§ 4. Роль технического регулирования в системе

рационального природопользования

Анализ развития природоресурсного законодательства позволяет установить прямую связь и определенную преемственность с "корнями" - законодательством Российской империи и законодательством СССР. В то же время можно отметить появление новых тенденций, связанных с современной экономикой, глобализацией, социальными и экологическими проблемами. Одной из таких новых проблем является техническое регулирование, вызванное необходимостью интеграции и унификации национальных и международных путей развития правового регулирования и призванное учитывать реалии сегодняшней жизни.

Законодательство о техническом регулировании представляет собой одну из важнейших составляющих природоресурсного законодательства Российской Федерации. Его роль предопределяется прежде всего тем, что основные документы технического регулирования - технические регламенты - призваны обеспечить безопасность жизни, здоровья, имущества при осуществлении хозяйственной деятельности в сфере природопользования, охрану окружающей среды, энергетическую эффективность. В свою очередь, в задачи стандартизации входят повышение уровня безопасности объектов с учетом риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, повышение уровня экологической безопасности, обеспечение рационального использования ресурсов и др. Таким образом, совершенствование законодательства о техническом регулировании - непременное условие совершенствования природоресурсного законодательства в целом.

Нельзя не отметить, что принятие Федерального закона "О техническом регулировании" явилось началом крупномасштабного реформирования всей системы нормативных правовых актов рассматриваемой сферы общественных отношений. С учетом проводимых в научной литературе различных классификаций модернизации <1> данные изменения можно квалифицировать как революционные. Модернизация представляет собой сложную систему, состоящую из различного рода подсистем разного уровня. Исходя из этого, модернизация технического регулирования может рассматриваться в качестве органичной подсистемы осуществляемой в России модернизации законодательства, а та, в свою очередь, как подсистема системы более высокого уровня - модернизации российской экономики.

--------------------------------

<1> См.: Белых В.С. Модернизация российской экономики и предпринимательское законодательство: вопросы теории и практики. Екатеринбург, 2011. С. 11 - 28.

22 августа 2012 г. произошло официальное вступление России во Всемирную торговую организацию (далее - ВТО) <1>. Кроме того, Россия является участницей Евразийского экономического сообщества (далее - ЕврАзЭС), Таможенного союза (далее - ТС). В этих условиях актуальным представляется исследование действующей системы правового обеспечения технического регулирования с позиции ее соответствия требованиям указанных организаций.

--------------------------------

<1> Протокол о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 г. Подписан в Женеве 16 декабря 2011 г. Российская Федерация ратифицировала настоящий Протокол Федеральным законом от 21 июля 2012 г. N 126-ФЗ (СЗ РФ. 2012. N 30. Ст. 4177). 23 июля 2012 г. Правительство РФ официально уведомило Секретариат Организации о завершении Россией всех внутригосударственных процедур.

Правовую основу технического регулирования составляют соглашения ВТО, ЕврАзЭС, ТС, а также российское законодательство.

Договорно-правовая основа технического регулирования ВТО представлена в первую очередь Соглашением по техническим барьерам в торговле (Agreement on Technical Barriers to Trade) (ВТО, Уругвайский раунд многосторонних торговых переговоров, 15 апреля 1994 г. <1>) (далее - Соглашение ВТО по ТБТ).

--------------------------------

<1> Документ официально не опубликован.

Договорно-правовая основа технического регулирования ЕврАзЭС основана на Договоре об учреждении Евразийского экономического сообщества, который был подписан Республиками Беларусь, Казахстан, Таджикистан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией (Астана, 10 октября 2000 г.) <1>. В рамках ЕврАзЭС принят и действует ряд соглашений в сфере технического регулирования, определяющих правовой режим технических регламентов: Соглашение об основах гармонизации технических регламентов государств - членов Евразийского экономического сообщества (Астана, 24 марта 2005 г.) <2>; Соглашение о применении единого знака обращения продукции на рынке государств - членов Евразийского экономического сообщества (Минск, 19 мая 2006 г.) <3>; Соглашение о проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер (Москва, 25 января 2008 г.) <4>; Соглашение о создании информационной системы Евразийского экономического сообщества в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер (Москва, 12 декабря 2008 г.) <5> и др.

