4. Отраслевые принципы государственного управления в области туризма.

Под принципами государственного управления понимают основополагающие идеи, используемые в управленческих отношениях и отражающие деятельность субъектов управления. Применительно к данной сфере интерес представляют отраслевые принципы, характерные для управления туризмом.

Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» закрепляет следующие принципы государственного регулирования туристской деятельности: «государство содействует туристской деятельности и создает благоприятные условия для ее развития; определяет и поддерживает приоритетные направления туристской деятельности; формирует представление о Российской Федерации как стране, благоприятной для туризма; осуществляет поддержку и защиту российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединений» (ст. З1). Закрепленные положения больше соответствуют задачам, а не принципам государственного управления. Действующее законодательство не в полной мере соответствует сложившимся экономическим и социальным условиям.

Международные документы, такие, как Манильская декларация по мировому туризму, Документ Акапулько, Хартия туризма, в качестве принципов предлагают государствам следующие основополагающие идеи: право граждан на доступность туризма, вытекающее из права на отдых; устранение сдерживающих факторов в развитии туризма; развитие социального туризма в интересах менее обеспеченных граждан, а также молодежного туризма и туризма людей преклонного возраста; безопасность туризма; укрепление мира и международных взаимоотношений; определение государственной туристской политики; защита исторических, культурных и религиозных мест, охрана природы и культуры; сохранение равновесия между местным населением и туристами; международное сотрудничество в сфере туризма; туристское образование и воспитание.

Региональное законодательство пытается восполнить пробелы федерального законодательства. Законом Краснодарского края от 25 октября 2005 г. № 938-КЗ «О туристской деятельности в Краснодарском крае» к принципам государственного регулирования туристской деятельности относят: 1) признание туристской деятельности как одного из приоритетных направлений социально-экономического развития Краснодарского края; 2) содействие туристской деятельности и создание благоприятных условий для ее устойчивого развития; 3) поддержка приоритетных направлений туристской деятельности; 4) защита прав и охраняемых законом интересов туристов, в том числе обеспечение их безопасности при занятии туризмом; 5) оказание государственной поддержки субъектам туристской индустрии, осуществляющим туристскую деятельность, направленную на развитие внутреннего, въездного, социального, этнографического и аграрного туризма; 6) обеспечение баланса и согласованности интересов населения туристских территорий Краснодарского края, туристов, посещающих данные территории, и субъектов туристской индустрии; 7) гласность и открытость при разработке, принятии и применении мер государственного регулирования туристской деятельности.

В результате обобщающего анализа указанных источников, предлагаются следующие принципы государственного управления в сфере туризма:

1) принцип доступности туризма;

2) принцип обеспечения безопасности граждан при занятии туризмом;

3) принцип государственной поддержки туризма;

4) принцип международного сотрудничества в сфере туризма;

5) принцип обеспечения баланса интересов населения регионов (территорий) Российской Федерации, туристов, посещающих данные регионы (территории), и субъектов туристской индустрии, направляющих туристов;

6) принцип приоритетной поддержки малого предпринимательства в области туризма;

7) принцип гласности и открытости в разработке, принятии и применении мер государственному управлению туризмом;

8) принцип охраны природы, исторических и культурных ценностей при осуществлении туристской деятельности.

Принцип государственной поддержки включает в себя две составляющие: социальную и экономическую. Социальная составляющая заключается в развитии социального туризма в интересах менее обеспеченных граждан, а также молодежного туризма и туризма людей преклонного возраста. Общедоступность туристских услуг позволит реализовать в полной мере право граждан на отдых, оздоровление и свободу передвижения.

В Российской Федерации социальный туризм сегодня не сформировался.

Экономическая составляющая заключается в развитии туризма и индустрии туризма как приоритетного направления государственной социально-экономической политики Российской Федерации.

Туризм отличает сезонность как следствие влияния на туристскую деятельность климатических условий. Например, в Санкт-Петербурге пик туристского сезона приходится на май-июнь, то есть на период большей продолжительности светового дня, а на курортах Краснодарского края — июль-август. Государственное управление туризмом должно быть направлено на сглаживание пиков сезонности, эффективного использования инфраструктуры в течение года.

Наиболее важный принцип туристской деятельности: турист должен приехать в туристский центр и купить туристские услуги. Деньги турист должен оставить в стране пребывания, а не вывезти с собой. Туристские ресурсы должны приносить туристскому центру деньги, известность и славу. Для определения туристских ресурсов используются следующие механизмы.

Во-первых, создается реестр этого вида ресурсов, который включает классификацию и оценку ресурсов; порядок использования и доступа туристов к ресурсам с учетом предельно допустимых нагрузок; режим охраны ресурсов, мероприятия и источники финансирования и развития, меры восстановления ресурсов; режим охраны.

Во-вторых, создается кадастр туристских ресурсов, который включает оценку и картографические характеристики территорий; порядок осуществления контроля за санитарно-гигиеническим и экологическим состоянием территории; порядок осуществления контроля за видами хозяйственной деятельности, порядок выделения территории как территории целевого туристского использования и развития".

Многие страны умело используют свои туристские ресурсы. Во Франции, которая считается первым государством Европы в области туристской индустрии, первое место рядом с премьер-министром занимает министр туризма.

В условиях Российской Федерации государственное управление туризмом во многом определяется стратегией формирования и исполнения бюджета развития субъекта РФ, который представляет собой составную часть капитальных расходов бюджета, связанных с расширенным воспроизводством; при осуществлении указанных расходов может создаваться или увеличиваться имущество, находящееся в собственности субъекта РФ. К бюджету развития относятся как расходы на прямые государственные инвестиции, так и средства, предоставляемые на инвестиционные цели.

Принцип международного сотрудничества заключается в укреплении связей между государствами.

