1.Общий тип структуры муниципальных аппаратов

Поставленный в заголовке вопрос из числа всех, касающихся городского самоуправления, является если не самым важным, то во всяком случае наиболее сложным. Охватить все разнообразие организационных особенностей и деталей, которыми отличаются муниципальные аппараты различных государств, было бы, конечно, невыполнимой задачей. Равным образом едва ли возможно определенно рекомендовать такое образцовое устройство названного аппарата, которое во всех странах и эпохах наилучшим образом отвечало бы цели осуществления городского благоустройства, тем более, что мнения разных авторов по данному вопросу не менее разнообразны, чем существующие системы. В нашу задачу может входить лишь изложение общих принципов муниципальной организации, краткое описание наиболее типичных организационных систем и их критика с точки зрения целесообразности.

К аппарату городского самоуправления, отвечающему своей цели, надлежит применять следующие общие требования. Во-первых, он должен правильно и с достаточной гибкостью отображать подлинные интересы и нужды городской коммуны, а также взгляды ее населения; во-вторых, он должен соответствовать принципу экономии средств и сил, т.е. при наименьших затратах на его содержание, работать быстро, гладко и без излишних формальностей, и, в-третьих, он должен выдвигать на исполнительные должности людей опытных и ответственных, создавая для них наиболее благоприятную обстановку работы. Само собою разумеется, что эти требования были бы успешнее всего достигнуты посредством применения принципов научной организации городского управления (“нота”), но до сих пор мы не имеем ни одного серьезного теоретического труда, специально посвященного муниципальной организации, и ни одной реальной попытки построить муниципальное управление на основе каких-либо научных принципов.

Городское самоуправление, как специальный вид местного самоуправления, предназначенный исключительно для городских поселений, существует не во всех государствах. Не знают его законодательства Франции (кроме Парижа и Лиона), Италии и Бельгии, где для сельских и городских коммун существует одно и то же коммунальное устройство. До войны не было городского самоуправления еще и в немецких государствах и провинциях – Бадене, Гессене, Вюртемберге, Пфальце, Рейнской провинции и Эльзас-Лотарингии, но в течение 1918–1924гг. почти все они получили особый муниципальный аппарат.

Если нельзя перечислить все сложные особенности архитектоники муниципальных аппаратов в разных государствах, то в основных чертах они, за немногими исключениями, обладают одним общим типом структуры. С тех пор как швейцарские городские коммуны (Берн, Женева, Люцерн, Цюрих и др.) окончательно отказались от практически невозможного в наше время решения муниципальных дел общинным сходом, этот основной тип муниципального уклада построен почти повсеместно по следующей ступенчатой схеме: 1)городской избирательный корпус, как база, 2)вышедший из его лона распорядительный совет, 3)исполнительный орган, и 4)на верху этой пирамиды – должностное лицо, облеченное ролью высшего представителя городской коммуны. Начиная с 1924г., этот почти повсеместно распространенный четырехступенчатый тип муниципального уклада был изменен в некоторых городах Пруссии и во всех городах Гессена, Ангальта, Баварии, Вюртемберга, Саксонии и Тюрингии, которые отказались, ради экономии и простоты конструкции, от особого исполнительного органа, поручив исполнительные функции единолично высшему должностному лицу городской коммуны (бургомистру) или же соединяя как распорядительную, так и исполнительную власть в едином представительном органе (в Баварии и Вюртемберге). Вопрос о практической целесообразности последней важной реформы остается по сих пор невыясненным, так как отзывы о ней в муниципальной прессе Германии противоречивы.