--------------------------------

<1> Российская Федерация ратифицировала данный Договор Федеральным законом от 22 мая 2001 г. N 56-ФЗ (СЗ РФ. 2001. N 22. Ст. 2122).

<2> См.: БМД. 2008. N 8.

<3> Документ официально не опубликован.

<4> См.: БМД. 2012. N 8.

<5> См.: БМД. 2011. N 12.

Национальное законодательство о техническом регулировании представлено федеральными законами и подзаконными нормативными правовыми актами.

Основным законодательным актом является Федеральный закон "О техническом регулировании". Как справедливо отмечено специалистами, "данный Закон испытал большое влияние норм ВТО" <1> и составил основу модернизации рассматриваемой сферы общественных отношений, в том числе системы основных документов технического регулирования. При этом изменение юридической силы документа, устанавливающего обязательные требования, и порядка его разработки и принятия оценивается учеными в качестве одного из направлений изменения российского законодательства в связи с принятием рассматриваемого Закона <2>.

--------------------------------

<1> Техническое регулирование: правовые аспекты: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров, В.Ю. Саламатов. М., 2010. С. 14.

<2> См.: Терещенко Л.К., Калмыкова А.В., Лукьянова В.Ю. Техническое регулирование на современном этапе // Законодательство и экономика. 2007. N 4.

Большую роль в правовом обеспечении технического регулирования природопользования играют принятые во исполнение положений данного Закона подзаконные нормативные правовые акты: постановления Правительства РФ, приказы Министерства промышленности и торговли РФ, Министерства энергетики РФ, Министерства экономического развития РФ, Министерства природных ресурсов и экологии РФ и других органов исполнительной власти, которыми утвержден ряд важнейших документов применительно к техническому регулированию.

Следует отметить, что соглашения ТС и ЕврАзЭС в значительной степени заменили Федеральный закон "О техническом регулировании" и в целом национальное правовое обеспечение технического регулирования. Однако многие положения этого Закона продолжают действовать (при условии их непротиворечия соглашениям и актам ТС и ЕврАзЭС). Так, сохраняется национальное регулирование по следующим вопросам:

- национальные стандарты в рамках их понимания Соглашением ВТО по ТБТ (техническим барьерам в торговле) и стандарты организаций;

- своды правил; государственный контроль и надзор в целях обеспечения соблюдения требований технических регламентов; нарушение технических регламентов и отзыв продукции с внутреннего рынка;

- национальные аспекты развития и поддержания системы сертификатов оценки соответствия и деклараций соответствия;

- национальные аспекты развития и поддержания системы органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров);

- добровольная оценка соответствия; ответственность в случае нарушения технических регламентов (пока данные вопросы не переданы в ТС);

- обеспечение транспарентности;

- финансирование в области технического регулирования и др.

Следовательно, многие вопросы технического регулирования в России и далее будут регулироваться на национальном уровне в рамках режимов ТС и ЕврАзЭС. Таким образом, система правового обеспечения технического регулирования в системе природоресурсного законодательства включает как международно-правовые договоры и соглашения, так и национальные нормативные правовые акты. За годы участия России в ЕврАзЭС и ТС в целом сформировалась система наднациональных правовых основ технического регулирования.

Институциональная система технического регулирования в Российской Федерации представлена:

- Министерством промышленности и торговли РФ (Минпромторг России). Положение о нем утверждено Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 438 <1>;

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2008. N 24. Ст. 2868.

- Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии (Росстандарт). Положение о нем утверждено Постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. N 294 <1>;

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2575.

- Министерством экономического развития РФ (Минэкономразвития России). Положение о нем утверждено Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 437 <1>;

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2008. N 24. Ст. 2867.

- Министерством природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды России). Положение о нем утверждено Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. N 404 <1>;

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2008. N 22. Ст. 2581.

- Министерством энергетики РФ (Минэнерго России). Положение о нем утверждено Постановлением Правительства РФ от 28 мая 2008 г. N 400 <1>;

--------------------------------

<1> Там же. Ст. 2577.