Туризм на всех этапах его развития являлся фактором, способствующим улучшению взаимопонимания между государствами и народами, важным средством укрепления мира и дружбы, активным стимулятором развития внешнеэкономических, торговых и культурных отношений. Именно поэтому туризм всегда был благодатной почвой международного сотрудничества.

Международное сотрудничество развивается в двух формах: сотрудничество на двусторонней основе и сотрудничество на многосторонней основе.

Двустороннее сотрудничество возникает, когда две стороны договариваются между собой о долговременных действиях относительно развития взаимных туристских связей. Российская Федерация заключила соглашения о сотрудничестве в области туризма со многими странами. Так, например, по Соглашению между Правительством РФ и Правительством Французской республики о сотрудничестве в области туризма стороны поощряют обмен информацией в следующих областях:

• статистика туризма;

• нормативное правовые акты, регулирующие туристскую деятельность;

• нормативные правовые акты, связанные с защитой природных и культурных ресурсов;

• туристические возможности своих государств;

• опыт управления гостиницами и другими средствами размещения и обслуживания туристов (ст. 5 Соглашения).

Многостороннее сотрудничество предусматривает координацию совместных действий по развитию международного туризма между несколькими странами.

Для развития туристской отрасли очень важно использовать информационную среду. Предприятия, оказывающие туристские услуги, по отдельности не в состоянии решить многих вопросов.

Для развития как внутреннего, так и внешнего туризма в стране необходимо создать представление, что в России отдыхать хорошо. Граждане РФ и иностранные граждане должны получать туристский продукт на территории Российской Федерации. Привлекаемые туризмом средства улучшат состояние экономики. Только на уровне государства можно решить вопросы упрощения пограничных, таможенных и иных формальностей, налогообложения, безопасности.

Увеличение туристского потока приводит к увеличению рабочих мест в регионах, однако нерегулируемость этого потока может привести к экологической катастрофе. Поэтому в функции органов исполнительной власти входит контроль за размещением туристов.

Принцип приоритетной поддержки малого предпринимательства в области туризма заключается в увеличении доли малых предприятий в сфере туризма.

Существующие субъекты предпринимательской деятельности, оказывающие туристские услуги (туроператоры, турагенты) в большинстве своем являются малыми предприятиями. Субъекты малого предпринимательства в сфере туризма могут находиться на упрощенной системе налогообложения, что позволяет им представлять бухгалтерскую отчетность поквартально. Уплата налога производится по ставке 6% от дохода или 15% от дохода, уменьшенного на величину расхода, не уплачивая налог на прибыль, налог на имущество организаций, единый социальный налог и НДС (гл. 26.2 Налогового кодекса РФ). Кроме того, обслуживающие туристов субъекты предпринимательской деятельности, оказывающие услуги общественного питания и временного размещения, могут применять систему налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности в размере 15% вмененного дохода (гл. 26.3 НКРФМ).

Принцип гласности и открытости в разработке, принятии и применении мер государственного регулирования туризма заключается в максимальном привлечении общественности для решения этих вопросов.

Открытость и гласность заключаются и в том, что граждане РФ должны знать о правовых актах и решениях, принятых в сфере туризма. Акты должны быть официально опубликованы. Следует сказать, что на федеральном уровне принцип действует в полной мере, а на уровне субъектов РФ принимается большое число нормативных актов, официально не опубликованных, но вступивших в законную силу.

Этот принцип в современных условиях реализуется и через информационные компьютерные системы, позволяющие максимально быстро найти необходимую правовую информацию в сфере туризма.

Признав туризм как одну из приоритетных отраслей экономики Российской Федерации (в ст. 3 Федерального закона от 24 ноября 1996 г. «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»), государство стечением времени утратило наступательность в выработке стратегических ориентиров и механизмов развития отрасли.

Государство непосредственно несет ответственность за развитие туризма и его роль в процессе привлечения средств на развитие отрасли имеет решающее значение по следующим причинам:

• государство определяет национальные приоритеты и использование их для контроля над процессом развития туристской деятельности, основанного на концепции планомерного развития;

• государство развивает инфраструктуру, что входит в компетенцию органов государственной власти, как на федеральном уровне, так и на региональном;

• государственное вмешательство в необходимых случаях, например, социальный, молодежный, культурный туризм, где предпринимательская деятельность не будет высокоприбыльной;

• государственная поддержка туризма, а также экономическое и юридическое регулирование этой сферы государством.

Помощь государства в развитии этой сферы экономики может заключаться в постройке туристского комплекса, в развитии местной суперструктуры (гостиницы, рестораны), в модернизации средств связи (информационные системы) и развитии инфраструктуры (дороги), в развитии туристских кадров. Реализация федеральных и региональных программ в отрасли туризма должны обеспечить его активное развитие. В Краснодарском крае Программа «Развитие санаторно-курортного и туристского комплекса Краснодарского края на 2003— 2010 годы (первый этап — 2003—2005 годы)» предусматривает создание специальных условий для эффективного функционирования объектов санаторно-курортного и туристского комплекса края: расширение перечня целей кредитования и субсидирование части процентной ставки по кредитам, полученным предприятиями санаторно-курортного туристского комплекса края.

Развитие въездного туризма вообще невозможно без государственной поддержки. А это означает, что в случае ее отсутствия денежные средства иностранных граждан будут стимулировать экономик других стран, а не Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. N 408 было утверждено Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации (Минспорттуризм России) которое является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере физической культуры, спорта, туризма и молодежной политики.

Оно осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федерального агентства по делам молодежи, Федерального агентства по туризму и Федерального агентства по физической культуре и спорту, а также координирует деятельность по реализации приоритетных направлений государственного регулирования туристической деятельности в Российской Федерации.