12.3. Напрямки удосконалення моделі організації державної влади в Україні

Впровадження президентсько-парламентської форми держав­ного правління в Україні зумовило появу нових інституціональ- них викликів, які повинні бути розв'язані вже найближчим ча­сом задля збереження політичної і, як наслідок, економічно- соціальної стабільності держави. Одним із основних завдань по­літичного, адміністративного та наукового істеблішменту є ство­рення оптимізаційної моделі взаємодії ключових макрополітич- них суб'єктів державної влади: Президента України, Кабінету Міністрів України та Верховної Ради України.

Із внесенням змін до Конституції 2004 року оптимального пере­розподілу не було досягнуто. Запроваджена модель виявила свою не­досконалість переважно в інституційно-правовому аспекті, а саме:

1. Зміни до Конституції не містили чіткого механізму форму­вання ефективної виконавчої влади в Україні.

2. Було паралельне існування кількох виконавчих вертикалей: парламент формує уряд, проте голів місцевих державних адміні­страцій і надалі призначав Президент.

3. Невідомо було яким чином вирішувати проблему, коли Пре­зидент України, отримавши від коаліції депутатських фракцій пропозиції щодо внесення до парламенту подання про призначен­ня Прем'єр-міністра України, не виконує свого обов'язку і не вно­сить у визначений строк цієї кандидатури до парламенту.

4. Відсутня була дієва процедура формування уряду та дій основних суб'єктів у разі його відставки.

ЗО вересня 2010 року відповідно до рішення Конституційного Суду України була відновлена чинність Конституції України ре­дакції 1996 року, однак проблеми і надалі залишилися.

Запобіганням урядової нестабільності є запровадження синх­ронізованого виборчого циклу. Так, нормативне втручання Прези­дента у справи, що належать до компетенції виконавчої влади, часто пояснюється недовірою до кабінету, який може бути сфор­мований опозиційною політичною силою. Гармонізація термі­нів призначення президентських і парламентських виборів може зменшити політичне протистояння між президентською і законо­давчою владами, позитивно вплинути на формування заснованого на консенсусі уряду і, як наслідок, мінімізувати конкуруючі ви­моги щодо діяльності уряду.

Чинна нормативно-правова база України свідчить про примат - ність нормотворчості Президента щодо актів уряду, а також про наявність прерогативи Президента вносити на розгляд парламенту власні законопроекти як позачергові. Кабінет Міністрів так само, як і Президент, наділений правом законодавчої ініціативи, однак останній має у своєму владному інструментарії право вето. Так, Президент має право призупиняти дію актів Кабінету Міністрів із мотивів невідповідності Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо визначення їх конститу- ційності.

Слід зауважити, що даний інструмент є досить впливовим і може бути часто застосовуваним у періоди «розділеного правлін­ня», що не сприятиме конструктивності у роботі виконавчої влади.

Одним із способів реалізації компетенції Президента України є прийняття ним власних нормотворчих актів, що є характерним для напівпрезидентських республік. Повноваження на видання правових актів забезпечує швидке реагування на зміну певних об­ставин державно-політичного життя з метою заповнення прогалин у законодавстві, коли має місце ефект «повільного парламенту».

Однак, прерогатива створення загальнообов'язкових норм на­лежить Верховній Раді України. З метою унеможливлення по­двійного регламентування одних і тих самих об'єктів політико- владного впливу доцільним видається більш чітко визначити межі нормативних указів глави держави. Вони повинні мати переваж­но процедурно-допоміжний характер. Адже Президент, не підмі­няючи парламент, може скористатися правом законодавчої ініці­ативи і внести відповідний законопроект на розгляд парламенту.

З огляду на це важливим для оптимізації нормотворчої діяль­ності Верховної Ради і Президента є питання про розмежування предмета закону і нормативного указу Президента. Конституція України не обмежує останнього переліком питань, з яких він має право видавати акти, здійснюючи правове регулювання. Проте, з іншого боку, стаття 92 Конституції окреслює коло найважливі­ших питань, правове регулювання яких має визначатися та вста­новлюватися виключно Законами України. Тому обмеження нор­мотворчої компетенції глави держави полягає у тому, що він не може видавати укази з питань, які вже регламентовані законом, чи щодо яких Конституція містить прямі вказівки про те, що вони повинні бути регламентовані законом.

Характер завдань, що стоять перед Президентом України, ши­рокий спектр повноважень і висока політична відповідальність глави української держави зумовлюють необхідність створення чіткої системи гарантій президентської діяльності. Слід звернути увагу на те, що вони не знайшли належного, послідовного і комп­лексного відображення у чинному законодавстві.