- Правительственной комиссией по экономическому развитию и интеграции. Положение о ней утверждено Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2009 г. N 1166 <1>. В составе Комиссии создана подкомиссия по вопросам технического регулирования;

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2010. N 3. Ст. 303.

- Советом по техническому регулированию и стандартизации при Минпромторге России. Положение о нем утверждено Приказом Минпромторга России от 26 января 2011 г. N 84 <1>.

--------------------------------

<1> Документ официально не опубликован.

В настоящее время в России действует система национальных и наднациональных институтов (органов и организаций), реализующих различные функции в сфере технического регулирования. Их компетенция и функции определены таким образом, чтобы обеспечить соблюдение принципов технического регулирования: независимости органов по аккредитации, органов по сертификации от изготовителей, продавцов, исполнителей и приобретателей, в том числе от потребителей; недопустимости совмещения одним органом полномочий по государственному контролю (надзору), за исключением осуществления контроля за деятельностью аккредитованных лиц, с полномочиями по аккредитации или сертификации; недопустимости совмещения одним органом полномочий по аккредитации и сертификации; недопустимости внебюджетного финансирования государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов; недопустимости одновременного возложения одних и тех же полномочий на два и более органа государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов.

Под техническим регламентом понимается документ, который принят международным договором, ратифицированным Российским государством в порядке, установленном законодательством, или федеральным законом, или указом Президента РФ, или постановлением Правительства РФ, и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).

Обратим внимание на то, что техническим регламентом устанавливаются только обязательные для исполнения требования.

В Федеральном законе "О техническом регулировании" прямо предусматривается исключительный перечень следующих целей принятия технических регламентов:

- защита жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;

- охрана окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;

- предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

Для достижения целей технического регулирования важное значение имеет вопрос о содержании технических регламентов. С учетом степени риска причинения вреда той или другой продукцией (работами) в технических регламентах должны устанавливаться минимально необходимые требования, обеспечивающие, в частности, безопасность излучений; биологическую, химическую, ядерную и радиационную безопасность; электромагнитную совместимость в части обеспечения безопасности работы приборов и оборудования. Требования технических регламентов не могут служить препятствием осуществления предпринимательской деятельности в большей степени, чем это минимально необходимо для выполнения названных выше целей принятия регламента.

Технический регламент должен совершенно конкретно определять сферу его действия. В нем должен содержаться исчерпывающий перечень продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении которых устанавливаются его требования, и правила идентификации объекта технического регулирования для целей применения технического регламента. В техническом регламенте могут содержаться также формы и правила оценки соответствия (в том числе схемы подтверждения соответствия), определяемые с учетом степени риска, предельные сроки оценки соответствия в отношении каждого объекта технического регулирования и (или) требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения.

Оценка соответствия проводится в разнообразных формах: государственного контроля и надзора, аккредитации, испытания, регистрации, подтверждения соответствия, приемки и ввода в эксплуатацию объекта, строительство которого закончено, и др.

Содержащиеся в технических регламентах обязательные требования к объектам регламентации, формам и правилам оценки соответствия, правила идентификации, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения являются исчерпывающими. Они имеют прямое действие на всей территории РФ. Такие требования могут быть изменены только путем внесения изменений и дополнений в соответствующий технический регламент. Не включенные в технические регламенты требования к объектам регламентации, формам и правилам оценки соответствия, правила идентификации, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения не могут носить обязательный характер. К таковым могут относиться требования, установленные стандартами.

Закон устанавливает требования к регламенту. В частности, регламент должен содержать требования к характеристикам продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. В то же время он не должен прописывать требования к конструкции и исполнению. Этим гарантирована свобода предпринимателя в использовании технических решений. Исключение составляют случаи, если из-за отсутствия требований к конструкции и исполнению с учетом степени риска причинения объектом регламентации вреда не обеспечивается достижение целей принятия технического регламента, о которых говорилось выше.

