Состояние законодательства о предупреждении и действиях в экологически опасных ситуациях

 Несмотря на то, что состояние окружающей среды характеризуется как кризисное, катастрофическое, как среда вымирания, законодательство о предупреждении экологически опасных ситуаций и действиях в этих условиях до последнего времени оставалось мало развитым и не отвечало общественным потребностям. Только сейчас, имея налицо экологические бедствия, столкнувшись с нарастающим валом аварий в промышленности и на транспорте с серьезными экологическими последствиями, в российском государстве осознана необходимость создания законодательства в области чрезвычайной экологической ситуации и технической безопасности.

Какие же нормативные акты регулируют отношения по предупреждению экологически опасных ситуаций и действия в таких условиях? Рамочный характер носит Закон РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности». Но, по оценкам специалистов, этот Закон носит декларативный характер*. В нем сделана попытка урегулировать все, относящееся в той или иной степени к вопросам безопасности. Это и безопасность границ территории, и готовность отразить вооруженное нападение извне, и безопасность общества и граждан от преступности, и госбезопасность в привычном смысле слова, и охрана окружающей среды, и предупреждение экономических бедствий, и др.

Главу о чрезвычайных экологических ситуациях содержит Закон «Об охране окружающей природной среды». Подробно она будет рассмотрена позже в данной главе.

Имеется несколько законов и ряд подзаконных актов, имеющих целью регулирование отношений по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в том числе связанных с окружающей средой, по обеспечению безопасности в отдельных сферах или отдельных видов безопасности:

• Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»;

• Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. «О пожарной безопасности»;

• Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. «О безопасности дорожного движения»;

• Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О промышленной безопасности опасных промышленных объектов»;

• Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О безопасности гидротехнических сооружений»;

• Положение о классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденное постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1996 г.;

• постановление Правительства РФ 3 августа 1996 г. «О силах и средствах единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций»;

• Положение о Межведомственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и ее состав, утвержденное постановлением Правительства РФ от 20 февраля 1995 г.;

• Положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденное постановлением Правительства РФ от 5 ноября 1995 г.;

• постановление Правительства РФ от 16 января 1995 г. «О федеральной целевой программе «Создание и развитие Российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях»;

• постановление Правительства РФ от 26 августа 1994 г. «О порядке финансирования мероприятий по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на промышленных предприятиях, в строительстве и на транспорте»;

• постановление Правительств-а РФ от 17 ноября 1994 г. «Об утверждении Положения о Межведомственной комиссии по пожарной безопасности в Российской Федерации и Перечня руководящих работников федеральных органов исполнительной власти - членов этой комиссии по должности»;

• постановление Правительства РФ от 29 апреля 1995 г. «О подготовке ежегодного государственного доклада о состоянии защиты населения и территорий РФ от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»;

• Положение о порядке проверки знаний правил, норм и инструкций по безопасности у руководящих работников и специалистов предприятий, организаций и объектов, подконтрольных Госгортехнадзору России, утвержденное постановлением Госгортехнадзора России от 19 мая 1993 г.;

• Положение о порядке выдачи специальных разрешений (лицензий) на виды деятельности, связанные с повышенной опасностью производств (объектов) и работ, а также с обеспечением безопасности при пользовании недрами, утвержденное постановлением Госгортехнадзора России от 3 июля 1993г.

Особая экологическая беда в России - зоны радиоактивного заражения на Урале, образованные вследствие аварий на производственных объектах еще в 50-е гг., на Алтае - вследствие испытаний ядерного оружия на Семипалатинском полигоне, и на Новой Земле, многие области, пострадавшие от аварии на Чернобыльской АЭС. Обратим внимание на то, что несмотря на давность этих острейших проблем, о которых стало широко известно лишь в последнее десятилетие, лишь после того, главным образом под воздействием Чернобыльской катастрофы, принят ряд законов, регулирующих как режим территорий с высокими уровнями радиационного заражения, так и в какой-то мере направленных на предупреждение аварий на объектах, производящих атомную энергию. К ним относятся:

• Закон РФ от 18 июня 1992 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»;

• Федеральный закон от 19 августа 1995 г. «О социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне»;

• Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. «Об использовании атомной энергии»;

• Федеральный закон от 9 января 1996 г. «О радиационной безопасности населения»;

• Федеральный закон от 3 апреля 1996 г. «О финансировании особо радиационно-опасных и ядерно-опасных производств и объектов»;

