Порядок замещения поста Президента
Президент США избирается косвенным путем (выборщиками) сроком на четыре года. К кандидату на пост президента конституция предъявляет следующие требования: гражданин США по рождению, достигший 35-летнего возраста, проживающий в США не менее 14 лет. Одно и то же лицо может избираться президентом не более двух раз (поправка XXII). Если по причине смерти или отставки прежнего президента президентский пост занимает вице-президент, общий срок его полномочий должен быть менее 10 лет.
Президент и вице-президент должны принадлежать к одной политической партии, но не могут быть жителями одного и того же штата.
Избирательная кампания по выборам президента начинается задолго до того как избиратели явятся на избирательные участки, чтобы проголосовать за выборщиков (ноябрь). В марте-июне каждого високосного года в большинстве штатов проводятся первичные выборы (праймериз), на которых избиратели голосуют за кандидатов в кандидаты на пост президента. В июле-августе проводятся национальные партийные съезды (конвенты), где окончательно утверждаются кандидаты от политических партий.
В первый вторник после первого понедельника избиратели голосуют за выборщиков по штатам. В каждом штате избирается столько выборщиков, сколько избрано представителей и сенаторов от штата в Конгресс. От федерального округа Колумбия, где расположена столица федерации, избирается три выборщика. Следовательно, по стране избираются 538 выборщиков (435+100+3). При избрании выборщиков устанавливаются многомандатные избирательные округа (один штат - один округ) и применяется мажоритарная система относительного большинства. При этой системе список выборщиков от одной партии, получивший относительно больше голосов, чем другие списки, завоевывает все места от данного штата в коллегии выборщиков.
Когда становится известно количество выборщиков, избранных от каждой партии, то фактически определяется, кто из кандидатов станет президентом (выборщик - агент партии, обязанный голосовать за кандидата той партии, от которой он избран).
В первый понедельник после второй среды декабря выборщики собираются в столицах штатов и голосуют бюллетенями за президента и вице-президента. Результаты голосования по штатам направляются председателю сената. В присутствии членов Конгресса эти результаты суммируются и официально оглашаются. Избранным президентом признается кандидат, получивший абсолютное большинство голосов выборщиков (270 и более).
В случае, если ни один кандидат не соберет такого большинства, то палата представителей избирает из трех кандидатов, получивших наибольшее число голосов, президента республики, а сенат - вице-президента. В истории США палата представителей дважды избирала президентов: в 1820 г. - Т.Джефферсона, в 1824 г. - Д.Адамса.
В случае отставки, смерти или отстранения от должности президента республики его пост замещает вице-президент. Конституция не наделила вице-президента какими-либо полномочиями. Он председательствует в сенате и выполняет отдельные поручения президента. Поправка XXV (1967 г.) определяет порядок замещения в случае вакансии поста вице-президента: “Всякий раз, когда пост вице-президента становится вакантным, Президент назначает вице-президента, который вступает в должность после утверждения его большинством голосов обеих палат конгресса". Такой порядок замещения постов президента и вице-президента может привести к тому, что во главе государства окажется неизбранное лицо.
Избранный в середине декабря президент вступает в должность 20 января следующего за выборами года. При этом он приносит присягу. Такой длительный срок необходим президенту, чтобы сформировать президентскую администрацию, кабинет министров, исполнительные правления.
Соединенные Штаты Америки (США) являются федеративным государством, состоящим из 50 штатов и федерального округа Колумбия. По форме правления США - президентская республика, где:
o президент возглавляет исполнительную власть;
o Конгресс возглавляет законодательную власть;
o Верховный суд возглавляет судебную власть.
Каждый штат имеет свою конституцию, свои законодательные органы - легислатуры и свою исполнительную власть, представляемую губернатором.
Высший орган государственной власти - Конгресс - состоит из двух палат: Палаты представителей и Сената. Палата представителей - нижняя палата парламента. Входящие в состав палаты 435 членов избираются на два года, представляя интересы штатов, от которых они избраны. Возглавляет Палату представителей спикер, избираемый из числа ее депутатов. Сенат - верхняя палата американского парламента - представляет прежде всего интересы штатов и избирается на шесть лет с обновлением 1/3 состава каждые два года. Председательствует на заседаниях Сената вице-президент США.
Президент США является одновременно и главой государства, и главой исполнительной власти. Он избирается сроком на четыре года путем косвенных выборов с использованием института выборщиков. Все принятые Конгрессом законопроекты (билли) должны быть утверждены президентом.
Судебная система США построена иерархическим способом с четким разделением функций между судебными уровнями.
Наиболее крупными органами местного самоуправления в США являются графства и муниципалитеты. Графства главным образом функционируют в сельской местности, с большой территорией и невысокой плотностью расселения. Муниципалитеты группируются вокруг урбанизированных поселений.