С учетом степени риска причинения вреда в технических регламентах могут содержаться специальные требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения, обеспечивающие защиту отдельных категорий граждан (несовершеннолетних, беременных женщин, кормящих матерей, инвалидов). Например, такие требования могут быть установлены применительно к обращению с экологически опасными химическими веществами - агрохимикатами и др.

В соответствии со ст. 7 Федерального закона "О техническом регулировании" технический регламент не может содержать требования к продукции, причиняющей вред жизни или здоровью граждан, накапливаемый при длительном использовании этой продукции и зависящий от других факторов, не позволяющих определить степень допустимого риска. В этих случаях в технический регламент может быть включено требование, касающееся информирования приобретателя о возможном вреде и факторах, от которых он зависит. Это положение Закона представляется необоснованным. Применительно к такой продукции мало информировать приобретателя. В техническом регламенте, очевидно, должны содержаться требования о мерах, которые должны учитываться при обращении с таким объектом регламентации. Более того, Закон мог бы даже содержать запрет на реализацию определенной продукции, причиняющей вред жизни или здоровью граждан.

За некоторыми исключениями, технические регламенты применяются одинаковым образом и в равной мере независимо от страны и (или) места происхождения продукции, осуществления процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, видов или особенностей сделок физических и (или) юридических лиц, являющихся изготовителями, исполнителями, продавцами, приобретателями. В частности, технический регламент может содержать специальные требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения, применяемые в отдельных местах происхождения продукции, если отсутствие таких требований в силу климатических и географических особенностей приведет к недостижению целей технической регламентации, установленных анализируемым Законом.

Значительное внимание в Законе уделяется регулированию в технических регламентах ветеринарно-санитарных и фитосанитарных мер, что важно с точки зрения экологического права. Так, технические регламенты должны устанавливать минимально необходимые ветеринарно-санитарные и фитосанитарные меры в отношении продукции, происходящей из отдельных стран и (или) мест, в том числе ограничения ввоза, использования, хранения, перевозки, реализации и утилизации, обеспечивающие биологическую безопасность (независимо от способов обеспечения безопасности, использованных изготовителем). Ветеринарно-санитарными и фитосанитарными мерами могут предусматриваться требования к продукции, методам ее обработки и производства, процедурам испытания продукции, инспектирования, подтверждения соответствия, карантинные правила, в том числе требования, связанные с перевозкой животных и растений, необходимые для обеспечения жизни или здоровья животных и растений во время их перевозки материалов, а также методы и процедуры отбора проб, методы исследования и оценки риска и иные содержащиеся в технических регламентах требования.

Ветеринарно-санитарные и фитосанитарные меры разрабатываются и применяются на основе научных данных, а также с учетом соответствующих международных стандартов, рекомендаций и других документов международных организаций в целях соблюдения необходимого уровня ветеринарно-санитарной и фитосанитарной защиты, который определяется с учетом степени фактического научно обоснованного риска. При оценке степени риска могут приниматься во внимание положения международных стандартов, рекомендации международных организаций, участником которых является Российская Федерация, распространенность заболеваний и вредителей, а также применяемые поставщиками меры по борьбе с заболеваниями и вредителями, экологические условия, экономические последствия, связанные с возможным причинением вреда, размеры расходов на предотвращение причинения вреда.

Ветеринарно-санитарные и фитосанитарные меры должны применяться с учетом соответствующих экономических факторов - потенциального ущерба от уменьшения объема производства продукции или ее продаж в случае проникновения, закрепления или распространения какого-либо вредителя или заболевания, расходов на борьбу с ними или их ликвидацию, эффективности применения альтернативных мер по ограничению рисков, а также необходимости сведения к минимуму воздействия вредителя или заболевания на окружающую среду, производство и обращение продукции.