К этой группе относится ряд подзаконных актов, включая:

• Указ Президента РФ от 23 декабря 1994 г. «О финансировании особо радиационно- и ядерно-опасных производств и объектов»;

• постановление Правительства РФ от 22 июля 1992 г. «Об утверждении Порядка инвентаризации мест и объектов добычи, транспортировки, переработки, использования, сбора, хранения и захоронения радиоактивных веществ и источников ионизирующего излучения на территории Российской Федерации»;

• постановление Правительства РФ от 20 августа 1992 г. «О единой государственной автоматизированной системе контроля радиационной обстановки на территории Российской Федерации»;

• постановление Правительства РФ от 20 сентября 1994 г. «О подписании Конвенции о ядерной безопасности»;

• постановление Правительства РФ от 6 июля 1994 г. «О федеральной целевой программе снижения уровня облучения населения России и производственного персонала от природных радиоактивных источников на 1994-1996 годы».

Принят ряд подзаконных актов, регулирующих отношения по борьбе с последствиями стихийных бедствий, включая:

• Положение о федеральной системе сейсмологических наблюдений и прогноза землетрясений, утвержденное постановлением Совета Министров РФ от 25 декабря 1993 г.;

• постановление Правительства РФ от 5 января 1995 г. «О дополнительных мерах по защите населения и других проблем, связанных с подъемом уровня Каспийского моря»;

• постановление Правительства РФ от 23 марта 1996 г. «О первоочередных мероприятиях на 1996-1997 годы по защите населения и предотвращению затопления хозяйственных и других объектов, расположенных на побережье Каспийского моря»;

• распоряжение Правительства РФ от 25 февраля 1993 г. «О Межведомственной противопаводковой комиссии».

Отмечая прогресс в развитии правового регулирования предупреждения экологически опасных ситуаций и действиях в этих ситуациях в отдельных сферах - в промышленности, при строительстве и эксплуатации гидротехнических сооружений, - обращаем внимание на то, что пока не создан правовой механизм обеспечения безопасности энергетических систем; коммунальных систем жизнеобеспечения (канализационных систем, системы снабжения населения питьевой водой, тепловых источников и сетей, коммунальных газопроводов); подземных объектов; транспортной системы.

Правовые меры предупреждения экологически неблагоприятных ситуаций

 Применительно к экологически неблагоприятным ситуациям, возникающим в процессе хозяйственной и иной деятельности человека, общество заинтересовано в том, чтобы своевременно оценить социальную, экологическую и иную опасность такой деятельности, устранить или предотвратить ее, принять необходимые меры к тому, чтобы защитить население, обеспечить охрану окружающей среды и хозяйственных объектов, компенсировать причиненный людям вред, а также восстановить благоприятное состояние окружающей среды.

В отношении стихийных бедствий задача состоит прежде всего в том, чтобы предугадать эти события, а также своевременно подготовиться к тому, чтобы избежать человеческих жертв и материального ущерба либо минимизировать их.

Под воздействием Чернобыльской катастрофы в России, начиная с 1991 г. реализуется Федеральная научно-техническая программа «Безопасность населения и народно-хозяйственных объектов с учетом риска возникновения природных и техногенных катастроф» («Безопасность»). Она весьма полезна для решения проблем безопасности технических объектов. В ее рамках разрабатываются и осуществляются актуальные технические, экономические, правовые и иные проекты, в том числе законодательные, подготавливаются научные труды*. 

Право призвано сыграть важнейшую роль в предупреждении аварий и катастроф на хозяйственных объектах, в ликвидации и минимизации их последствий, прогнозировании стихийных бедствий, в регулировании управления в данной сфере. Исходя из общественной заинтересованности в предотвращении чрезвычайных ситуаций, в праве должны быть надлежащим образом определены требования безопасности при размещении предприятий и иных объектов, их проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию. Соответствующие решения следует принимать лишь на основе всесторонних экспертных оценок с учетом риска аварий и катастроф. В праве должны быть последовательно выражены требования по предупреждению чрезвычайных ситуаций также на стадии эксплуатации хозяйственных и других объектов, по прогнозированию стихийных бедствий, регламентированы действия в чрезвычайных ситуациях государственных органов общей компетенции, местного самоуправления, специально уполномоченных органов и др.