Графства существуют в 48 штатах США, при этом заслуживает внимания неравномерное их распределение по территориям и по численности. Структура доходов графств на 1/3 формируется из межправительственных поступлений, в том числе от правительств штатов. Другую треть составляют налоги, главным образом, налог на собственность. Оставшаяся часть пополняется за счет различных платежей и добровольных пожертвований.
Отличительная характеристика муниципалитетов заключена в наделении их юридическими правами муниципальных корпораций. Будучи самостоятельным экономическим агентом, муниципалитет является также самостоятельным рыночным субъектом, определяющим собственную стратегическую политику.
Графства, в отличие от муниципалитетов, не наделены правом издания собственных законодательных актов; они призваны обеспечивать реализацию законодательства штатов на местах. Основные функции муниципалитетов:
o владение собственностью;
o участие в покупке и продаже крупных партий товаров;
o преследование в судебном порядке лиц, нарушающих законность;
o займ денежных средств и предоставление займов;
o заключение контрактов и пр.
Таун (тауншип) - административная единица с небольшим количеством (до 25 тыс. человек) населения. Права таунов и тауншипов на самоуправление законодательно существенно ограничены. Тауншипы представлены только в 20 из 50 американских штатов.
Большие города не подчиняются районам, вырабатывая собственное направление деятельности, закрепленное законом за общинным уровнем управления.
Федеративная Республика Германия (ФРГ) не имеет выборных органов самоуправления округами, переводя эти органы на более низкий уровень.
Как и всякое муниципальное образование, общины в ФРГ могут иметь свое имущество и осуществлять коммерческую деятельность, используя самостоятельную кредитно-бюджетную политику. Законы земель предоставляют общинам право взимать собственные платежи: налоги, пошлины, взносы, штрафы, доходы от имущества.
Основное звено в режиме регионального управления ФРГ - стратегия выравнивания в экономическом развитии территории страны. Система финансового выравнивания между федеративным и региональным уровнями предполагает выделение вертикального и горизонтального подходов к данной операции (рис. 2.2).
Рис. 2.2. Виды и способы финансового выравнивания между федеративным и региональным уровнями в ФРГ
Статус города способны получить те общины, число жителей которого превышает 2000 человек. При минимальном количестве городского населения в 200 человек в Германии предусмотрено избрание муниципальных советов, служащих представителями законодательной власти в управлении территориями. В Германии исторически сложились следующие типы самоуправления:
o Южногерманский совет, предполагающий равноуровневое взаимодействие общинного совета и главы исполнительной власти и бургомистра;
o "неправильный магистрат", предполагающий наличие в схеме муниципального управления двух коллегий: собрания депутатов общин и коллективного исполнительного органа - магистрата;
o бургомистр, назначаемый советом, но обладающий широкими полномочиями;
o Северогерманский совет, предполагающий взаимодействие совета, общинного директора и комитета управления.
Франция - республика, сочетающая в себе элементы парламентской и президентской форм правления при ведущей роли последней. Страна разделена на 95 департаментов, департаменты разделены на коммуны, представляющие органы местного самоуправления.
Законодательный орган Франции состоит из двух палат: Национального собрания и Сената. Национальное собрание избирается сроком на пять лет. В Сенат входят представители департаментов, заморских территорий, а также французов, проживающих за границей. Законодательный орган республики волен выразить недоверие правительству, приняв так называемую резолюцию порицания.
Президент Франции председательствует на заседаниях правительства. Премьер-министр, а также другие члены правительства назначаются по его предложению. Он является Главнокомандующим Вооруженными силами, подписывает декреты и постановления.
Правительство как рабочий орган исполнительной власти подотчетно Национальному собранию. Возглавляет правительство премьер-министр, в сферу полномочий которого входят вопросы национальной обороны, исполнения законов, а также право назначения на некоторые военные и гражданские должности. Правительство с разрешения парламента может принимать ордонансы - акты, имеющие статус закона.
Судебную систему Французской республики составляют кассационный суд, апелляционные суды и суды, рассматривающие различные категории дел в первой инстанции.
Основными территориальными уровнями государственного управления во Франции являются коммуны (синдикаты коммун), дикстрины, кантоны, округа, регионы. Основу территориальной дифференциации составляют так называемые территориальные коллективы - коммуны, департаменты и заморские территории.
Главная особенность французской модели организации местного самоуправления - его тесная привязка к центральной власти. При этом термин "самоуправление" не используется вообще: вместо него широко применяются названия "муниципальная власть" и "децентрализация". Децентрализация - способ местного управления, основанный на передаче функций управления отдельными территориями непосредственно этим территориям. Благодаря децентрализации государство обеспечивает условие целостности путем расширения прав и обязанностей территорий. Децентрализация достигается посредством делегирования государственных полномочий на места с гарантией их оплаты. Порядок реализации механизма децентрализации включает следующее:
o составление перечня государственных полномочий для каждого муниципального образования;
o определение объема направленных на их реализацию материальных и финансовых ресурсов;
o оформление передачи уже осуществляемых государственных полномочий в соответствии с законом о распределении средств по формам;
o определение качества и эффективности механизма передачи.