До юридичних гарантій слід віднести законодавче закрі­плення правового статусу його актів стосовно актів Кабінету Міністрів України. Роль такого акту міг би відіграти закон «Про Президента України», у якому доцільно було б зосередитись на врегулюванні таких питань:

Імпічмент. Основи усунення Президента України визначені у ст. 111 Конституції України. Водночас деякі процедурні питан­ня (наприклад, процедура обрання або призначення, повноважень та роботи спеціального прокурора і спеціальних слідчих чи питан­ня порушення кримінальної справи проти Президента за вчинен­ня державної зради або іншого злочину) не вирішені безпосеред­ньо в Конституції. Конституція України передбачає можливість усунення президента з поста у порядку імпічменту у разі вчинен­ня ним державної зради або іншого злочину. Серед підстав для за­стосування імпічменту не закріплюється: порушення Конституції, законів, прав і свобод людини й громадянина, а також присяги.

Створення конструктивної моделі інституту конституційної відпо­відальності глави держави диктує необхідність включення перера­хованих елементів до переліку підстав для імпічменту глави дер­жави, оскільки це органічно випливає з його статусу.

Вето. Питання повернення Президентом закону з умотивова­ним і сформульованими пропозиціями до парламенту взагалі не врегульоване законодавчо. Основне поняття вмотивованості мож­на трактувати дуже вільно виходячи із політичної доцільності, су­перечливості з іншими законами чи невідповідності Конституції.

Консультативні та дорадчі органи. Право Президента створю­вати для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби закріплене у ст. 106 Конституції України [12]. Посади керівників та працівників цих органів по­становами уряду відносять до посад державних службовців і, від­повідно, ці дорадчі органи вже отримують статус державних орга­нів, як це передбачено ст. 1 Закону України «Про державну служ­бу». Виходячи із наведеного визначення основних повноважень функціонування Адміністрації Президента, Державного управлін­ня справами та інших структур має здійснюватися на рівні зако­ну, а не указів Президента.

Основні засади співробітництва між парламентом та урядом також потребують нормативного врегулювання. Досвід інших кра­їн з парламентською системою засвідчує, що Кабінет Міністрів є основним суб'єктом законодавчих ініціатив у дерлшві. Для підви­щення законотворчої ролі уряду в Україні необхідно надати йому певні важелі впливу, зокрема:

• право надавати законопроектам статусу першочергових і ви­магати їх термінового розгляду;

• контроль за дотриманням бюджетного законодавства;

• право блокувати проходження законопроектів, ініційованих Верховною Радою, через звернення до Президента з пропозицією накласти вето тощо.

Також для підвищення рівня законотворчої співпраці між українським урядом та парламентом доцільним є закріпити у Регламенті Верховної Ради різні форми попереднього узгоджен­ня позицій між ними. Зокрема, обов'язкову присутність відпові­дального представника від виконавчої влади під час розгляду за­конопроекту, ініційованого Кабінетом Міністрів, у відповідному комітеті Верховної Ради з метою узгодження позицій на почат­ковому етапі.

Забезпечення ефективної роботи Верховної Ради України ви­магає унормування діяльності і забезпечення прав парламентської

опозиції. Зокрема, не врегульовано питання щодо розподілу керів­них посад у Верховній Раді.

Нові завдання Верховної Ради в умовах конституційних змін: По-перше, потребує унормування процес створення парламент­ської коаліції. Тому необхідна підготовка та прийняття Закону «Про парламентську коаліцію», який би містив основні засади, порядок, принципи її формування.

По-друге, необхідно врегулювати принципи співробітництва "між більшістю та меншістю у парламенті, а також у місцевих ра­дах. Реалізація цього завдання буде сприяти зниженню конфлік­тного потенціалу у парламенті, який може мати дуже негативний вплив і за його межами. Існує декілька шляхів. Прийняття єдино­го Закону «Про опозицію», в якому будуть чітко закріплені права та обов'язки як парламентської опозиції, так і фракцій меншості у місцевих радах, а також основні норми діяльності опозиційних партій в Україні загалом. Іншим варіантом може стати закріплен­ня повноважень парламентської опозиції у Регламенті Верховної Ради або окремому Законі «Про парламентську опозицію». Але при цьому потребують спеціального унормування повноваження опозиції на місцевому рівні.

По-третє, необхідне прийняття нової редакції Закону «Про Регламент Верховної Ради».

Вирішити зазначені проблеми та досягти стабільної роботи таких політичних інститутів, як парламент, президент та уряд, можна лише за умови їх спільної зацікавленості у побудові справ­ді демократичної, правової держави.

Список використаної і рекомендованої літератури

1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управлення. Курс лекций / Г.В. Атаманчук. — М., 2006. — 579 с.

