§ 2. Формы государственного вмешательства в экономику

Согласно указанной выше схеме, первой формой, которую мы рассмотрим, будет финансовая политика государства. Всех источ­ников права, регулирующих это форму управления, назвать прак­тически невозможно. По подсчетам норвежского социолога права академика В. Оберта, за период с 1959 по 1972 гг. Уз исех новых законов Норвегии, принятых Стортингом, касались вопросов экономики. Такая же картина и в остальных северных странах. Тем не менее наиболее общие постановления мы сможем выде­лить и проанализировать.

Несомненно, одним из главных актов, касающихся этого во­проса, является Конституция: § 45 Конституции Дании, § 75 Конституции Норвегии, гл. 8 Формы правления Швеции, гл. 6 Формы правления Финляндии. Далее, очень важные постановле­ния по бюджетным вопросам содержатся в регламентах парла­ментов скандинавских стран. Например, §§ 7 и 8 Регламента Фолькетинга Дании, § 19 Регламента Стортинга Норвегии. Кроме того, в Норвегии существует особый акт — финансовый регла­мент, предписывающий обоим отделениям парламента порядок принятия главного финансового закона страны, хотя формально этот акт законом не считается. В Уставе Риксдага Швеции эти положения наиболее концентрировано содержатся в гл. 3 и 4 акта.

Бюджетный год начинается 1 июля в Швеции, в Дании, Фин­ляндии и Норвегии — 1 января. В Дании, Финляндии и Швеции бюджет принимается в виде закона, в Норвегии — в форме резо­люции пленарного заседания Стортинга. Проект бюджета в Швеции вносится в Риксдаг не позднее 10 января, проект допол­нительных ассигнований не позднее 10 марта. В Дании проект бюджета должен быть внесен не позднее, чем за четыре месяца до начала финансового года. На практике бюджет принимают уже 20 декабря. В Норвегии предложения по бюджету должны быть сделаны в начале октября. Окончательные предложения по проектам бюджета вносятся департаментом финансов в парла­мент к 12 декабря. В Финляндии строгих правил нет, § 69 Формы правления предлагает правительству вносить проект бюджета в парламент заблаговременно.

В содержание бюджета входит обзор всей экономики в целом, исходя из которого можно судить о се качественном состоянии. Кроме того, бюджет является, по сути дела, программой прави­тельства (правящей партии или коалиции) в области экономики на целый год. Поэтому проект бюджета дает хороший повод для критики со стороны оппозиции в парламенте и служит одним из инструментов контроля за деятельностью правительства.

Другой же целью бюджета, сформированного таким образом, является то, что он в некотором роде является актом планирова­ния развития экономики. Во всяком случае, социал-демократи­ческие правительства северных стран активно используют его по­ложения в государственном управлении экономикой. Наконец, необходимо отметить, что бюджет есть законодательный акт, на основе которого осуществляется управление всеми органами го­сударства. Однако если бюджет содержит статьи по финансиро­ванию государственных органов и различных организаций, вплоть до политических партий, то получается, что вопросы его формирования суть важнейшие вопросы политического общения, от решения которых в пользу той или иной стороны зависит иногда политическая выживаемость субъектов этого общения.

Основными субъектами бюджетного процесса в скандинавских странах являются: парламент, особенно в лице своего бюджет­ного и финансового комитетов, министерство (департамент) фи­нансов, а также соответствующие бюджетно-плановые отделы от­дельных министерств. На коммунальном уровне, — а местные налоги составляют приблизительно третью часть от всех налогов, которые платят скандинавы, — эти органы представлены в виде окружных бюджетно-финансовых комиссий, а далее вниз, вплоть до специальных отделов в органах местного самоуправления. Та­кие отделы ответственны как за составление местного бюджета, так и за его исполнение. На государственном уровне эти функ­ции, как известно, разведены. За точностью исполнения бюджета следит управление государственной финансовой ревизии (см. § 9 Регламента Стортинга, § 7 гл. 12 Формы правления Швеции или гл. 5 коммунального закона № 179 1977 года, чч. 2—3 § 47 Консти­туции Дании). Более подробные постановления содержатся в датском законе о государственных ревизорах № 4 1997 года. Осуществление финансовой политики в современных государст­вах благоденствия Севера Европы не ограничиваются исключи­тельно составлением и исполнением бюджета. Особую отрасль вмешательства составляет государственное управление денежной и кредитной системой страны. Число источников права, регули­рующих эту область управления, также велико, поэтому мы огра­ничимся анализом лишь самых существенных из них.

Это банковское законодательство: Закон о Национальном банке Дании № 116 1936 года, Закон о Национальном банке Норвегии и денежной системе № 28 1985 года, Закон о государ­ственном банке Швеции № 1385 1988 года, инструкция банку Финляндии 1928 г. Далее можно назвать только самые основные, определяющие финансовую систему страны акты, учитывая одно­временно то, что во главе ее стоит, конечно же, Национальный (Государственный) банк.

Для Дании это Закон о банках и сберегательных кассах от 2 апреля 1974 года, заменивший собой два закона: о банках 1930 г. и о сберегательных кассах 1937 г. и Закон о регулирова­нии предоставления кредитов № 543 1973 года, далее — относи­тельно законодательства о рынке ценных бумаг — Закон о Ко­пенгагенской фондовой бирже 1991 года.

Для Норвегии, соответственно, Закон о сберегательных банках № 1 1961 г., Закон о коммерческих банках № 2 1961 года, Закон о ведении экономической деятельности № 79 1994 г., Закон о го­сударственном страховом банковском фонде № 2 1991 года. Осо­бенностью Норвегии является то, что здесь нет особого закона о фондовой бирже г. Осло, но существует просто Закон о биржах № 57 1988 года, в соответствии с §§ 1—2 которого новые биржи учреждаются только с разрешения государства.

Для Швеции это Закон о банковской деятельности № 617 1987 года, содержащий общие постановления, касающиеся дея­тельности кредитных учреждений по типу датско-норвежского закона о регулировании кредитования. Далее, в Швеции сущест­вуют отдельные законы по каждому виду кредитных учреждений, например, Закон об акционерных банках № 618 1987 года, Закон о сберегательных банках № 619 1987 года и др., Закон о Сток­гольмской фондовой бирже № 749 1979 года.

Для Финляндии общие правила функционирования финансо­вой системы определены в Законе о денежной системе № 358 от 1993 г., а операции с валютой регулируются Законом о валюте № 954 от 1985 г. Общие правила деятельности банковской систе­мы определены положениями Закона о кредитных институтах № 1607 1993 г.. Закона о коммерческих банках № 1269 1990 г. и ряда других актов. Фондовый рынок регулируется Законом о ценных бумагах № 495 1989 г.

Характерно здесь то, что спекулятивные операции на фондо­вых рынках совершаются при следующих условиях:

(1) Под строгим контролем государства; государство прямо предписывает совершать такие операции только в одном месте:

§§ 1 шведского и датского законов о фондовой бирже, других бирж в этих странах нет. Что до Норвегии, то тут вообще фондо­вая биржа отсутствует, но в соответствии с Законом о торговле ценными бумагами № 61 1985 года и Законом о центральном управлении по контролю за торговлей ценными бумагами № 62 1985 года подобные операции осуществляются также в одном, строго определенном, месте. Такое управление существует и в Швеции. Кроме того, во всех трех скандинавских странах суще­ствуют управления по контролю за торговлей валютой.

(2) Государство само участвует в прибылях от этих операций, поскольку законом установлена форма юридического лица для фондовых бирж Копенгагена и Стокгольма, а равно и для Управ­ления по контролю за торговлей ценными бумагами — как пра­вило, это акционерные общества, контрольный пакет акций ко­торых принадлежит государству. Далее, законом строго очерчен круг лиц, которые могут заниматься фондовыми спекуляциями:

§ 3—1 норвежского закона об Управлении по контролю за тор­говлей ценными бумагами. Государство выступает в данном слу­чае явно в лице Национального банка, а также косвенно в лице различных инвестиционных фондов, во многих из которых оно имеет контрольный пакет акций. Так, например, § 5 шведского закона о фондовых комиссиях № 748 1979 года прямо исключает из сферы своего действия фондовые комиссии, управляемые шведским Риксбанком, что, однако, служит негативным опреде­лением сферы участников фондовой игры. Государственные фондовые комиссии также активно участвуют, как мы указывали это выше, в биржевых спекуляциях. Структура государственных комиссий и их взаимоотношения с фондовой биржей определя­ются не законом, а инструкцией, издаваемой правительством для банковской инспекции, — общему для всех северных стран ин­ституту надзора государства за банковскими и кредитными учре­ждениями.

Если определять общую организационную структуру кредит­ных учреждений Скандинавии, то мы не ошибемся, если заявим, что она однотипна. Это может быть объяснено долгой и серьез­ной традицией унификации национальных законодательств в се­верных странах. Банковские учреждения, и вообще любые кре­дитные институты, использующие в своем названии (фирме) сло­во “банк”, являются по организационному строению акционер­ными обществами, а сберегательные банки и сберегательные кас­сы — юридическими лицами в форме коммандитного общества (товарищества) либо общества с ограниченной ответственностью.

