§ 1. Основания и стадии процедуры антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов

Производство экспертного исследования и оформление его результатов является ключевой стадией любого экспертного процесса. Процедура проведения антикоррупционной экспертизы должна опираться на законодательные и иные нормативные правовые акты.

Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" содержит наиболее общие положения, касающиеся порядка проведения такой экспертизы. В соответствии с ч. 1 ст. 3 данного Закона антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится:

1) прокуратурой Российской Федерации;

2) федеральным органом исполнительной власти в области юстиции;

3) органами, организациями, их должностными лицами.

Прокуратура Российской Федерации проводит антикоррупционную экспертизу в соответствии с рассматриваемым Федеральным законом и ст. 9.1. Федерального закона от 17 января 1992 N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации"*(40). Антикоррупционная экспертиза при этом проводится в установленном Генеральной прокуратурой РФ порядке и согласно методике, определенной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96.

Федеральный орган исполнительной власти в области юстиции (Минюст России) осуществляет антикоррупционную экспертизу в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ, в порядке и согласно методике, определенной Правительством РФ

Порядок проведения антикоррупционной экспертизы, осуществляемой Минюстом России, и независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения устанавливается Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов*(41).

В соответствии с п. 1 Правил, они определяют порядок проведения антикоррупционной экспертизы, осуществляемой Минюстом России, и независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.

Минюст России проводит антикоррупционную экспертизу в соответствии с методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96, в отношении:

а) проектов федеральных законов, проектов указов Президента РФ и проектов постановлений Правительства РФ, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, - при проведении их правовой экспертизы;

б) проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов - при проведении их правовой экспертизы;

в) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований - при их государственной регистрации;

г) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - при мониторинге их применения.

Результаты антикоррупционной экспертизы, проводимой Минюстом России должны быть отражены в заключении Минюста России по специальной форме, утверждаемой Министерством*(42).

Результаты независимой антикоррупционной экспертизы отражаются в заключении по форме, которая также утверждается Минюстом России*(43).

Органы, организации, их должностные лица поводят антикоррупционную экспертизу в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ, в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации. Эти субъекты антикоррупционной экспертизы самостоятельно устанавливают порядок ее проведения.

Анализ указанных норм позволяет сделать вывод, что на данный момент общими основаниями для начала антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов являются:

1) подготовка проекта нормативного правового акта;

2) принятие решения о проведении антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта или проекта нормативного правового акта, в том числе независимой;

3) поступление нормативного правового акта на государственную регистрацию в Минюсте России.

Непосредственным основанием процедуры антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов является назначение экспертизы. Определение основных стадий процедуры ее проведения будет способствовать выявлению последовательности действий, формирующих эту процедуру.

В специализированной литературе*(44) выделяются следующие основные этапы процесса проведения антикоррупционной экспертизы:

(I) подготовительная стадия, предусматривающая следующие шаги:

1) сбор информации;

2) выбор нормативного акта;

3) анализ социальных (экономических) отношений, которые регулируются выбранным нормативным актом;

(II) стадии проведения экспертизы, включающие:

1) функциональный анализ деятельности органа власти (исходя из нормативного акта и ограничиваясь им);

2) определение дискреционных полномочий;

3) определение полномочий, касающихся юридических (физических) лиц, связанных с наложением на них некоторых ограничений, требований (контрольными процедурами, требованием предоставить информацию и т.п.);

4) сравнительный анализ полномочий, указанных в п. 3 в отношении нескольких законов;

5) заполнение оценочного листа (чрезмерные ограничения);

6) заполнение оценочного листа в отношении полномочий, которые наделяют государственного служащего возможностью выбора, связанного с наложением на граждан и юридических лиц ограничений и обременений;

7) выписывание бланкетных норм;

8) заполнение оценочного листа "Бланкетные нормы";

9) заполнение сводной таблицы коррупциогенности нормативного правового акта;

10) заполнение таблицы предложений по уменьшению коррупциогенного потенциала;

11) подготовка текста экспертизы (описательная и табличная части).

Следует согласиться с авторами относительно выделения подготовительной стадии, а также относительно последовательности производимых действий. Кроме того, приведенный алгоритм сориентирован непосредственно на практическую работу эксперта. Вместе с тем они не учитывают одну из стадий правотворческой деятельности - реализацию правовых актов. Кроме того, указанные стадии предусматривают проведение более обширной работы по определению нормативного правового акта, подлежащего антикоррупционному анализу. Иными словами, в числе предложенных стадий дается подход к определению потребности в антикоррупционной экспертизе, что выходит за рамки вопроса, рассматриваемого в настоящей главе.

Для удобства проведения экспертизы проекта нормативного правового акта на коррупциогенность можно условно выделить следующие основные группы действий:

а) общая оценка проекта нормативного правового акта (предварительная);

б) оценка проекта нормативного правового акта по существу (основная);

в) подготовка экспертного заключения (оформление результатов экспертизы).