Правовое регулирование прогнозирования стихийных бедствий и подготовленности к ним

 В отличие от техногенных чрезвычайных ситуаций, стихийные бедствия человек не способен предотвратить. Но он заинтересован и способен, во-первых, в известной мере предугадать их и, во-вторых, принять меры к тому, чтобы минимизировать их отрицательные последствия для себя и окружающей среды. 28 июля 1976 г. в Китае произошло землетрясение, в результате которого в г. Таншань погибли сотни тысяч людей. Ученые Института геологии при государственном сейсмологическом бюро утверждают, что этой трагедии можно было в значительной мере избежать. Они

Человек может обезопасить не только себя, но при определенных обстоятельствах и предупредить существенный ущерб природе. Наиболее потенциально эффективной предупредительной мерой может служить учет естественных факторов (сейсмо-, лавино-, селеопасности, наводнений и т.п.) при проектировании и развитии городов, определении мест размещения опасных производственных и иных объектов. Соответствующие конкретные положения целесообразно предусмотреть в законах, например в Законе «Об основах градостроительства в Российской Федерации».

Хотя Закон РФ от 14 июля 1992 г. «Об основах градостроительства в Российской Федерации» устанавливает основы правового регулирования градостроительства в целях обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека и общества, развития производственной и социальной инфраструктур, но он не содержит даже намека на решение этих проблем с учетом опасных естественных факторов. Представляется, что в законодательстве следует установить запрет на сооружение экологически опасных объектов в районах, подверженных особым проявлениям стихийных сил.

Хотя мы и природа достаточно страдали и продолжаем страдать от стихийных бедствий, правовое регулирование в данной сфере мало развито. Лишь некоторые общие требования о предупреждении и ликвидации последствий вредного воздействия вод (наводнения, затопления и подтопления; разрушения берегов, плотин, дамб и других сооружений; заболачивания и засоления земель; эрозии почв, образования оврагов, оползней, селевых потоков и других явлений) предусмотрены ст. 117 Водного кодекса РФ. Обязанность принимать меры для предупреждения и ликвидации последствий вредного воздействия вод возложена на федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации и водопользователей. В случаях, предусмотренных законодательством РФ, для предупреждения и ликвидации последствий вредного воздействия вод Правительством РФ и (или) органами исполнительной власти субъектов Федерации могут создаваться специальные комиссии, решения которых, принятые в пределах их полномочий, являются обязательными для всех граждан и юридических лиц. Водопользователи в случае стихийных бедствий и аварий на водных объектах обязаны принимать участие в проведении мероприятий по предупреждению и ликвидации посдедствий вредного воздействия вод. Указанные мероприятия проводятся по согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда и с органами местного самоуправления. Фрагментарные правовые меры предусмотрены отдельными правительственными постановлениями и нормативными актами субъектов РФ.

Наиболее значимым актом можно считать Положение о Федеральной системе сейсмологических наблюдений и прогноза землетрясений, утвержденное постановлением Совета Министров РФ от 25 декабря 1993 г. Эта система как подсистема Российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях создана в целях координации деятельности органов государственного управления РФ по обеспечению защиты населения, объектов и территорий от воздействия землетрясений. В основу функционирования Федеральной системы сейсмологических наблюдений и прогноза землетрясений положены деятельность ведомственных служб министерств, ведомств, Российской академии наук и их взаимодействие на основе комплексного анализа сейсмологических и геофизических данных служб наблюдений и охранных сетей, позволяющих осуществлять оперативный контроль за сейсмической обстановкой и обеспечить органы государственного управления РФ и заинтересованные организации информацией о возможных землетрясениях с оценкой их последствий.

На Федеральную систему сейсмологических наблюдений и прогноза землетрясений возложена обязанность решения следующих основных задач:

• составление прогнозов землетрясений (включая прогноз землетрясений, приводящих к возникновению цунами) на основе проведения и анализа результатов сейсмологических наблюдений;

• оперативное определение места, времени и параметров происшедших землетрясений;

• оперативное обеспечение центральных органов федеральной исполнительной власти, органов исполнительной власти республик в составе РФ, краев, областей и автономных образований, территории которых расположены в сейсмоопасных районах, информацией о землетрясениях и их возможных последствиях;

• организация центрального банка данных федеральной системы и обеспечение межрегионального и международного обмена геофизической информацией;

• информационное обеспечение работ по сейсмическому районированию территории РФ, оценке потенциальной сейсмической опасности, сейсмостойкому строительству, а также фундаментальных и прикладных исследований, направленных на решение проблемы прогноза землетрясений;

• разработка карт сейсмического районирования территории России, нормативных актов по защите населения, объектов и территорий Российской Федерации от воздействия землетрясений, функционированию и собственному развитию.