Различие в структуре заключается в следующем: в акционер­ном банке органы управления формируются посредством выбо­ров среди акционеров на их общем собрании, в сберегательных учреждениях правление назначается пайщиками. Кроме того, уч­редительное право на сберегательные учреждения принадлежит не менее чем 20 гражданам-резидентам, а акционерные банки учреждаются неограниченным числом граждан, но, хотя, напри­мер, норвежский закон требует, чтобы среди учредителей было не менее 10 норвежских граждан-резидентов, все это говорит о том, что банковское дело в скандинавских странах подвержено сильнейшей кооперации, как и все социальное общение. Так, согласно ч. 2 § 3 финского Закона о коммерческих банках № 1269 1990 г., “не менее половины учредителей должно быть домицилировано в странах Европейской зоны экономического сотрудничества”.

Требование к минимальному капиталу также одинаковы:

500000 крон для сберегательный учреждений и 1000000 крон — для акционерных банков. Национальные кредитные учреждения находятся под протекцией государства. Иностранному кредитно­му учреждению закон предписывает разрешительный порядок регистрации с усложненной бюрократической схемой получения ли­цензии.

Однако поскольку Дания, Швеция и Финляндия являются членами Европейского Союза, то в отношении них действуют несколько иные правила. Здесь предусмотрен явочный порядок регистрации банковских учреждений, что было введено Данией еще в сентябре 1973 года в рамках директивы ЕЭС о свободном учреждении финансовых институтов и гармонизации финансовых систем стран-участниц²⁵. В Швеции и Финляндии пока еще идет процесс увязки национального банковского законодательства с общеевропейским, кроме того, следует иметь в виду, что Дания и Швеция отказываются пока войти в общевалютную систему ЕВ-РО. Но можно предположить, что в начале будущего столетия и они станут участниками этого соглашения. Финляндия к нему уже присоединилась.

Теперь необходимо перейти к описанию самих конкретных методов государственного регулирования экономики с помощью финансовых мер. При этом, однако, напомним еще раз, сами скан­динавы предпочитают балансировать экономику, а не бюджет.

В этой связи сразу же стоит обратить внимание на позиции, занимаемые Национальным банком на финансовом рынке. Нор­вегия, пожалуй, единственная из других северных стран, где по­зиции Национального банка слабы²⁶, поскольку, если говорить формально, то в законе определено, что правительство может со­ветовать банку, как тому проводить свою политику, что в дейст­вительности свидетельствует о сильной зависимости банка от правительства Норвегии, чего нет в других северных странах.

К наиболее существенным направлениям политики Нацио­нального банка в Скандинавии относят: (1) управление внутрен­ним и внешним долгом государства; (2) регулирование банков­ской системы страны. Особенностью первой отрасли политики банка является так называемая “скандинавская модель инфля­ции”²⁷, очень сильно влияющая на валютное законодательство северных стран. В нынешней ситуации влияние этой модели осо­бенно вредно для Дании и Швеции, Норвегия за счет продажи нефти и газа пока еще в силах всякий раз гасить такие колеба­ния. Во всяком случае у Норвегии в 1980-е годы был самый низ­кий дефицит государственного бюджета и самый положительный внешнеторговый баланс из всех остальных стран этого региона.

Сейчас северные страны стараются прибегать уже к более ры­ночным способам регулирования своей финансовой системы. По крайне мере регулирование учетной ставки банковского процента не является столь жестко обусловленной мерами государства. С начала 70-х годов национальные банки стали увязывать учетные ставки коммерческих банков со своей ставкой, что позволяло им существенно влиять на кредитную политику последних.

Особенно ярко это проявляется в управлении ликвидностью средств финансовых институтов, которое осуществляют все те же национальные банки. Поскольку только они в силу закона явля­ются монополистами по выпуску средств платежа (проще говоря, банковских билетов — денег), то, естественно, они могут влиять и на ликвидность ценных бумаг, обращающихся на рынке. При­чем требования, эмитированные самими Национальными банка­ми, являются абсолютно ликвидными: банкноты, монеты, госу­дарственные облигации и пр. Следовательно, регулируя выпуск своих требований, можно регулировать ликвидность требований других.

Государство и Национальный банк нередко выступают здесь в одной связке. Государство выпускает и продает (через казначей­ство или министерство финансов) свои облигации, которые на­ходят широкий спрос, но, как следствие этого, уменьшается мас­са требований (банкнот) Национального банка, учетная ставка банковского процента увеличивается. Поскольку спрос на деньги повышается, то повышается и спрос на кредиты у частных бан­ков и у Национального банка. В то же время высокий показатель учетной ставки по кредитам есть показатель низкого уровня ин­вестиций — безработица достигает высокого уровня, но в стране замедляется инфляция, если вообще практически не исчезает, экс­порт своих товаров и услуг увеличивается, а для скандинавов это очень важно. Торговый баланс сводится с положительным сальдо.

Однако облигации вместе с другими ценными бумагами со­ставляют совокупность государственного внутреннего долга, ко­торый тяжелым бременем лежит на экономике. Поэтому время от времени Национальный банк эмитирует дополнительные тре­бования (банкноты) и выкупает государственные ценные бумаги у частных лиц. Высвобождающаяся таким образом денежная мас­са идет в банки и снижает учетную ставку, в результате чего ин­вестиции растут, а безработица уменьшается, но, поскольку на рынке оказывается большое количество денег, возрастает инфля­ция, увеличивается импорт, торговый баланс сводится с отрица­тельным сальдо.

В Дании, например, вышеописанный способ регулирования используется очень широко, датчане проводят периодически де­вальвацию национальной валюты, хотя датская крона вплоть до недавнего времени была одной из самых сильных северных валют (сейчас — финская марка) по отношению к доллару. Одновре­менно наибольшее внимание в Дании уделяется совершенствова­нию кредитной системы, выражающейся, в частности, в более широком подходе и гибком регулировании ликвидности средств финансовых институтов. Норвегия старается поддержанием низ­кой учетной ставки увеличить удовлетворение потребности в кредитах частных лиц. С 1986 года здесь установлен штраф за низкий рост кредитования, что еще больше увеличивает, по сути, налог на банковскую деятельность. Шведский Риксбанк также традиционно уделяет большое внимание ликвидности средств финансовых институтов. Конкретным выражением этого являет­ся увеличение многообразия условий получения займов частны­ми банками в Государственном банке. Однако общей серьезной проблемой для финансовой системы стран Северной Европы, как показывают исследования²⁸, являются высокие налоги.

Что же касается второго направления в политике Националь­ного банка в северных странах, то мы уже косвенно касались его при освещении первого вопроса, говоря об управлении ликвид­ностью средств коммерческих банков. Кроме того, законодатель­ством этих стран четко определены способы формирования ос­новного капитала финансовых учреждений. Роль гаранта и дер­жателя их страхового фонда всегда выполняет Национальный банк. Национальный банк имеет право издавать обязательные инструкции для кредитных учреждений, касающиеся правил вы­дачи ими кредитов, а также для операций с государственными ценными бумагами, что позволяет ему регулировать ставку учет­ного процента в целом. Указанная тенденция влияет также на межбанковский процент. Вмешательство Национального банка в эту область имеет форму предложения банком средств для под­держания уже твердого, то есть не колеблющегося, размера учет­ной ставки с целью улучшения ликвидности средств различных финансовых институтов. Это говорит о том, что подобное на­правление есть вспомогательное по отношению к первому и слу­жит своеобразным клапаном, предотвращающим перегрев фи­нансовой системы, за счет чего можно не прибегать к чрезмер­ному увеличению денежной эмиссии.

Однако государство и здесь подкарауливают трудности. По­скольку со времени первой эмиссии государственных ценных бу­маг возникают значительные кассовые остатки в финансовых ин­ститутах частного сектора, как в стране, так и за границей, то становится трудным управлять краткосрочным курсом банков­ского процента посредством управления объемом эмиссии. За­частую это связано с растущим оборотом на рынке размещенных на нем государственных ценных бумаг. Кроме того, растущий оборот вызывает в инвесторах ожидание повышения ставки про­цента по краткосрочным кредитам. Далее, увеличивающийся все время государственный долг вызывает бесконечные потребности в его рефинансировании (попросту говоря, в бесконечном пере­закладе уже заложенного имущества). Для того чтобы уменьшить размеры ежегодных размещений государственного долга в виде ценных бумаг на финансовом рынке, прибегают к постоянно рас­тущему сроку ликвидности по предназначенным к размещению (сбыту) государственным ценным бумагам. При этом рефинанси­рование государственного долга происходит без существенного влияния на процентную ставку по кредитам, но, с другой сторо­ны, становится ясным, что потребность в рефинансировании ве­дет к увеличению денежной массы, особенно в период неста­бильности курсов иностранных валют по отношению к валюте национальной. Совершенно естественно, что в такой ситуации прямое управление этим процессом традиционными органами государственной власти: правительством, парламентом — бес­смысленно. Необходимо довериться знанию специалистов.

