с наибольшим числом преступлений, определяются наиболее типичные недостатки в работе инспекторов дознания, следователей, работников прокуратуры и иных должностных лиц. В итоге прокурор разрабатывает и включает в план наиболее существенные мероприятия, реализация которых приносит максимально эффективный результат в укреплении законности. Нецелесообразно включать в полугодовой план незначительные мероприятия, поскольку, требуя временных затрат, они не дают должного результата.

Информация для изучения законности может быть получена из двух источников. Первый – данные, имеющиеся в самой прокуратуре: разрешенные жалобы, надзорные производства по уголовным делам, исковые заявления, акты прокурорского реагирования и т. д. Ко второму источнику относится информация, которой располагают администрации организаций, учреждений, предприятий (различные инспекции, санитарно-эпидемические службы, контрольно-ревизионные управления, комиссии по делам несовершеннолетних и т. д.). Как правило, в текущий (полугодовой) план обычно включаются мероприятия по проверке исполнения законов и обобщение прокурорской практики.

Формирование плана происходит в три этапа¹. Первый этап – предварительный; прокурор на оперативном совещании ставит перед работниками задачу подготовить обобщенные документы и предложения к проекту плана с указанием конкретных исполнителей и лиц, ответственных за исполнение.

Вся поступающая в прокуратуру информация накапливается оперативными работниками в соответствии с закрепленными за ними участками деятельности, анализируется и представляется прокурору к установленному сроку с письменными предложениями и обоснованием необходимости включения мероприятия в план работы прокуратуры. Регламент Генеральной прокуратуры Российской Федерации требует, чтобы предложения, вносимые в план работы, были мотивированными и содержали сведения о сроках и способах исполнения мероприятий, ответственных лицах и соисполнителях, предполагаемых формах реализации результатов².

При формировании плана принимаются во внимание требования приказов и указаний вышестоящих прокуроров, а также решения коллегий вышестоящих прокуратур и координационных совещаний. Кроме того, учитываются мероприятия целевых муниципальных программ по организации борьбы с преступностью. Основанием для включения в план конкретных мероприятий являются данные о нарушениях законности, которые могут быть получены как непосредственно из прямых обращений граждан, так и из оценки гражданских и уголовных дел, а также из информации правоохранительных и контролирующих органов, органов власти, из статистических данных, анализа прокурорской и правоприменительной практики, сообщений средств массовой информации и других источников.

Второй этап – формирование плана как вида документа. План работы прокуратуры района (города) имеет установленную форму: порядковый номер, мероприятие, срок исполнения, исполнитель, планируемый результат, примечание.

При подготовке плана необходимо руководствоваться следующими положениями:

– предусматривая любое плановое задание и его исполнителей, следует исходить из оценки повседневной текущей работы каждого сотрудника городской (районной) прокуратуры, его функциональных обязанностей;

– важно учитывать характер выполняемой работы: при подборе исполнителей необходимо принимать во внимание не только закрепленные за ними обязанности, но и уровень квалификации, а также способности и возможности работников. Выбор средств для достижения целей и задач предполагает как формулировку соответствующих мероприятий, так и привязку их к конкретным исполнителям¹.

На третьем этапе планирования окончательно редактируется проект и его мероприятия увязываются с мероприятиями плана прокуратуры субъекта федерации. С проектом плана заранее знакомят всех работников прокуратуры, при необходимости в него вносятся уточнения и изменения. Окончательный проект плана обсуждается на оперативном совещании при прокуроре района (города). После подписи прокурора с планом знакомят всех оперативных работников городской (районной) прокуратуры; копию плана направляют вышестоящему прокурору. Контроль и ответственность за исполнение плана возлагается на прокурора города (района).

В городских (районных) прокуратурах широко применяется индивидуальное планирование по повышению профессиональной подготовки, а также личное календарное планирование.

В прокуратурах первичного звена прокурорской системы практикуется составление прокурорами еженедельных и месячных планов-графиков, в которые вносятся мероприятия, запланированные в определенный день, на конкретное время (почасовое планирование). Подобный план очень удобен в пользовании, прост в составлении, элементарен в проверке и поэтому результативен.

В личном плане работы прокурора предусматриваются участие в деятельности местных органов власти, совещаниях, встречах с другими должностными лицами, заслушивание докладов, прием посетителей, принятие управленческих решений, подготовка надзорных, отчетных данных и т. д. Мероприятия обычно разносятся по дням, неделям, месяцам, кварталам. Вопросы, подлежащие решению вне рабочего времени, должны выделяться отдельно. Для ведения личного календарного плана на практике используются стандартные еженедельники. Личное календарное планирование, будучи важнейшим звеном организации труда, способствует рациональному использованию времени, повышает результативность работы.

Отраслевые планы определяют деятельность прокуратуры по отдельным направлениям или отраслям прокурорской деятельности, например, надзор за исполнением законов о несовершеннолетних, борьбы с наркоманией и др. В отраслевые планы включаются мероприятия, концентрирующие усилия прокуратуры по борьбе с нарушениями законов в различных сферах правовых отношений: социальной, бюджетной, налоговой и др. Как показывает практика, они составляются на непродолжительное время (неделю, месяц, квартал).

Наряду с планами работы городской (районной) прокуратуры отдельно составляется перспективный план координационных совещаний правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Вопросы для самоконтроля

1.Дайте определение планирования в органах прокуратуры РФ.

2.Каковы виды планирования?

3.Каковы принципы планирования?

4.Какое планирование является основным в органах прокуратуры РФ?

5.Каковы сроки и содержание текущего планирования?

6.Как формируется план в городской, районной прокуратуре и каковы этапы формирования плана?

Литература

1.Афонасьев В. Г. Научное управление обществом: Опыт системного исследования. М., 1973.

2.Давыденко Л. М. Деятельность городской (районной) прокуратуры по разработке мер предупреждения преступлений и иных правонарушений. Харьков, 1986.

3.Прокурорский надзор: Курс лекций и практикум / Под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. М., 2000.

4.Звирбуль В. К. Роль социального планирования в предупреждении правонарушений. М., 1977.

5.Кехлеров С.Г.,Капинус О.С. Настольная книга прокурора М. Юрайт, 2012 г.

6.Козлов А. Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Екатеринбург, 1999. 7.Оленников О. Формы участия прокуроров в предупредительной работе // Соц. законность. 1980. № 11.

8.Оптнер С. Л. Системный анализ для решения деловых и промышленных проблем. М., 1967.

9.Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации. Екатеринбург, УрГЮА, 2009 г.