Первичная основа системы местного самоуправления Франции - коммуна. Во главе коммуны стоит муниципальный совет. Из своего состава совет избирает мэра, продолжая после выборов контролировать его деятельность. Коммунам переданы полномочия в трех сферах: урбанизм; образование и культура; экономическое развитие. Действующий во Франции закон обязывает все коммуны функционировать в режиме хозяйственного расчета. Коммуны получили достаточно прав на неналоговые способы привлечения капитала. К ним следует отнести участие в займах, в прибыли учрежденных коммуной предприятий и т.д.
Департаменты менее самостоятельны, чем коммуны. Функция департаментов заключена в проведении государственной политики в системе местного управления. Основные задачи департамента - пространственное планирование и социальная поддержка. Генеральный совет как высший орган управления департамента избирается на 6 лет и обновляется наполовину каждые 3 года.
Регионом является территориальный коллектив, руководитель которого - председатель регионального совета - представляет высшую исполнительную власть в стране. К компетенции региона относятся "содействие экономическому, социальному, санитарному, культурному и научному развитию региона и обустройству его территории, а также обеспечение и сохранение своей самобытности". Регион управляется региональным советом, избираемым на 6 лет. К основным полномочиям регионального совета относятся:
o установление законодательной зависимости между государственным планом государственных инвестиций и региональными планами;
o реализация государственных программ по таким отраслям, как благоустройство территорий.
В настоящее время в республике продолжается масштабное реформирование системы государственного управления, успешное завершение которого позволит создать эффективно функционирующую систему государственного управления на всех уровнях власти, определить их функции и полномочия, обеспечить системную и слаженную работу различных ведомств.
С этого номера редакция журнала и Казахстанский институт стратегических исследований (КИСИ) при Президенте РК намерены опубликовать серию материалов о зарубежном опыте функционирования системы государственного управления с целью систематизировать, изучить и обобщить мировой опыт. Авторами этой статьи являются первый заместитель директора Института современной экономики и политики при Фонде первого Президента РК А. ШОМАНОВ, зав. отделом КИСИ при Президенте РК А. МОРОЗОВ, ведущий научный сотрудник КИСИ при Президенте РК А. ТАСТЕНОВ.
В Великобритании нет официальной (писаной) конституции, так как существует множество конституционных законов (Акт о соединении с Шотландией 1707 г., Акт о парламенте 1911 г., Акт о парламенте 1949 г., Акт о палате общин (управлении делами) 1978 г. и др.), а также иные конституционные акты. Не писаная же конституция Великобритании состоит из трех категорий: 1) норм статутного права; 2) норм прецедентного права; 3) норм, представляющих собой конституционные обычаи. (Василенко И.А. Институт госуправления в Великобритании. Проблемы теории и практики управления. 1997 г. № 6).
Широкое распространение получило так называемое делегированное законодательство, которое осуществляется всеми звеньями правительственного аппарата. Субъектами этого законодательства являются министры, которые имеют право переуступать свое право на издание нормативных актов главам подчиненных им учреждений, и 223 ведомства, а те в свою очередь также могут передавать это право нижестоящим ведомствам, в результате чего возникает многоступенчатая субделегация. Субъектами делегированного законодательства являются также органы местного управления. Акты делегированного законодательства в Великобритании по своему числу намного превосходят парламентские законы. Парламентский и судебный контроль над делегированным законодательством, юридически существующий в Великобритании, на практике применяется слабо. Таким образом, делегированное законодательство служит основой системы местного государственного управления.
Система государственной службы
Основы относительно децентрализованной открытой модели гражданской службы, действующей сегодня в Великобритании, были заложены еще в средние века. Тем не менее до второй половины XIX века в стране не существовало института постоянной профессиональной гражданской службы, система экзаменов или конкурсов отсутствовала, процветал непотизм. Долгое время недостатки подобной модели госслужбы «сглаживались» развитым самоуправлением и господством общего права, но в XIX веке неэффективность такой архаичной системы управления стала очевидной.
Масштабная реформа государственной службы началась с программного доклада Норткота - Тревельяна британскому парламенту в 1854 году и шла очень медленно, встречая серьезное сопротивление. В процессе реформы была унифицирована система госслужбы (введены три класса служащих - администраторы, исполнители и клерки), на службу пришли высококвалифицированные кадры. Завершением реформы можно считать введение в 1870 году открытых конкурсных экзаменов, проводимых под наблюдением центральной экзаменационной комиссии (Комиссии по делам гражданской службы) [Старовойтов А.В. «Реформирование российской государственной гражданской службы и опыт зарубежных стран», Фонд развития парламентаризма в России 2003 г.].