Иногда потребность в этом ведет к расщеплению компетен­ции того или иного государственного органа. Наиболее яркий пример тому Швеция, где существует отдельное от Государствен­ного банка Управление государственного долга (riksgaldskontoret), хотя и Государственный банк, и Управление государственного долга считаются органами Риксдага (почему, кстати, правитель­ство не может приказывать им, что и определяет их сильный и независимый статус²⁹). В задачу Управления входят: финансиро­вание текущих расходов по государственному бюджету, а также и иных расходов, основывающихся на решениях Риксдага, предос­тавление кредитов, а равно предоставление гарантий под креди­ты для государственных органов в соответствии с постановле­ниями Риксдага, валютные операции за рубежом, а также опера­ции с наличной валютой и другими ценными бумагами. Деятель­ность Управления регулируется специальным законом. Руково­дство состоит из совета в количестве 6 членов, назначаемых Рик­сдагом.

Регулирование налогового права, контроль за ценами, осуще­ствляемое посредством так называемых prislover, — еще одна из сторон вмешательства государства в экономику в Скандинавии, что является действенным инструментом по управлению финан­сами.

Прямое вмешательство государства путем “разрешений” и “запрещений” — это следующий круг вопросов, характеризующих состояние общественного сектора в Скандинавии. Особое вни­мание должен привлечь правовой режим собственности в этих странах, а также так называемое “планирование экономики”, о котором мы говорили выше в связи с анализом “скандинавской модели общества”.

Наиболее важным источником права, относящимся к данной теме, является, без сомнения, конституция, особенно те ее ста­тьи, где закреплена неприкосновенность права частной собствен­ности, но также и легальные возможности отчуждения ее в поль­зу общества.

В принципе в этом регионе Корона довольно часто в Средние века и в эпоху Нового времени занималась конфискационными мерами, отказывая собственникам в судебной защите их прав. С потерей Короной судебного иммунитета (конец XIX века) новым в этой ситуации стало то, что сами конфискации сохранились, но в незыблемый был возведен принцип возмездной конфискации. Такая возмездная конфискация превратилась затем в экспро­приацию³⁰ — таков конституционный термин § 105 Конституции Норвегии, § 73 Конституции Дании, § 18 Гл. 2 Формы правления Швеции, § 12 Формы правления Финляндии. Содержание этих параграфов идентично друг другу, однако процессуальная сторо­на проведения экспроприации различна. Кроме того, в северных странах приняты специальные законы, регулирующие эту область отношений: например, Закон о порядке осуществления экспро­приации № 337 1961 года Дании и Закон об экспроприации 1964 г., Закон об экспроприации недвижимой собственности № 3 1959 года и Закон о возмещении при экспроприации недвижи­мой собственности № 17 1984 года Норвегии, Закон об экспро­приации № 719 1972 года Швеции, Закон о выкупе недвижимой собственности и особых прав № 603 1977 г. Финляндии. Однако очень важную систему источников права в этой области пред­ставляет собой практика судов. Этому можно найти несколько объяснений.

Во-первых, делегированное законодательство в этой области практически невозможно, так как в соответствии с принципом легалитета такое существенное вмешательство в статус личности, как отчуждение права собственности, требует принятия для этого формального закона. А делегированное законодательство в се­верных странах формы закона не имеет, но имеет только силу его.

Во-вторых, поскольку возможность насильственного отчужде­ния закреплена в странах Скандинавии, то законность этой про­цедуры обеспечивается в ходе проверки в Дании и Норвегии об­щими судами законов и актов администрации на предмет соот­ветствия их конституции.

В-третьих, судебные решения (res iudicata) играли и продол­жают играть существенную роль источников права. Сами законы, принятые впоследствии, были созданы на основе судебной прак­тики и норм res iudicata.

При этом в Дании и Норвегии вопросы о законности экспро­приации решают общие суды, а в Швеции и Финляндии — спе­циальные земельные суды (fastighetsdomstolen, jorddomstolen соот­ветственно).

Следующую группу источников права, касающихся, правда, косвенно регулирования, права собственности, составляют акты, если можно так выразиться, антимонопольного законодательства стран Северной Европы. Мы потому столь осторожно употребля­ем этот термин (антимопольное законодательство), что только в праве Дании употребляется слово “монополия”; в праве Норве­гии, Финляндии и Швеции его нет, там используется термин “ограничение конкуренции” (konkurrencebegransmng; kilpailu-raioitus).

Первоначально вопрос регулирования деятельности монопо­лий (в основном национальных) встал для скандинавского зако­нодателя с начала 30-х годов нынешнего века, когда к власти в этих странах пришли социал-демократы. До принятия ныне дей­ствующих законов об антимонопольной деятельности существо­вали так называемые законы регулирования цен (Prislover). Сей­час они продолжают действовать только в Швеции — Закон о регулировании цен и конкуренции 1953 года с последующими изменениями от 1966 года, кроме того, здесь необходимо упомя­нуть Закон о регулировании рынка № 1418 1975 года. Для Дании, однако, действует похожий Prisog Avancelov, но наибольшее зна­чение для регулирования этой проблемы имеет Закон о монопо­лиях от 30 июня 1955 года. В Норвегии в 1993 году произошло существенное изменение в этой области государственного регу­лирования рынка, были приняты новые Закон о конкуренции в хозяйственной деятельности № 65 и Закон о регулировании цен № 66 того же года. В Финляндии, однако, действуют сейчас только постановления (forordningar) об информировании о ценах № 9 1989 г. В остальном монополистическая деятельность регу­лируется Законом об ограничении конкуренции № 480 1992 г. и Законом о недобросовестном ведении хозяйственных дел № 1061 1978 г.

Помимо законов имеются судебные решения, а также практи­ка органов, образованных в соответствии с положениями выше­упомянутых законов. Суды являются последней инстанцией по проверке законности решений органов, осуществляющих соглас­но законодательству регулирование и контроль за монополисти­ческими объединениями на рынке. Соответственно, их решения оказывают большое влияние на практику применения антимоно­польных законов. В то же время делегированное законодательст­во идет здесь дальше в своем развитии и допускает субделегацию уже делегированных полномочий. Причем подобная субделегация может иметь, несколько передач ранее делегированных полномо­чий.

Говоря о регулировании экономики в северных странах, мы не можем, разумеется, обойти молчанием такой способ регулиро­вания, как планирование. Сами скандинавские ученые полагают, что результатом регулирования во многих случаях оказывается планирование, поскольку одно подразумевает другое и происхо­дит в одних и тех же легальных рамках. Во всяком случае, дат­ский государствовед Х.Ларсен подчеркивает: “Государственная политика регулирования заключается в издании законов, правил, инструкций, запрещений и других правовых актов, созданных в политико-административной системе с тем, чтобы заставить ча­стных лиц действовать не так, как они ведут себя, просто подчи­няясь законам рыночной экономики”³!. Получается, что регули­рование, как и планирование (в качестве одной из разновидно­стей регулирования), напрямую связано с интересами экономи­ческого общения, а категория как экономического, так и идеаль­ного интереса защищена правом.

Собственно, можно заключить, что источники права, касаю­щиеся регулирования, применяются и в отношении планирования в Скандинавии. В общих чертах это, действительно, так. Если, к примеру, допустить, что в принятом бюджете некоторые статьи доходов и расходов составлены с определенной целью³², то полу­чается, что этот акт является одновременно и актом регулирова­ния и планирования, что, впрочем, неоднократно подчеркивали сами скандинавы³³. Характерно, что слово “план” встречается и в законодательных актах, в основном касающихся регулирования и планирования строительства жилья, так называемые Plan- og byggningsloven, например, шведский Plan- och bygglager, № 10 1987 г. Подобные законы существуют во всех четырех странах, содержание их унифицировано. Предметом такого закона в Скандинавии, помимо планирования возведения различных объ­ектов, является экспроприация собственности для целей строи­тельства, а равно и рациональное использование природных ре­сурсов и их охрана. Иногда планирование применяют в области социального обеспечения, о чем, например, говорит норвежский Закон о социальной помощи и здравоохранении № 68 1982 г. В остальном планирование определяется практикой органов, его осуществляющих. Сама практика во многом обусловлена сугубо научными методами экономического программирования, которое может заключаться в планировании достижения определенных контрольных цифр, являющихся показателями состояния эконо­мики или моделирования экономических процессов.

Экспроприация как один из самых жестких методов вмеша­тельства государства в экономику осуществляется последним в лице его заинтересованных органов: “короля”, по терминологи­ческому выражению законов Норвегии и Дании, попросту гово­ря, правительства или министерства на основании установленных законом полномочий, в Швеции — правительства, в Финляндии — Государственного совета. Кроме центральных органов власти, полномочными субъектами в процессе экспроприации являются коммуны и их руководящие органы, получившие такие возмож­ности в силу закона, уполномочившего министерства передавать свои права специальным органам отраслевого управления, а рав­но и органам местного самоуправления. Особенностью сканди­навского общественного сектора является то, что в вопросе от­чуждения собственности нет жесткого централизма, столь харак­терного для неправовых форм государственного централизма.

В общем и целом материальные и процессуальные нормы проведения экспроприации в скандинавских странах одинаковы, однако Дания являет собой особый пример. Дело в том, что во время конституционной реформы 1953 года одним из основных конституционных принципов в этой стране стал принцип гаран­тии прав меньшинства, который, в соответствии с ч. 2 § 73 Кон­ституции и §15 Регламента Фолькетинга, заключается в том, что треть членов парламента в случае внесения законопроекта, ка­сающегося экспроприации собственности, может в течение трех недель после его одобрения потребовать принятия этого закона в Фолькетинге нового созыва.