Для выполнения стоящих перед Федеральной системой сейсмологических наблюдений и прогноза землетрясений основных задач в Положении определяются конкретные функции государственных органов, входящих в нее:

• МЧС,

• геофизической службы Российской академии наук,

• сейсмической службы Минобороны России,

• службы мониторинга геологической среды Роскомнедра,

• службы сейсмических и геодинамических охранных сетей наблюдений Минатома России,

• службы геодинамических наблюдений Минтопэнерго России,

• службы инженерно-сейсмометрических наблюдений Госстроя России,

• службы контроля деформации земной поверхности Роскартографии.

Координация работ по функционированию и развитию Федеральной системы сейсмологических наблюдений и прогноза землетрясений осуществляется межведомственной комиссией по сейсмическому мониторингу, создаваемой совместным решением МЧС России, министерств, ведомств и Российской академии наук, службы которых входят в систему.

Обладая данными о сейсмоопасности того или другого хозяйственно освоенного района, государство имеет возможность заблаговременно принять меры по подготовке к возможным землетрясениям. Примером может служить распоряжение Правительства РФ от 6 сентября 1995 г. «О подготовке Камчатской области к возможным землетрясениям». Распоряжение содержит поручения государственным органам выполнить конкретные меры.

Наряду с землетрясениями большую опасность для населения представляют наводнения. Меры по подготовленности к ним предусматриваются распоряжением Совета Министров РФ от 25 февраля 1993 г. «О Межведомственной противопаводковой комиссии».

Комиссия, возглавляемая министром по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, состоит из руководителей ряда заинтересованных министерств и ведомств РФ. Ее основными задачами являются:

• организация разработки и реализации совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами, органами государственного управления на местах федеральных, бассейновых и региональных целевых программ по защите населения и объектов народного хозяйства от наводнений;

• рассмотрение ежегодных прогнозов весенних и летне-осенних паводков на реках России, организация разработки на их основе и осуществление совместно с заинтересованными министерствами, ведомствами, органами государственного управления на местах комплекса неотложных мер по предупреждению и уменьшению разрушительных последствий наводнений, обеспечению безаварийного пропуска паводков;

• координация деятельности министерств, ведомств, предприятий, организаций и учреждений по защите населения, эвакуации его в необходимых случаях из районов наводнений и организации жизнеобеспечения, предотвращению затопления и подтопления городов, населенных пунктов, производственных и непроизводственных объектов паводковыми водами, ликвидации негативных последствий наводнений;

• осуществление контроля за своевременным и качественным выполнением противопаводковых мероприятий;

• систематическое информирование Правительства России по наиболее важным вопросам, рассматриваемым и решаемым Комиссией.

В соответствии с распоряжением Правительства РФ решения Межведомственной противопаводковой комиссии по вопросам ее компетенции являются обязательными для министерств и ведомств, предприятий, организаций и учреждений независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности.

Важным направлением работы в обсуждаемой сфере является подготовленность к снежным лавинам. Регулируется соответствующая деятельность постановлением Совета Министров РФ от 11 мая 1993 г. «О создании противолавинной службы». Для повышения безопасности населения и уменьшения ущерба от схода снежных лавин на территории России решением Правительства РФ в системе Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды создана противолавинная служба. В ее состав входят научно-производственный центр «Антистихия», Рокский и Эльбрусский противолавинные отряды Северо-Кавказской военизированной службы по активному воздействию на гидрометеорологические процессы и Забайкальский, Камчатский, Красноярский, Магаданский, Мурманский, Сахалинский и Северо-Кавказский региональные противолавинные центры.

Основные задачи противолавинной службы:

• оперативное оповещение о возможном сходе лавин органов исполнительной власти территорий, подверженных этой опасности;

• разработка и проведение мероприятий по защите населения и объектов народного хозяйства от воздействия снежных лавин путем предупредительного их спуска;

• подготовка экспертного заключения о возможности строительства объектов на территориях, подверженных опасности схода снежных лавин.

