1.2. Методологические аспекты оценки эффективности государственного управления

Исторически доминировавшим в оценке эффективности государственного управления выступал критерий экономической эффективности; современные подходы строятся на более широком -- социальном -- подходе, не только апеллирующем к обобщающему взгляду на структуру общественных отношений, но увязывающем стадии производства и потребления общественного продукта. Не случайно в исследовательской литературе последних десятилетий получило разработку понятие социальной эффективности в качестве альтернативы экономической (или механической) эффективности.

Обращаясь к методологическому аспекту исследуемой проблемы, следует отметить, что оценка эффективности системы государственного управления представляет собой самостоятельную и сложную проблему теории административно-политического управления. Сложность этой проблемы предопределена отсутствием в государственном секторе единственного показателя результатов, каким в коммерческом секторе является прибыль, а также тем, что "продукция организаций государственного сектора, как правило, трудно поддается измерению и не предназначена для конкуренции". В рамках подходов Всемирного банка, осуществляющего на протяжении многих лет изучение эффективности, используется понятие потенциала государства, определяющего способность государства производить и пропагандировать коллективные действия; понятие "эффективность" характеризует использование потенциала для удовлетворения потребности общества в соответствующих благах.

Кроме того, сложность оценки эффективности госуправления определена также тем, что она предполагает как непосредственные, так и опосредованные результаты и включает значительное число измерений (экономическое, политическое, непосредственно управленческое, этическое, психологическое и др.). Вследствие этого, а также в силу многофакторности процесса социального управления, предполагающего взаимодействие сил различной природы (социальных и природных, объективных и субъективных, индивидуальных и коллективных и пр.), адекватная оценка эффективности предполагает рассмотрение системы взаимодействий "субъект управления - взаимодействия - управляемые объекты" и включает такие критерии, как состояние и производительность, результат и качество функционирования, структура, объем и актуальность производимых продуктов[11, c. 164]. В наиболее общем плане понятие эффективности в данном контексте понимается как отношение чисто положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат, как увеличение отдачи на единицу ресурса в единицу времени. Решение можно назвать эффективным, если наилучший результат достигнут при минимальных издержках или если заданный результат получен при самых низких издержках выбора.

Многообразие измерений управленческой эффективности определяет ее внутреннюю дифференциацию (организационная, экономическая, политическая и др.); востребованность того или иного измерения и критерии оценки различных видов эффективности определяются сферой потенциального применения понятия "эффективность". В особенности это справедливо применительно к сфере государственного управления, целью которого является достижение трудно артикулируемого понятия общего блага - понятие, в содержании которого существенен удельный вес социальной составляющей, включающей, в свою очередь, значительное число измерений.

Понятие социальной эффективности в данном контексте определяет функцию минимизации трансакционных издержек и непосредственно связано с эффективностью функционирования механизма координации социальных взаимодействий. Концептуализация понятия "социальная эффективность" в современной литературе строится на следующих предпосылках[11, c. 172].

1 Социальная эффективность администрации заключается в уменьшении на макроуровне политической неопределенности, формулировке четких правил игры и контроле за их исполнением.

2 Социальная эффективность тем выше, чем больше вложения общества в повышение способности государства "эффективно проводить и пропагандировать коллективные мероприятия".

3 Ключевым способом повышения потенциала государства и, соответственно, социальной эффективности как результата использования этого потенциала является создание эффективной системы норм и правил, проясняющих социальные взаимодействия и ограничивающих риски разного рода.

Сложившиеся в современной исследовательской литературе подходы к оценке социальной эффективности обоснованно строятся на разведении категорий общей, специальной и конкретной социальной эффективности:

1 Общая социальная эффективность управления характеризует результаты и последствия функционирования управленческой системы. Применительно к системе государственного управления этот конструкт характеризует вклад системы государственного управления в качественное развитие общества как объекта управления.

2 Специальная социальная эффективность является инструментом оценки качества организации субъекта управления с точки зрения его содержательных и структурно-функциональных характеристик (содержание и смысл деятельности; структура, функции, технологии функционирования и т. п.); применительно к системе государственного управления этот показатель призван характеризовать качество функционирования аппарата государственного управления.

3 Конкретная социальная эффективность соотносится с детальными особенностями организации процесса управления (в случае государственного управления - с конкретными элементами и особенностями функционирования системы государственной машины).

Существенной сложностью оценки выступает конвенциональный характер критериев оценки эффективности - отсутствие общепринятых и однозначных оснований оценки.

Обращаясь к разработкам методик оценки эффективности государственного управления применительно к органам управления национального уровня, следует отметить их определенное практическое значение. В ряде стран эти оценки встроены в систему исполнительной власти и являются элементами мониторинга и контроля функционирования ее органов. В США оценки качества государственного управления организованы как некоммерческий проект (GPP - government performance project), финансируемый донорскими организациями. Оценке подлежат система управления по результатам, уровень финансового менеджмента, управление персоналом, информационными технологиями, капитальными расходами. По этим разделам сравниваются администрации штатов и графств.

По мнению экспертов, позитивным качеством данного проекта является разработка критериев лучшей практики и условий обеспечения качества исполнительной власти, но не ее конечной эффективности[12, c. 43]. Условиями достижения высокой эффективности, по мнению разработчиков, являются: финансовый менеджмент; управление персоналом; эффективное управление информационными технологиями; эффективное управление капитальными расходами (долгосрочный формат использования капитальных расходов; постоянный мониторинг и контроль эффективности капитальных вложений); управление, ориентированное на результат (использование технологий бюджетирования по результатам; применение и совершенствование индикаторов результативности деятельности; корректная организация тендеров и аукционов; вовлечение граждан в управление).

Проект GPP не носит прикладного характера и нацелен на привлечение внимания к проблеме повышения качества исполнительной власти и выработки критериев лучшей практики, создание банка данных для обмена информацией об организационных инновациях.

Комплексная методика оценки эффективности системы государственного управления и качества государственных услуг разработана сотрудниками другого американского учреждения - Института государственного управления Кэмпбел (США). Начиная с 1996 года данная методика была использована для оценки эффективности управления всех штатов, нескольких десятков крупных городов и округов США. Данная методика предполагает оценку эффективности государственной администрации по следующим сферам деятельности: управление капиталом; управление человеческими ресурсами; менеджмент по результатам; управление информационными технологиями[12, c. 49].

Позитивную в целом оценку получили разработанные правительствами штата Вирджиния и провинции Альберта (Канада) методики. В странах Западной и Центральной Европы применяется методика измерения качества CAF - Common Assessment Framework, разработанная специалистами государств - членов ЕС в конце 1990-х годов. Основными принципами данной методики являются совместимость с различными организационными моделями государственных администраций и применимость для оценки специфики качества работы организаций государственного сектора.

В Швеции для сравнительной оценки качества финансового менеджмента и административных процессов используется рейтинг качества финансового управления органов исполнительной власти посредством рейтинга Национального финансового управления. Данный инструмент нацелен на мониторинг финансовых процедур и их соответствия установленным нормам, а также на процесс администрирования со стороны органов исполнительной власти. Результаты рейтингования учитываются при обсуждении заявок ведомств на очередной бюджетный период, при определении задач в области улучшения системы управления и при решении кадровых вопросов.

Помимо национальных методик оценки, применимых и для международных сравнений, существуют индикаторы, нацеленные на сопоставление межстранового опыта государственного управления. Индикаторы, отражающие качество государственного управления, разрабатывают многие международные правительственные и неправительственные организации.