2. Барабаиі Ю. Парламентська відповідальність Уряду в конституцій­ній практиці країн ЄС та України / Ю. Барабаш // Право України : Юридичний журнал / Редкол. : Ю.Святоцький (гол. ред.). — 2007. — № 4. — С. 12-16.

3. Бігун У. Роль Кабінету Міністрів у парламентських демократіях на прикладах Чеської Республіки, Франції, Латвії, Польщі та Росії : ПСП № 208; Програма сприяння Парламентові України / У. Бігун. — К. : Програма сприяння Парламентові України, 2001. — 7 с.

4. Білоус А.О. Політико-правові системи : світ і Україна : Навч. посіб. / А.О.Білоус / 2-е вид., переробл. і доп. — К. : АМУПП, 2000. — 200 с.

5. Ведерникова И. Кабмин в законе / Й. Ведерникова // Зеркало неде- ли. — 2006. — № 33 (612). — С. 1-2.

6. Взаємодія Верховної Ради України, Президента України та Кабінету Міністрів України в умовах конституційних змін / Центр політ.-прав, реформ; Авт.-упоряд. В.Тимощук, О.Струц. — К., 2006. — 28 с.

7. Державне управління в Україні : організаційно-правові засади : Навч. посіб. / Н.Р. Нижник, С.Д.Дубенко, В. І. Мельниченко та ін.; За заг. ред. проф. Н.Р.Нижник. — К. : Вид-во УАДУ, 2002. — 164 с.

8. Дюверже М. Политические партии / М.Дюверже / Пер. с франц. — М. : Академический проект. 2000. — 558 с.

9. Загальна теорія держави і права : Навч. посіб. / А. М. Колодій,

   2. В. Копєйчиков, С.Л.Лисенков та ін.; За ред. В. В. Копєйчикова. — Стер. вид. — К. : Юрінком Інтер, 1999. — 320 с.

10. Закон України «Про внесення змін до Конституції України» // Відом. Верховної Ради України. — 2005. — № 2. — Ст. 44.

11. Закон України «Про Кабінет Міністрів України» від 7 жовтня 2010 року [Електронний ресурс]. — Режим доступу : 1іІІр://2ак0іі.гас1а.£0У. иа/с§і-Ьіп/1а№8/таіп.с§і?пге£=2591-17.

12. Конституція України в редакції від 4 лютого 2011 року [Електронний ресурс]. — Режим доступу : Ьірр : // Мір://2акоп.гас1а.£ОУ.иа/с£і- Ьіп/1а\У8/таіп.с£І?ра§е=2&пге&=254 % ЕА % 2Р96- % Е2 % Р0.

13. Мельниченко В. Статус уряду в контексті конституційної реформи : можливість зробити перший крок до самостійності? / В. Мельни­ченко // Віче. — 2006. — № 1-2. — С. 29-33.

14. Модернізація України : визначення пріоритетів реформ. Проект для обговорення. — К., 2009. — 120 с.

15. План модернізації державного управління : пропозиції щодо приве­дення державного управління та державної служби України у від­повідність із принципами і практиками демократичного урядуван­ня / В. Афанасьєва, А.Вишневський (кер. авт. колективу), Р. Гекалюк [та ін.]; Під заг. ред. Т.Мотренка. — К. : Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу, 2010. — 320 с.

16. Про систему центральних органів виконавчої влади : Указ Президента України від 15 груд. 1999 р. № 1572 // Офіц. вісн. України. — 1999. — № 50. — Ст. 24-34.

17. Про упорядкування структури апарату центральних органів виконав­чої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних ад­міністрацій : постанова Кабміну України № 179 від 12. 03. 2005 р. // Офіц. вісн. України. — 2005. — № 11. — С. 522.

18. Соловйова Ю. Процес імплементації політичної реформи в Україні / Ю. Соловйова // Політичний менеджмент. — 2007. — Спецвипуск. —

100. 228-240.

     19. Тимцуник В. Система державної влади в демократичному суспіль­стві / В. Тимцуник // Вісник НАДУ. — 2007. — № 3. — С. 13-25.

     20. Шемиїученко Ю.С. Вибране / Ю. С. Шемшученко. — К. : ТОВ Видавництво Юридична думка, 2005. — 592 с.

     21. ІІІколик А. Виконавча влада в контексті змін до Конституції Укра­їни / А.Школик // Вибори та демократія. — 2005. — № 3. — С. 84-88.

     22. Ющик О.І. Теоретичні основи законодавчого процесу : Монографія / О. І.Ющик. — К. : Парламентське вид-во, 2004. — 519 с.

Лекція 13

ЦЕНТРАЛЬНІ ОРГАНИ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ : ПРАВА, КОМПЕТЕНЦІЯ, ФУНКЦІЇ