С учетом важности технических регламентов для обеспечения охраны здоровья людей и окружающей среды принципиальное значение имеет решение задачи определения перечня объектов технического регулирования и разработки соответствующих технических регламентов. Эти задачи возложены на Правительство РФ. Согласно Федеральному закону "О техническом регулировании" Правительство разрабатывает предложения об обеспечении соответствия технического регулирования интересам национальной экономики, уровню развития материально-технической базы и научно-технического развития, а также международным нормам и правилам. С этой целью Правительством РФ утверждается программа разработки технических регламентов, которая должна ежегодно уточняться и опубликовываться. На Правительство РФ возложена функция организации мониторинга нарушений требований технических регламентов. Она организует постоянные учет и анализ всех случаев причинения вреда вследствие нарушения требований технических регламентов жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений с учетом тяжести этого вреда, а также информирует приобретателей, изготовителей и продавцов о ситуации в области соблюдения требований технических регламентов.

Федеральным законом "О техническом регулировании" предусматривается два вида технических регламентов:

1) общие технические;

2) специальные технические.

В отношении экологически значимых объектов технической регламентации принимаются общие технические регламенты по вопросам биологической, экологической, ядерной и радиационной безопасности, электромагнитной совместимости. Специальные технические регламенты устанавливают требования только к отдельным видам продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении которых цели, определенные рассматриваемым Законом для принятия технических регламентов, не обеспечиваются требованиями общих технических регламентов и степень риска причинения вреда которыми выше степени риска причинения вреда, учтенной общим техническим регламентом.

И общими, и специальными техническими регламентами устанавливаются обязательные требования к отдельным видам продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.

В качестве основы для разработки проектов технических регламентов полностью или частично могут использоваться международные и (или) национальные стандарты.

В литературе справедливо указывается на то, что технические регламенты как ведущее звено вновь создаваемой двухуровневой системы технического регулирования "выступают в качестве единых и постоянных (стабильных) критериев безопасности объектов технического регулирования, с одной стороны, принуждая производителя выпускать продукцию, отвечающую заданным требованиям безопасности, а с другой - указывая потребителю, какой эта продукция должна быть" <1>. Являясь основным документом технического регулирования, технический регламент представляет собой правовой акт с технико-юридическим содержанием <2>.

--------------------------------

<1> Правовое обеспечение промышленности: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2010. С. 118 - 119.

<2> См.: Техническое регулирование / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров, В.Ю. Саламатов. С. 14; Лукьянова В.Ю. Технический регламент в системе российского законодательства. М., 2009.

Специалисты отмечают, что "технический регламент, являясь правовой нормой с техническим содержанием, должен... быть гибким и в каждый момент своего действия отвечать потребностям социально-экономического и научно-технического развития страны" <1>. Авторы указывают: "Чем более прогрессивен технический регламент, тем он стабильнее и тем эффективнее его воздействие на экономику страны и на деятельность конкретного субъекта хозяйствования" <2>.

--------------------------------

<1> Правовое обеспечение промышленности / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. С. 119.

<2> Там же. С. 120.

Отсюда большое значение приобретает выработка совершенного механизма подготовки, принятия и применения технических регламентов, особенно в условиях членства России в ВТО.

Таким образом, законодательство о техническом регулировании - неотъемлемая часть природоресурсного законодательства. Следовательно, модернизация правил технического регулирования должна осуществляться в русле общей системы модернизации природоресурсного законодательства Российской Федерации. Вместе с тем до настоящего времени какие-либо специальные технические регламенты в сфере природопользования так и не были приняты.

В целом, анализируя действующее законодательство, следует констатировать, что к исследуемой сфере фактически ограниченно применимы требования лишь четырех утвержденных технических регламентов: Технического регламента о требованиях пожарной безопасности, утвержденного Федеральным законом от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ <1>, Технического регламента о безопасности зданий и сооружений, утвержденного Федеральным законом от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ <2>, Технического регламента о безопасности оборудования для работы во взрывоопасных средах, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 24 февраля 2010 г. N 86 <3>, а также Технического регламента о безопасности машин и оборудования, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 15 сентября 2009 г. N 753 <4>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2008. N 30. Ч. I. Ст. 3579.

<2> СЗ РФ. 2010. N 1. Ст. 5.

<3> СЗ РФ. 2010. N 9. Ст. 975.

<4> СЗ РФ. 2009. N 38. Ст. 4505.