Законность принятого решения об экспроприации, равно как сами дела об экспроприации, решаются в Дании и Норвегии в общих судах, в Швеции и Финляндии — специальным земель­ным судом. Возмещению в соответствии с законом подлежит только положительный экономический ущерб. Однако судебная практика расширила понятие положительного (т.е. прямого) ущерба. Допускается возмещение упущенной выгоды, о чем сви­детельствуют неоднократные решения Верховного суда Дании от 1975, 1979, 1981, 1987 и 1988 годов, кроме того, имеется ряд пре­цедентов, когда возмещению подлежал ущерб от неудобства, причиненного владельцам собственности, сопричастной собст­венности, тем или иным образом экспроприировавшейся госу­дарством. Это подтверждает то, что, как отмечал фон Эйбен³⁴, для скандинавских судов характерен подход к определению дей­ствительного размера причиненного экспроприацией ущерба.

Важно отметить, что размер ущерба в данной связи зависит от цены на экспроприируемую собственность. Поэтому общая нор­ма закона неизбежно должна была бы подвергнуться казуистиче­ским дополнениям. Практика шведских судов, например, шла по той линии, что ценность экспроприируемого объекта оценива­лась с двух позиций — его объективной ценности и возможных способов использования собственности в дальнейшем. Согласно второму способу оценки реальная цена на объект была выше, чем цена, рассчитываемая исходя из размера облагаемой налогом собственности, или из так называемой “местной” цены (ortpris) — средней цены за данный объект, господствующей в настоящей местности. Во всяком случае, шведская практика полностью сов­падает с общескандинавской тенденцией, отмеченной фон Эйбе-ном выше.

В то же время возможность для государства экспроприировать собственность ограничена тем, что законодательством северных стран запрещено проводить экспроприацию собственности на­циональных меньшинств: саамов в Норвегии и Швеции, грен­ландских эскимосов в Дании, — а также тем, что, поскольку су­ществует реальная опасность монополизирования в руках, на­пример коммун, большинства недвижимости в стране, то суды, учитывая такое влияние на “местную” цену, повышают, в свою очередь, размер возмещения за экспроприируемую собствен­ность.

Чтобы не быть голословными, приведем ряд примеров. В Норвегии 27 января 1976 года Верховный суд в ходе проверки за­кона 1973 года об экспроприации на предмет соответствия его конституции затронул в своем решении и вопрос о размере воз­мещения. В нем особо подчеркивалось, что не может быть допу­щено вообще какого бы то ни было произвольного толкования этого термина в смысле оценки его на “разумность”, “рациональ­ность” и т.д. Судьи решили, что, поскольку § 105 Конституции говорит о полном возмещении, то возмещение действительно должно быть полным.

В Швеции в качестве примера можно привести интересное решение Верховного суда от 1954 года, который на своем пле­нарном заседании постановил, чтобы государство выплатило полное возмещение государственным служащим, которые во время Второй мировой войны, будучи призваны из резерва на военную службу, получали уменьшенную — против обыкновен­ного — заработную плату в соответствии со специальным поста­новлением Риксдага от 1940 года. Суд посчитал, что характер та­кого постановления парламента носил экспроприационный ха­рактер. В результате Риксдаг вынужден был в соответствии с ре­шением Верховного суда ассигновать необходимую сумму на до-выплату двумстам гражданам. Причем Риксдаг, экономя время, не стал проводить обсуждение по каждой кандидатуре в отдель­ности, а проголосовал, что называется, списком.

Наш небольшой анализ был бы неполон, если бы мы не отме­тили также основания, по которым суды отказывают в выплате возмещения. Их несколько:

— когда вмешательство государства в право собственности было не­значительным;

— когда вмешательство государства было непродолжительным;

— когда парламент принимает постановление о неприменении к данному конкретному случаю соответствующих параграфов конституции о выплате возмещения при экспроприации.

Подобные постановления не подлежат проверке судами на предмет их соответствия конституции, поскольку последние ком­петентны рассматривать только законы в формальном смысле, а по­становления парламента таковым характером не обладают.

Возмещение не выплачивается при конфискации имущества противника во время войны, а равно и при наложении уголов­ного наказания за определенные виды преступлений. Особым случаем в этой связи, к примеру, можно назвать то, что суды скандинавских стран с особой тщательностью подходят в каждом деле об экспроприации к вопросу определения понятия собст­венности, что является также лазейкой для отказа в выплате воз­мещения, поскольку суд в разных делах прибегает к расширен­ному или узкому толкованию этого понятия. Приведем, напри­мер, решение датского суда второй инстанции 1965 года по делу о выдаче Исландии старинных исландских рукописей. Суд ре­шил, что в данном деле речь шла только о правомерном удержа­нии этих рукописей, которое не влекло за собой требования воз­мещения. Или решение Верховного суда Дании от 9 декабря 1954 года, касавшееся налогообложения наследуемого имущества в одном их пригородов Копенгагена. Суд установил, что так как наследодатель приобрел собственность на участке земли, подле­жащем экспроприации со спекулятивными целями, то с возме­щения на наследуемое имущество, поскольку оно экспроприиро­валось государством, наследники должны заплатить подоходный на­лог, а не обычный налог на имущество, как того требовал истец.

Что же касается форм экспроприированной собственности, то в соответствии с законодательством может быть отчуждена как сама собственность и сервитут на нее, так в равной мере ограни­чены и некоторые правомочия собственника, см. например, § 1 гл. 1 шведского закона об экспроприации или § 1 гл. 1 финского закона о выкупе недвижимости.

Следующим наиболее ярким примером государственного ре­гулирования экономики является регулирование деятельности монопольных объединений. В принципе, в Скандинавии дейст­вуют сходные институты антимонопольного регулирования, но в то же время имеются и некоторые различия. Прежде всего они связаны с разновременным вступлением Дании, Швеции и Фин­ляндии в ЕС. Теперь только Норвегия остается вне рамок дан­ного объединения. В ЕС действует либеральное законодательство на этот счет, поэтому шведские и финские законы проходят сей­час процесс адаптации к общеевропейским стандартам, которые, однако, не затрагивают существа инструмента регулирования ан­тимонопольной деятельности государства в этих странах.

Либеральный характер в данном случае означает как раз наи­более жесткий барьер для образования монополий, тогда как идеология Римского договора 1957 года заключается именно в устранении каких-либо препятствий для свободы осуществления экономической деятельности, а монополия в любой сфере слу­жит именно препятствием для такой деятельности.

Датский закон о пресечении монополистической деятельности в § 1 устанавливает своей целью посредством общественного над­зора за монополиями и ограничением конкуренции предупреж­дать установление неразумных цен³⁵, а равно и обременительных условий осуществления предпринимательской деятельности. Па­раграф 1 норвежского закона провозглашает более широкие це­ли, чем датский, он призван способствовать эффективному ис­пользованию общественных ресурсов, обеспечению справедливой конкуренции. Помимо этого, § 1 шведского закона об условиях договоров между предпринимателями № 292 1984 г. запрещает включение в договор между предпринимателями неразумных ус­ловий. Параграф 1 финского закона также полагает своей целью обеспечение справедливой конкуренции и, собственно, защиту интересов потребителей.

В этой связи необходимо отметить, что вышеназванный швед­ский закон является, пожалуй, единственным в Скандинавии нормативным актом, регулирующим негативным образом свободу договоров и запрещающим, правда, косвенно практику типовых договоров. Доктрина отмечает, что характер таких типовых дого­воров является скорее декларативным, что в дальнейшем, несо­мненно, служит судам значительным подспорьем при их рас­смотрении и принятии решения в пользу той стороны, свобода которой таким договором нарушалась. Характерно также и то, что общим признаком, кроме декларативности типовых догово­ров, является их кабальность. В качестве примера можно привес­ти решение датского Верховного суда от 1951 года.

Суд при толковании условий договора займа в одном коммер­ческом банке, оформленного типовым договором, обнаружил в условиях договора, что обеспечение, которое выдавал должник под кредит, должно было бы покрывать все требования, которые банк имел к нему, а для устранения возможных сомнений в тек­сте договора значилось: “Под требованием (fordring) понимаются обычные собственноручные расписки, векселя или требования как таковые, причем просроченные считаются непросроченны­ми”³⁶. Суд, однако, установил, что векселя, которые должник должен был акцептовать и которые должны были быть учтены за

другим должником банка, не могут служить обеспечением креди­та. Способы обеспечения кредитов банками противоречат их праву учитывать векселя. Такое решение суда означало, что необ­ходимо строгое толкование условий типового договора, заключен­ного большим предприятием с частным лицом.

Одновременно общим принципом скандинавской доктрины и судебной практики является то, что органы государственной вла­сти для собственных и общественных нужд могут заключать ти­повые договоры со своими контрагентами, причем эти договоры получают иную оценку со стороны судов. Суды уже признают за такими договорами полную силу, за исключением тех случаев, когда условия такого договора будут оценены судом в качестве экспроприации или конфискации. Так или иначе государство очень часто само устанавливает перечень условий и круг вопро­сов, включаемых в такие договоры, с тем чтобы обуздывать про­извол чиновников в этой области³⁷.