Однако программа конкурсных экзаменов составлялась на основе методик Оксфордского и Кембриджского университетов, что привело к кастовому характеру госслужбы и господству не узких профессионалов, как в континентальной модели госслужбы, а «дженералистов» - служащих с общим гуманитарным образованием.
Столетие спустя (в 1968 году), учитывая критику «кастового» и «любительского» характера государственной службы в стране, комитет по реформе государственной службы под руководством лорда Фултона разработал новую модель государственной службы, в основу которой была положена государственная служба в США. Однако из 158 рекомендаций, содержавшихся в докладе «Государственная служба», была реализована только одна - об упразднении классов и введения семи «ступеней» государственной службы [Старовойтов А.В. «Реформирование российской государственной гражданской службы и опыт зарубежных стран», Фонд развития парламентаризма в России 2003 г.].
С 1979 года премьер-министром стала М. Тэтчер. Она начала административную реформу с сокращения расходов министерств и ведомств, в том числе и за счет увольнения части государственных служащих. В 1988 году была сформулирована программа «Следующие шаги», в соответствии с которой все правительственные учреждения были разделены на центры формирования политики и учреждения, исполняющие решения. Последние были преобразованы в квази-административные неправительственные организации (QUANGO) или даже корпорации, работающие с центрами формирования политики на основе договоров (выбор QUANGO, наиболее подходящей для исполнения решения, осуществляется, как правило, на конкурсной основе). При этом государственная служба как таковая (с сохранением единой тарифной сетки, привилегий, пенсионного обеспечения и др.) была сохранена лишь для служащих центров формирования политики, а в QUANGO широко распространилась служба по контракту [Старовойтов А.В. «Реформирование российской государственной гражданской службы и опыт зарубежных стран», Фонд развития парламентаризма в России 2003 г.].
Данная реформа, с одной стороны, позволила сократить численность государственных служащих, объем их льгот и привилегий, повысить эффективность администрации. С другой стороны, была разрушена целостная система правительственных кадров, подорваны престиж и привлекательность государственной службы, а заработная плата в QUANGO все равно осталась существенно меньшей, чем в частном секторе.
Местное самоуправление
В Великобритании исторически сложилось несколько уровней местных органов власти: от совета графства до советов приходов и сельских островных советов. В течение 30 последних лет в органах местного самоуправления происходили серьезные структурные изменения; некоторые советы были упразднены, появились новые.
Становление современной британской системы местного самоуправления началось более ста лет назад, в эпоху политических реформ королевы Виктории, когда в городах и графствах страны появились первые выборные советы. Основная структура сохранилась неизменной до наших дней, хотя существуют определённые расхождения в принципах организации местного самоуправления в различных частях Соединённого королевства: Англии, Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии. Данный документ даёт представление о системе местного самоуправления в Англии, где проживает 49,5 миллиона человек из 59 миллионов, населяющих страну. В Великобритании в соответствии с законом о местном управлении 1972 года (вступил в силу в 1974 году) территория Англии и Уэльса непосредственно подразделяется на 52 графства (44 в Англии и 8 в Уэльсе). Из них 6 графств в Англии, отличающиеся особенно высокой степенью урбанизации, имеют статус метрополитенских графств. На метрополитенское графство в среднем приходится около 2 млн. жителей, а на остальные - по 700 тыс. в Англии и по 340 тыс. в Уэльсе. Территория графств делится на округа, заменившие существовавшие до 1974 года административно-территориальные единицы, - города с правами графств, прочие города, городские и сельские округа. Округ может охватывать как городские, так и сельские территории. Всего создано 36 округов в метрополитенских и 333 округа в прочих графствах, из них 37 в Уэльсе. Население округов составляет в среднем 335 тыс. в округах метрополитенских графств и около 100 тыс. в прочих округах. Ряд городов, преобразованных по закону 1972 года в округа, продолжает пользоваться почетным титулом города (сити или бороу), однако их правовой статус в целом аналогичен статусу остальных округов [Мишин A.A, «Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник. М.: Белые альвы, 1996. 400 с.].
По закону о местном управлении Шотландии (вступил в силу в 1975 году) территория Шотландии делится на 9 регионов с населением в среднем 575 тыс. жителей, а в последних создано 55 округов. В Северной Ирландии имеется 6 графств и 2 города с правами графств. Низовыми территориальными ячейками местного управления в Англии являются приходы, а в Уэльсе и в Шотландии - общины, создаваемые на сельских и некоторых городских территориях.
Местное самоуправление в Великобритании подчиняется европейскому принципу субсидиарности, подразумевающему работу правительственных структур в тесном контакте с общественностью, на благо которой они трудятся.