С учетом природных явлений, от которых может страдать город, должны приниматься местные правовые меры по снижению последствий таких явлений. На это направлено, в частности, распоряжение премьера правительства Москвы от 4 ноября 1995 г. «О создании оперативной группы по координации действий городских организаций и префектур административных округов во время сильных снегопадов, гололеда и других экстремальных погодных явлений». Специализированная оперативная группа создана в целях незамедлительной ликвидации последствий сильных снегопадов, гололеда и других экстремальных погодных явлений.

На группу возложена задача: а) координировать действия городских организаций и префектур административных округов во время сильных снегопадов, гололеда и других экстремальных погодных явлений; б) контролировать исполнение поручений правительства Москвы по этому вопросу; в) собирать информацию, анализировать обстановку и подготавливать предложения для принятия решений правительством Москвы.

На предупреждение и борьбу с эпидемиями и эпизоотиями направлена деятельность санитарных, ветеринарных и других органов. В этих целях проводятся противоэпидемические и противоэпизоотические мероприятия.

ВИДЫ.

Зона отчуждения (именовавшаяся в 1986-1987 гг. 30-километровой зоной; по проекту Закона РСФСР «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» предлагалась как заповедная зона) - территория вокруг Чернобыльской АЭС, а также части территории РФ, загрязненные радиоактивными веществами вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, из которых в соответствии с Нормами радиационной безопасности в 1986 г. и в последующие годы население было эвакуировано либо переселено.

Зона отселения - часть территории РФ за пределами зоны отчуждения, на которой плотность загрязнения почв цезием-137 составляет свыше 15 Ки/кв. км, или стронцием-90 - свыше 3 Ки/кв. км, или плутонием-239 - свыше 0,1 Ки/кв. км.

Зона проживания с правом на отселение - часть территории РФ за пределами зоны отчуждения и зоны отселения с плотностью загрязнения почв цезием-137 от 5 до 15 Ки/кв. км. С учетом ландшафтных и геохимических особенностей почв территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению вследствие Чернобыльской катастрофы, в том числе наличия территорий с почвами, способствующими высокой миграции радионуклидов в растения, законодательством РФ к указанной зоне могут быть отнесены отдельные территории с более низкими уровнями радиоактивного загрязнения. Дополнительные критерии по определению границ зоны проживания с правом на отселение в зависимости от степени радиоактивной загрязненности ее территории (кроме цезия-137) долгоживущими радионуклидами устанавливаются Правительством РФ.

Зона проживания с льготным социально-экономическим статусом - часть территории РФ, находящаяся за пределами зоны отчуждения, зоны отселения и зоны проживания с правом на отселение, с плотностью радиоактивного загрязнения почвы цезием-137 от 1 до 5 Ки/кв. км. В указанной зоне среднегодовая эффективная эквивалентная доза облучения не должна превышать 1 мЗв (0,1 бэр). Дополнительные критерии по определению границ этой зоны в зависимости от степени радиоактивной загрязненности ее территории другими (кроме цезия-137) долгоживущими радионуклидами устанавливаются Правительством РФ.

Закон «Об охране окружающей природной среды» предусматривает два вида экологически неблагополучных территорий - зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия. Какие же критерии определены этим Законом для выделения этих зон и различия между ними? В соответствии со ст. 58 зонами чрезвычайной экологической ситуации объявляются участки территории РФ, где в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных.

Зонами экологического бедствия объявляются участки территории РФ, где в результате хозяйственной либо иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны (ст. 59).

Судя по Закону, принципиального различия между зонами чрезвычайной экологической ситуации и зонами экологического бедствия не существует. В том и другом случаях речь идет об участках территории с деградированной окружающей средой. Но применительно к зонам чрезвычайной экологической ситуации говорится, что это участки, где происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде. А о зонах экологического бедствия сказано, что это участки, где произошли глубокие необратимые изменения природной среды.

На практике же трудно определить характер изменений: являются ли они устойчивыми или глубокими, произошли или продолжают происходить. И потому при всей серьезности экологической ситуации во многих регионах страны институт экологически неблагополучных территорий на практике не действует.

Таким образом, с правовой точки зрения под экологически неблагополучной территорией понимается участок территории, состояние окружающей среды которого соответствует установленным в законодательстве критериям, необходимым для выделения специальных зон с целью восстановления благоприятного состояния окружающей среды.

(http://rudiplom.ru/lecture/ekologicheskoe-pravo/1298.html)