Однако вернемся к институтам непосредственного регулиро­вания антимонопольной деятельности. Как мы уже отмечали выше, датский закон устанавливает особую систему государст­венных органов по надзору за монополистической деятельностью на рынке. Надзор за монополиями (Monopoltilsynet) состоит в соответствии с § 3 датского закона из Совета и Директора. В Со­вет входят его председатель и 14 членов. Председатель назначает­ся королем, члены — министром экономики. Срок их полономо-чий — 3 года (§ 4 закона). При Надзоре находится и апелляцион­ная комиссия (Monopolankenaevnet).

В Норвегии после издания новых законов в 1993 г. админист­рация существенно упростилась. Сейчас основную ответствен­ность по контролю за конкуренцией несет специальное управле­ние (Konkurransetilsynet), назначение которого подлежит ведению короля (§ 2—1 Закона). Важно также отметить, что это же управ­ление несет ответственность и за регулирование цен (§ 3 Закона о контроле за ценами 1993 г. № 66).

Определенной особенностью обладает и шведская система органов. В Швеции закон устанавливает три властных органа, регулирующих ограничение конкуренции: Государственную ко­миссию по ценам И монополиям — Statens pris- och kartellnamnd;

омбудсман по вопросам свободы предпринимательской деятель­ности — Naringsfrihetsombudsmannen; Совет по свободе предпри­нимательства — Naringsfrihetsradet.

Если Государственная комиссия во многом орган информа­тивный, так как ей вменяется в обязанность информировать соб­ственника о случаях монополизма в экономической деятельно­сти, то омбудсман и Совет представляют собой инстанции, при­нимающие конкретные решения. Причем омбудсман процессу­ально связан с Советом. В случае принятия омбудсманом реше­ния по информации, предоставленной ему заинтересованными лицами, он обращается в Совет с жалобой на конкретный случай ограничения конкуренции. Совет, в свою очередь, рассмотрев жалобу, принимает решение о проведении переговоров с прови­нившимся предпринимателем с целью вынудить его устранить из своей деятельности оспариваемое ограничение конкуренции. Со­вет правомочен улаживать этот вопрос только путем переговоров, если же они не действенны, он может обратиться в суд.

Особенность финской практики заключается в том, что здесь существует омбудсман по делам потребителей (konsumentombuds-mannen). Сама же система административных органов, ответст­венных за регулирование конкуренции, здесь представлена в ли­це Управления по делам конкуренции (Konkurrensverket), органи­зованного в рамках министерства торговли и промышленности. На уровне ленов (губерний) это управление подчиняет себе гу­бернские правления (lansstyrelserna), см. Forordning om konkurren-severket, 25.01.1993/66. В рамках этого же министерства сущест­вует специальный совет по конкуренции (konkurrensradet) для выработки общих направлений антимонопольной политики госу­дарства. Наконец, в Финляндии существует специальный суд по рыночным “отношениям (Marknadsdomstol), в компетенции кото­рого находятся некоторые категории вопросов антимонопольной деятельности. Такой же суд есть и в Швеции.

Таким образом, мы могли бы заключить, что в Скандинавии наблюдается определенный дуализм в подходе к решению этого вопроса. Причем дуализм этот конкретно можно было бы опре­делить как то, что в Дании система органов, надзирающих на монопольной деятельностью, более централизована, чем в ос­тальных странах Севера Европы. В то же время социал-демократы вместе с рядом крайне левых партий пытались с нача­ла 80-х годов ужесточить нормы датского закона, но пока безре­зультатно.

Итак, на основании анализа законодательства четырех север­ных стран можно определить общие для них методы регулирова­ния антимонопольной деятельности:

(1) Метод, общее название которого датский политолог Х.Ларсен определил как “принцип гласности” (offentlighedsprin-cippet). Сюда же можно отнести положения датского закона с требованием предоставления вызывающих сомнение договоров в Надзор за монополиями для проверки их условий на предмет выяснения факта ограничения конкуренции, установления моно­польной цены и пр. Причем Надзор сам может осуществлять не­обходимые инспекции, публиковать результаты проверок в спе­циальном издании. Надзор осуществляет регистрацию прови­нившихся компаний, занося их в своеобразный черный список, который также подлежит опубликованию. Совсем недавней прак­тикой в Дании было вывешивание в магазинах списков товаров, продающихся компаниями по монопольно завышенной цене. Сейчас, правда, от этого отказались. Подобный принцип гласно­сти можно проследить и в законодательстве других северных стран, например, отметим обязанность сообщать содержание договора надзорной инстанции (гл. 6 норвежского закона), реги­страцию провинившихся; обязанность предпринимателей пре­доставлять необходимую информацию, которая имеет “сущест­венное значение с точки зрения потребителей” и которую специ­альный суд (marknadsdomstolen) может обязать предоставить сво­им решением (§ 3 шведского закона о регулировании рынка).

(2) Вторая группа методов касается более жестких мер регули­рования антимонопольной деятельности. Так, § 11 датского зако­на предписывает Надзору изыскивать действенные меры по пре­кращению ограничения конкуренции и установления неразумных цен. Кроме того, в соответствии с § 12 Надзор объявляет недей­ствительным весь договор или часть его в случае обнаружения нарушений, упомянутых в § 11. Далее, Надзор может потребовать продажи монопольно приобретенной продукции или услуг наи­более близко расположенному на рынке к монополисту покупа­телю, он же сам может установить предел ценам на продаваемый на рынке товар³⁸. Жалобы предпринимателей на эти действия. Надзора подаются ему, и он в течение 8 дней образует особую апелляционную комиссию (Monopolankenaevnet). Она создается на паритетных началах между заинтересованными сторонами и функционирует в качестве настоящего третейского и коллегиаль­ного суда. Однако апелляционной инстанцией на решения ко­миссии, как и в Швеции, является общий суд (ч. 9 § 18 датского закона). Аналогичная схема действует и в других северных стра­нах, за исключением только того, что здесь законодательство бо­лее детально разрабатывает штрафные и уголовные санкции за невыполнение как физическими, так и юридическими лицами положений законов об антимонопольном регулировании, см., например, §§ 23—28 норвежского закона.

Совершенно очевидно, что при таком регулировании эконо­мики невольно, хотя, конечно, бывает, что и сознательно, госу­дарство переходит к планированию своей деятельности³⁹. Бли­жайшая цель — планировать свою деятельность в сфере законо­дательных мероприятий, однако в дальнейшем этот путь стано­вится настолько соблазнительным, что государство начинает пла­нировать не только на макро- но и на микроуровнях экономики. Совершенно очевидно и то, что советский и скандинавский опыт планирования диаметрально противоположны друг другу — они расходятся в самом главном — в целях и способах своего осуще­ствления.

Скандинавские социал-демократы прибегали к планированию в соответствии с рекомендациями Ф.Энгельса, данными им в из­вестном месте в “Анти-Дюринге”, еще с 30-х годов, но широко стали практиковать в этой области после Второй мировой войны. Особенно активно планирование использовали Дания, Финлян­дия и Норвегия, которым необходимо было восстановить разру­шенное войной хозяйство. После восстановления практика со­ставления планов и долгосрочного планирования претерпела ряд существенных изменений.

В'4947 году в Норвегии учреждаются особые Управления по планированию при каждом департаменте (министерстве), с этого же года ведется долгосрочное планирование для отдельных ре­гионов. Дания проделала то же самое и приблизительно в то же время, что и Норвегия. Швеция приступила к планированию с середины 60-х годов, однако по объему и качеству планирования она быстро обогнала своих соседей. С конца 50-х годов Финлян­дии пошла по пути институционализации планирования в вопро­сах строительства, прокладки коммуникаций и охраны окружаю­щей среды. Дания в этот же период прибегала к спорадическому планированию от кризиса к кризису, которое и помогало эти кризисы преодолеть. Но уже тогда, как, впрочем, и сейчас, в скандинавской литературе отмечалась опасность для самой эко­номики регулирования ее с помощью планирования, хотя бы уже потому, что планирование, будь то в форме проектирования ста­тей расходов (инвестиций) в государственном бюджете или со­ставления конкретных планов по развитию секторов промыш­ленности или отдельных регионов страны, является вмешательст­вом политическим, то есть здесь велик соблазн принятия сию­минутных решений, диктуемых не долгосрочной экономической целесообразностью, а временной политической выгодой.

Дания, а вместе с ней и Норвегия, продолжает придерживать­ся в настоящее время более умеренных объемов и методов пла­нирования, чем Швеция. (Например, наиболее приемлемым для Норвегии считается планирование с помощью контрольных цифр.) В Швеции и Финляндии планирование более разнообраз­но и более глубоко проникло в систему государственного регули­рования экономики.

Система органов планирования в Скандинавии в основном унифицирована. Во главе этой системы стоит парламент, чему мы можем найти несколько причин. Во-первых, планирование в северных странах очень часто осуществляется в юридических рамках, созданных не путем делегированного законодательства, а путем прямого использования парламентом своих законотворче-ских полномочий, назовем например, датский закон о планиро­вании в стране и регионах 1973 года, датский закон о защите ок­ружающей среды того же года и, наконец, закон во всех четырех странах во многом унифицированного содержания — о планиро­вании и строительстве.

Во-вторых, исходя из содержания актов, регулирующих дея­тельность самих парламентов, явствует, что на них возложена ос­новная ответственность за проведение экономической политики в стране. Наиболее сильно выражено это положение у норвеж­ского Стортинга.

В-третьих, поскольку в скандинавских странах государствен­ный строй характеризуется как парламентарный, то правительст­во и парламент зачастую выступают как одно целое, даже в слу­чае образования правительства меньшинства; так или иначе по­лучается, что позиция парламента сильнее, чем позиция прави­тельства.

В-четвертых, исторически сложилось так, что парламенты в северных странах постарались издавать как можно более подроб­ные законодательные акты, с тем чтобы сузить возможность сво­бодного действия исполнительной власти. Правда, это ограниче­ние было обойдено исполнительной властью с помощью рецепи-рованного из немецкой доктрины учения о конституции в двоя­ком — формальном и материальном — смысле, что отразилось, кстати, и на учении о правомерности делегированного законода­тельства.

Само практическое руководство по осуществлению мер эко­номического планирования возложено на исполнительную власть. Выше мы уже говорили, что система органов планирова­ния исполнительной власти состоит из плановых отделов каж­дого министерства. Причем эти плановые отделы представляют собой также бюджетные отделы, то есть здесь, на уровне структур исполнительной власти, мы видим, как планирование близко со­прикасается с финансовой политикой государства. Кроме того, планы, как правило секторальные, не требующие прямых ассиг­нований, не нуждаются в одобрении парламентом, поскольку в доктрине северных стран признается, что на правительство воз­ложена ответственность за экономическое и административное правовое регулирование, совершаемое в рамках общих делегиро­ванных полномочий. Как отмечали шведские государствоведы С.Экхольм и Л.Рунстрём, “под планированием понимается спо­соб, с помощью которого правительство будет действовать в раз­личных областях, например, в области социальной политики и строительства и т.д., а также планирования различных альтерна­тивных решений, касающихся каких-либо реформ”⁴⁰.

Само планирование может подразделяться на отраслевое, цен­тральное и региональное. Причем последнее осуществляется на базе специализированных субъектов местных органов власти. Центральное и отраслевое планирование ведется центральными органами государственного управления. Наконец, в северных странах осуществляют еще планирование в области окружающей среды, которое здесь часто называют физическим планированием.

Высшим органом, объединяющим и координирующим дея­тельность различных плановых структур в Швеции, является Экономический плановый совет (Ekonomiska planerings radet); в Дании — Координационный экономический совет (Del okononus-ke samordningsrad). Примечателен состав этих советов. Они отра­жают практически весь корпоративный спектр общества: в их со­став входят члены правительства, парламента, Национального банка, объединений профсоюзов и предпринимателей, но что самое главное, — ведущую роль в них играют ученые-экономисты этих стран. В Финляндии, так же как и в Норвегии, практические мероприятия по планированию осуществляются соответствующими отделами министерств и ведомств.

Норвежская система органов планирования не так четко оформлена, как датская или шведская. Поскольку Стортинг бе­рет на себя всю основную ответственность за проведение эконо­мической политики, то и координация мероприятий в рамках планирования возложена на Стортинг и его соответствующие комитеты. Стортинг осуществляет эту деятельность в тесном взаимодействии с Министерством финансов, на которое с 1965 года возложена обязанность долгосрочного планирования на срок более 5 лет.

В основном методы планирования, помимо финансовых, можно охарактеризовать как административные, поскольку пла­ны как таковые устанавливают определенные правовые или нор­мативные рамки для последующего действия субъектов государ­ственного общения в сфере экономики. Этому, кстати, можно дать следующее объяснение. Так, например, М.А-Могунова гово­рит, что бюджет является “выражением правительственных пол­номочий как программа правительственных действий на кон­кретный промежуток времени”⁴!. Поэтому, если считать, как это делают сами скандинавские юристы, что “бюджет есть прогноз нормативного характера”⁴², то получается, что содержанием бюджета является ряд приказов государственной власти своим органам, позволяющих им тратить средства ради достижения по­ставленной цели. Поэтому меры, предпринимаемые во исполне­ние бюджета, — в данном случае планирование — будут отно­ситься к административному управлению государства. Но плани­рование как часть такого управления является им лишь в узком смысле. Реализация целей государством есть также в определен­ном роде и политическая работа, то есть планирование в более широком смысле есть акт не только административный, но и по­литический одновременно.

Политическая составляющая планирования заключается в том, что скандинавы, признавая за человеком право не быть объ­ектом такового, поскольку оно само по себе уже носит антиде­мократический характер, в то же самое время полагают, что го­сударство как инструмент распределения благ в обществе пред­ставляет собой приспособление (тот же инструмент), с помощью которого индивиды (население) влияют на свою судьбу. Харак­терно, что мы можем найти следы этого воззрения и в теории планирования, применяемой в северных странах: “Важной ис­ходной точкой долгосрочного планирования является, как и для всякого другого планирования, возможность для индивида иметь как можно больше влияния на него. Любое долгосрочное плани­рование, во всяком случае, имеет своей целью улучшение усло­вий жизни людей. Поэтому в стране с демократическим правле­нием является само собой разумеющимся, что люди имеют опре­деленное влияние на процесс планирования.

Однако есть два решающих фактора, которые ограничивают влияние индивида на этот процесс. Во-первых, планирование регионального развития является настолько общим и долгосроч­ным, что индивид не может вычислить, какие именно результаты будут ему полезны. Это же затрудняет для него принятие разум­ным образом участия в этом процессе, соответственно, опреде­ление своего отношения к нему. Во-вторых, планирование разви­тия охватывает такой большой географический регион, что даже если оно станет известен индивиду, то все равно — это будет очень абстрактное знание, в котором затрагивается политика всего государства. Соответственно, очень трудно увидеть, как влияние граждан на планирование развивалось бы, если бы не было собраний в ленах и коммунах, представляющих интересы граждан перед центральной администрацией”⁴³, как, впрочем, и корпоративного сектора политического общения, также вовле­ченного в процесс планирования. Мы потому позволили себе столь обширную цитату, что в ней как нельзя лучше выражено все то, что должно привлечь наше внимание по исследуемой проблеме. Помимо всего прочего, эта мысль не оставляет также никакой возможности для комментариев, поскольку является ис­черпывающей.

Вопрос осуществления государством собственной экономической деятельности напрямую связан с вопросом о государственной собственности. Скандинавия в этом смысле не является исклю­чением, и в государственной собственности здесь исстари нахо­дились традиционные объекты: земля, вода, полезные ископае­мые и, конечно же, леса. В Норвегии, Финляндии и Швеции ле­са составляют один из главных объектов государственной собст­венности, например, в Норвегии до сих пор действует закон о лесах от 22 июня 1863 г. наряду с более поздними, последний из которых от 1992 года: lov om skogsdrift m.v. statsallmenningene, № 60. В Дании же леса практически не сохранились.

Очень важный объект государственной собственности в скан­динавских странах составляют полезные ископаемые. Для Нор­вегии и Дании это нефть и газ в 200-мильной экономической зо­не Северного и Баренцева морей, в Швеции — высококачествен­ная железная руда. Единого акта о регулировании государствен­ной собственности нет ни в одной из северных стран. Правовые вопросы регулируются множеством отраслевых нормативных ак­тов, посвященных регулированию различных объектов собствен­ности, актами министерств (департаментов), судебной практи­кой. В то же время и конституционные акты ничего не говорят о праве государственной собственности, за исключением общих формулировок о государственной казне (Statskassen Valtiorakasto) — по терминологии. Однако доктрина и практика выводят широкое право государственной собственности из правомочия государст­венной власти осуществлять экспроприацию частной собственно­сти. В этом, кстати, можно видеть опять-таки сильную позицию res iudicata в правовых системах северных стран.

Помимо права государства являться собственником опреде­ленных объектов, за ним признается исключительное право осу­ществлять определенные виды деятельности. Традиционно этими видами деятельности в северных странах являются проведение лотерей, монополия на продажу алкоголя и табака (последнее не относится к Дании) и т.п. Форма государственных предприятий практически одинакова во всех странах этого региона — это юридическое лицо, очень часто организованное по типу акцио­нерного общества.

Классификация госпредприятий может быть весьма обшир­ной. Например, в Швеции и Финляндии они подразделяются на “производственные предприятия” (affarsdrivende verk) и на “госу­дарственные акционерные общества” (Statlig Bolag). Британский исследователь Д. Верни переводит эти наименования как Trading Agencies и State Companies соответственно. В Норвегии аналог шведского государственного предприятия по типу affarsdrivende verk является forvaltningsbedrift. Однако сейчас в Норвегии при­нято иное обозначение: “foretak” по аналогии со шведским “fore-tag”, при этом датчане продолжают придерживаться названия “bedrift”.

К первому типу предприятий относятся такие, как Forenade fabriks verkens (FFV) — производство вооружений и взрывчатых веществ; Postverket — почта; Televerket — государственные теле- и радиопсредающие предприятия и т.д. Причем основное отличие этой группы от остальных, поскольку организационная структура у них общая, заключается в принципе финансирования. Произ­водственные предприятия финансируются в основном за счет государственного бюджета, в то время как государственные акцио­нерные компании финансируются за счет своей собственной прибыли. Это общий принцип, который устанавливает зависи­мость структуры госпредприятия от принципа его финансирова­ния и, следовательно, влияет на его, предприятия, форму.

Также здесь можно отметить то, что в управленческом плане госпредприятия подчинены министерству (департаменту), в сфе­ре деятельности которого они функционируют, т.е. они не явля­ются юридическим лицом в полном значении этого слова.

Вторая группа состоит из собственно компаний-монополий с фискальными задачами, таких как АВ Vin- och Spritscentralen в Швеции; Vinmonopol — в Норвегии; Alko — в Финляндии. В Да­нии таких строгих ограничений в области производства, продажи и потребления спиртных напитков, как в других северных стра­нах, нет. Равно к этой группе относятся предприятия, работаю­щие на конкурентной основе в различных отраслях промышлен­ности. Например, в Дании это Dansk Olie- og Naturgas (DONG) A/S; в Норвегии — Norsk Hydro; в Швеции — LKAB. Наиболее часто такие предприятия встречаются в области транспорта: De Danske statsbaner (DSB) или его норвежский аналог — Norske statsbaner (NSB). При этом следует помнить, что общескандинав­ская авиакомпания SAS тоже есть государственное предприятие, вернее, межгосударственное, т.к. акционерный капитал этой авиакомпании разделен между государствами скандинавских стран.

Структура государственного предприятия однотипна, поэтому, чтобы не повторяться, мы взяли за основу нашего анализа струк­туру норвежского госпредприятия. Недавно, в 1992 году, вступил в силу новый закон о государственном предприятии, заменивший собой старый, еще от 1965 года. Так, государственным предпри­ятием признается то, которое находится в государственной соб­ственности или в отношении которого правительство применяет закон о госпредприятии (§ 1). Кроме того, к государственным относятся те предприятия, контрольный пакет акций которых, включая дочерние компании, принадлежит государству (ч. 2 § 2 и § 12), а равно те, на деятельность которых государство оказывает влияние (ч. 3 § 2). Это положение норвежского закона необходи­мо сравнить со шведской практикой.

Так, Р.Терсман приводит следующие основания, в соответст­вии с которыми та или иная компания, предприятие в широком смысле этого слова, относится к разряду государственных: (1) ак­ционерный капитал полностью принадлежит государству; (2) го­сударство владеет только контрольным пакетом акций, а осталь­ные акции принадлежат частным лицам; (3) государство вообще не владеет никакой долей в акционерном капитале, но в силу закона правительство может определять способы осуществления экономической деятельности этой компании; (4) правительство очень легко может возбудить вопрос об экспроприации компа­нии; (5) в обязательном порядке в правлении компании пред­ставлены в пропорциональном соотношении представители госу­дарства и частных владельцев акций компании⁴⁴.

Право учреждения госпредприятий принадлежит только пра­вительству (Kongen og stasradet), оно же определяет, какое мини­стерство представляет государство в правлении (§7 норвежского закона). Параграф 46 закона дает государству в лице правитель­ства еще и право упразднять госпредприятие.

Руководство государственного предприятия представлено правлением и административным директором (§ 18). Правление избирается на собрании акционеров (учредителей), администра­тивный директор не входит в правление (§ 19), но назначается им на должность (§ 26). Закон различает два уровня общего управле­ния предприятием: наряду с собранием учредителей (foretaksmo-tet) на предприятиях с числом занятых более чем 200 человек со­брание учредителей назначает общее собрание предприятия (bedriftsforsamling) — § 33. Роль министерства при этом сохраня­ется, оно руководит деятельностью собрания учредителей, а че­рез него правлением и общим собранием предприятия. Законом предусмотрено существование также ревизионных и контрольных органов на предприятии (гл. 9 §§ 43—45). Руководящие органы во главе с правлением следят за тем, чтобы деятельность предпри­ятия соответствовала его уставным целям (§ 23).

Необходимо отметить, что госпредприятие наделено само­стоятельной правосубъектностью (§ 3 норвежского закона).

В остальном деятельность государственных предприятий, об­разующихся по типу акционерного общества, подчинена общему закону об акционерных обществах: в Норвегии — Закон от 6 ию­ля 1957 года, в Швеции — Закон № 1385 1975 г., в Дании — За­кон № 370 от 13.06.1973 г., в Финляндии — № 734 от 29.09.1978 г. Еще раз хотим подчеркнуть, что, хотя общие вопросы управле­ния, ревизии и т.п. регулируются общими законами, министерст­ва и ведомства, в сфере управления которых эти компании нахо­дятся, могут оперативно регулировать их деятельность с помо­щью актов делегированного законодательства. В то же время компании эти имеют полное право проводить экономическую политику на свой страх и риск, поскольку их имущество отделе­но от собственности государственной казны.

Управление рынком труда сейчас является официальной зада­чей государства, закрепленной в конституциях скандинавских стран с середины 50-х годов этого столетия. Именно тогда в кон­ституции были внесены параграфы, признавшие право на труд в качестве основополагающего права человека. Однако корпора­тивные организации, защищавшие права рабочих, появились еще в конце прошлого столетия и незамедлительно, как, впрочем, и организации предпринимателей, были признаны государством. Того, что произошло с американскими профсоюзами, когда к ним были применены нормы антитрестовского законодательства, в Скандинавии быть не могло. В то же время фабричное законо­дательство в северных странах развивалось по таким же направ­лениям, как, например, в Англии и других странах Западной Ев­ропы.

В Скандинавии очень сильно развита отрасль законодательст­ва, для которой существует общее наименование — Arbeidsmi-Ijolover. В этот свод входит множество различных актов: от зако­нов, регулирующих условия труда, его продолжительность (собст­венно arbeidsmiljolov), до законов, определяющих деятельность суда по трудовым спорам. В данном случае название Arbeid-smiljolover можно воспринимать в качестве аналога нашего отече­ственного КЗОТ, хотя последний представляет собой единый ко­дификационный акт, в то время как в Скандинавии такой коди­фикации нет.

Первое направление регулирования государством рынка труда представляет собой прямое вмешательство государства в эту об­ласть. Старый тезис приверженцев laissez-faire о том, что вмеша­тельство в сферу трудовых отношений противоречит принципу свободы договоров, применим к этой ситуации в полной мере. Сюда же мы бы отнесли и косвенное регулирование государством в этой области, когда оно судится с той или иной корпорацией, отстаивая свой собственный raison d'etat.

Подобное вмешательство можно было бы охарактеризовать как прямое законодательствование, установление норм импера­тивного плана для регулирования отношений в этой сфере. По­мимо чисто нормотворческой деятельности, можно назвать здесь и прямое, непосредственное вмешательство государства в тот или иной конфликт, которое можно было бы расценить как предло­жение услуг миротворца и т.п. bons offices. Причем последнего рода вмешательство осуществляется в двух организационных формах: в суде по трудовым спорам, где судьи — государствен­ные чиновники, и в рабочей инспекции (Arbeidertilsynet).

Остановимся на этом подробнее. Государство в рамках обще­ственного сектора берет на себя роль управляющего националь­ной рабочей силой. При этом государство наделяет себя доста­точно широким набором действенных мер по такому управле­нию, которые можно подразделить на: (1) административные (жесткие) и (2) экономические (гибкие). К жестким относятся законодательные акты, а также акты, наделяющие администра­тивные органы правом контроля за состоянием дел в той или иной сфере, осуществляемом посредством инспекции, ревизии, надзора и т.п. Ко второму, гибкому, методу относятся инвести­ционная, пенсионная, социальная и пр. политика государства — то, где задействована экономическая мера как средство регули­рования. Особо здесь стоит подчеркнуть опыт Норвегии. Это единственная страна Севера Европы, где рынок труда не инсти-туционализирован полностью в связи с тем, что норвежцы с са­мого начала управляли им через индустриализацию страны (создание рабочих мест) и дешевый кредит. Поэтому они и не нуждаются в институтах голого администрирования, предпочитая управлять рабочей силой посредством финансовой политики.

Общее представление о практике органов, управляющих рын­ком труда, можно получить из следующей таблицы:

	Дания	Финляндия	Норвегия	Швеция
Год образования управления (Arbeidertilsynet)	1969	1961	I960	1948
Количество мест, предостав­ленных с помощью этих управлении	15%	30%	15%	60%
Численность занятых в управлениях на 1000 рабо­тающих	0,46	0,76	0,70	0,60

Источник: Esping-Andeisen G., Korpi W. Op. cit. P. 26

Ко второму виду вмешательства государства в эту сферу мож­но было бы отнести своеобразное сращивание государства с кор­поративными организациями не только в сфере трудовых отно­шений, но вообще по всему спектру государственного управле­ния.

Помимо законодательных актов, таких, как датский закон о суде по трудовым спорам 1972 года, норвежский закон о трудо­вых спорах 1927 года, шведский закон о совместных решениях в трудовых отношениях 1976 года и финляндский закон о суде по трудовым спорам 1974 года, большое, если не сказать главное, значение имеют акты корпоративных организаций: Генеральное соглашение объединения профсоюзов с объединением предпри­нимателей, заключаемое при посредничестве государства, к нему прилагают тарифные соглашения в различных отраслях промыш­ленности, а также отдельные соглашения между отраслевыми объединениями профсоюзов и предпринимателей.

Само Генеральное соглашение не является объемным доку­ментом, в нем всего несколько пунктов, изложенных более или менее подробно:

(1) Стороны признают за собой право на объединение.

(2) За предпринимателем (работодателем) признается право на управление предприятием. Право собственности подобными до­говорами нс затрагивается⁴⁵.

(3) Стороны соглашаются, что уровень зарплаты и условия труда будут определены в дополнительных тарифных соглашени­ях или в коллективных соглашениях на конкретном предприятии.

(4) Стороны обязуются решать все конфликты мирным путем, то есть путем переговоров. Право на забастовку подобным дого­вором никак не регулируется, поскольку на этот счет имеется императивная норма закона.

(5) Стороны обязуются в случае нарушения договора переда­вать дело в суд по трудовым спорам (arbeidsrett, arbeidsdomstol) или же в арбитраж ad hoc.

Гораздо более объемным документом является отраслевое со­глашение профсоюза с предпринимателями. Рассмотрим, к при­меру, подробнее один из таких договоров: Договор профсоюза торговых и конторских служащих Дании (Overenskomst af Handels-og Kontorfunktionaeremes Forbund i Danmark) от 1 марта 1991 года.

Первое, что обращает на себя внимание, — срок, на который он заключен, — 3 месяца, не более; затем происходит его про­лонгация или перезаключение вновь. Генеральное соглашение — документ более длительного срока, сейчас, например, в Дании действует Соглашение 1973 года с дополнениями 1981, 1986 и 1992 годов. Во всяком случае, отраслевое соглашение продолжает действовать, пока не будет заключен новый договор (ч. 2 § 21 до­кумента).

Сам договор регулирует достаточно широкий круг вопросов:

от продолжительности рабочего дня до организации комитета профсоюза на предприятии. Так, в Дании продолжительность ра­бочего дня тогда составляла 37 часов в неделю или 269 часов за 8 недель. Важно также то, что несовершеннолетние (до 18 лет) ра­ботают только 15 часов в неделю. Поэтому рабочий день в стране победившего ревизионизма, если вспомнить недавние передови­цы газеты “Правда”, длится 6 часов (при шестидневке), а при пя­тидневке — 7.

Предусмотрена продолжительность отпуска (6 недель в год), рабочего времени. Определены начало и конец работы, продол­жительность перерыва на обед, а также выходные дни. Догово­ром предусмотрен оплачиваемый отпуск по беременности и при усыновлении ребенка (ч. 3 § 11). Установлен оплачиваемый бюл­летень по болезни (Laegeattest). Подробно рассмотрен такой важ­ный вопрос, как величина заработной платы, и приведены ее ставки в зависимости от квалификации и занимаемой должности согласно тарифной сетке, не забыты при этом несовершеннолет­ние и ученики (clever), оплата сверхурочных. Регулированию подвержена только минимальная ставка оплаты труда (Minimal-Ion), при этом подразумевается, что высшие ставки назначаются самим работодателем, желающим отличить своих работников (средняя минимальная ставка колеблется от 10000 до 12000 крон (DK) — 1818—2181 $ по курсу 1992 года, который с тех пор не претерпел значительных изменений).

Особо регулируется деятельность профсоюзной организации на предприятии. Главный вопрос здесь — выборы доверенных лиц рабочего коллектива (tillidsrepraesentanter) — ч. 3 § 15, кото­рые ведут переговоры с работодателями при возникновении тру­довых конфликтов. Они же следят за соблюдением трудовой дис­циплины на рабочем месте и самого договора. Сама профсоюз­ная организация существует в виде клуба (ч. 4 § 15). Наконец, договор содержит общую отсылку на основной, легитимирующий его содержание документ — Генеральное соглашение между объ­единением профсоюзов и предпринимателями (работодателями), поскольку он является его составной частью (§ 20).

Судебная практика показывает, что в основном споры, ка­сающиеся Генерального соглашения и прилагаемых к нему доку­ментов, подразделяются на два вида: связанные с нарушением условий соглашений и связанные с толкованием текста этих со­глашений.

Суд по трудовым спорам (Arbejdsret) в Дании состоит из 12 судей, председателя и трех его заместителей. Заместители назна­чаются заинтересованными сторонами в споре. На решение суда по трудовым спорам не допускается подача апелляции.

Суд в Норвегии состоит из председателя и 6 судей, четверо из которых выбираются заинтересованными сторонами. Апелляции здесь также не допускаются. Стоит отметить, что суды первой инстанции в Норвегии правомочны решать некоторые категории споров, связанных с исполнением тарифных соглашений.

Подобный суд в Швеции состоит из 13 судей: из них трое могут быть докладчиками, 4 — содокладчиками. Заинтересован­ные организации назначают по 1 докладчику, 1 содокладчику и 3-х членов. Апелляция на решение суда тоже не допускается. Правда, суд по трудовым спорам в Швеции может сам выступать в качестве апелляционной инстанции (§12 гл. 4 Закона о поряд­ке разрешения трудовых споров).

В Финляндии суд по трудовым спорам (arbetsdomstol) состоит из президента, советника и 14 членов, причем 8 из них назнача­ются в качестве представителей от центральных организаций профсоюзов и предпринимателей, остальные же являются про­фессиональными юристами (§ 2 Закона о суде по трудовым спо­рам 1974 г. № 646).

В основном, как мы видим, материальные нормы в этом во­просе в северных странах унифицированы, процессуальные же различия сохраняются, но они незначительны. В то же время, ра­зумеется, конфликты на почве трудовых отношений не исчерпы­вают в полной мере сущности корпоративного строя скандинав­ских стран. Просто сфера трудового права является одной из об­щих институционализированных сфер правовой системы, при­званной регулировать нормативным образом взаимодействия корпораций между собой, что показывает особую роль государст­ва и его органов. Это видимая часть айсберга, поскольку она объективирована в нормах формального права. Невидимую его часть составляют нормы, сложившиеся в ходе корпоративного общения организаций с государством, — в отношении них вооб­ще нет никакого формального акта, который предписывал бы процедуру взаимоотношений при слиянии государства с корпо­рациями. Конкретными формами этого слияния являются разде­ление компетенции между государственными органами и корпо­рациями, в также процедурное согласование их интересов.

* * *

Особый интерес может представлять практика осуществления подобного взаимодействия корпораций с государством. В 1990 году в скандинавских странах были проведены социологические исследования о характере взаимодействия профсоюзов с прави­тельством⁴⁶, которые показали однотипность возникающих при таком взаимодействии проблем.

Выше мы уже характеризовали скандинавскую модель обще­ства и говорили, что основная задача правительства северных стран состоит в достижении возможно более полной занятости. Основной инструмент в этом смысле — денежная политика, на­правленная на уменьшение реального уровня заработной платы во время инфляции, что вызвано, в свою очередь, увеличением денежной массы и девальвацией национальной валюты. Денеж­ная политика — один из существенных элементов скандинавской модели инфляции. Политика государства volens nolens ведет не только к хроническому балансированию экономикой, но и к хроническому конфликту межцу правительством и профсоюзами. Объективно, даже с учетом известной политической задачи, пра­вительство склонно к установлению высокой заработной платы, но низкого уровня занятости (в этом вопросе на него постоянно оказывают давление работодатели). Причина этого в том, что уровень занятости определяется после того, как установлен уро­вень зарплаты. Профсоюзы в подобной ситуации берут на себя роль лидера, правительство — роль “наблюдателя”. Но у прави­тельства есть возможность, по согласованию с предпринимателя­ми, изменить уровень занятости в более короткий срок, чем тот, который установлен для поддержания уровня зарплаты, поэтому оно склонно добиваться лидирующего положения, нарушая усло­вия соглашения с профсоюзами. В обществе, таким образом, идет постоянная борьба, складываются условия для объективного конфликта, фактически отражающего необходимость балансиро­вания экономикой. Отсюда такая жесткая детерминированность избирательных кампаний от экономической конъюнктуры в стране. Общественный сектор институционализирует этот про­цесс, помогая государству сохранять за собой объективную роль управляющего. Снова государство вмешивается, не вмешиваясь.

Наконец, последнее, на что стоит обратить внимание в вопро­се регулирования государством рынка рабочей силы, — это на так называемую “производственную демократию” (Virksomheds-demokrati), обусловленную опять-таки ролью общественного сек­тора в политической системе стран Севера Европы. На первом плане производственная демократия выражается в институте пе­реговоров различных сил общества по поводу распределения об­щественных благ, поэтому сама экономика скандинавских стран нередко именуется как forhandlingsokonomi — “консенсуальная экономика”.

На втором плане — это реальные институты производствен­ной демократии, которые стали внедряться в этом регионе с конца 50-х годов. Дорогу в этом отношении проложила Швеция, однако всех опередила Норвегия, когда в 1980 году в конститу­цию этой страны была внесена поправка, гарантирующая рабо­чим право на участие в управлении собственным предприятием. Шведы, однако, еще в 1976 году приняли специальный закон о представительстве в правлениях лиц, служащих в акционерных обществах и экономических объединениях. В то же время прак­тика использования этого института в северных странах показы­вает, что в полной мере осуществление идей производственной демократии имеет место только на крупных предприятиях, где развито представительство профсоюзов. Цель производственной демократии видится на современном этапе в “стимулировании талантов, занятых на производстве, что в конце концов будет способствовать увеличению производительности труда”⁴⁷.