§ 2. Цели и задачи прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью. Предмет и пределы прокурорского надзора за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность

Прокурорский надзор – специфическая деятельность государственных федеральных органов, осуществляемая от имени государства и состоящая в проверке точности исполнения законов, действующих на территории РФ. Понятие надзора раскрывается через совокупность его признаков: самостоятельность; деятельность, осуществляемая от имени РФ; специфичность¹. Названные признаки прокурорского надзора являются общими и присущи всем его отраслям и направлениям. Это означает, что признаки прокурорского надзора в целом, являются и признаками прокурорского надзора за ОРД. Специфичность прокурорского надзора за ОРД проявляется в том, что в качестве его объекта выступает деятельность оперативно-розыскных органов.

Ст.1 п.2 федерального закона о прокуратуре в качестве целей прокурорского надзора называет обеспечение: 1) верховенство закона; 2) единства и укрепление законности; 3) защиты прав и свобод человека и гражданина; 4) защиты охраняемых законом интересов общества и государства. Применительно к каждой цели следует формулировать задачи. Так, например, для обеспечения верховенства закона необходимо своевременно проверять издаваемые оперативно-розыскными органами (на основании ч.2 ст.4 ФЗ об ОРД) нормативные акты, регламентирующие организацию и тактику проведения оперативно-розыскных мероприятий, на предмет их соответствия законодательству Российской Федерации. Для обеспечения единства и укрепления законности необходимо, чтобы все законы, регламентирующие ОРД и прокурорский надзор в этой сфере, были согласованы между собой, чтобы в них не было противоречий и не понятых для исполнения положений. Исходя из этого, уполномоченные прокуроры должны:

• анализировать все законы, регламентирующие ОРД в этой сфере, в целях выявления пробелов и противоречий;

• своевременно проверять издаваемые органами, осуществляющими ОРД, нормативные акты на предмет их соответствия законодательству РФ;

• наблюдать за тем, чтобы оперативно-розыскными органами принимались все предусмотренные законом меры по решению задач ОРД;

• следить, чтобы оперативно-розыскные мероприятия проводились уполномоченными лицами при наличии оснований и в соответствии с целями и задачами ОРД и с соблюдением необходимых условий и порядка;

• следить, чтобы решения должностных лиц оперативных подразделений соответствовали требованиям закона

• проверять, чтобы не были ущемлены права и законные интересы лиц, оказывающие содействие органам, осуществляющим ОРД.

В указанных случаях прокурор обязан предупредить нарушение требований закона, принять меры к пресечению таких нарушений, а при нарушении оперативно-розыскными органами прав и законных интересов соответствующих лиц, принять также меры по восстановлению этих прав и законных интересов, возмещению причиненного вреда.

Предметом надзора за исполнением закона в сфере ОРД является, прежде всего, соблюдение прав и свобод человека и гражданина (статья 29 федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»)¹. Согласно части 2 статьи 26 федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.

Это означает, что прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в ОРД, должен оптимально сочетаться с ведомственным контролем.

Вместе с тем, согласно статьи 27 федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», прокурор при осуществлении возложенной на него функции надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в ОРД рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушениях прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон и возмещению причиненного ущерба; использует полномочия, предусмотренные статьей 72 федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор возбуждает уголовное дело и принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.

В случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.

В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.

Кроме того, в соответствии со статьей 28 федерального закона «О прокуратуре в Российской Федерации» прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые уполномочены устранить допущенные нарушения.

Осуществляя надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в рассматриваемой сфере, прокурор может использовать и другие полномочия, которыми он наделен применительно к надзору за исполнением законов (ст.27 федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Предметом прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, является и установленный порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий, а также законность решений, принимаемых этими органами¹.

Закон «Об оперативно-розыскной деятельности» (ст. 21) четко определил предмет и пределы прокурорского надзора. Обязанность надзора за исполнением предписаний ведомственных подзаконных актов (приказов, инструкций) на прокурора не возложена. Обращение прокурора к нормативным актам соответствующих ведомств оправданно и необходимо лишь тогда, когда без этого не представляется возможным дать оценку законности оперативно-розыскных мероприятий, поскольку положения этих нормативных актов могут конкретизировать закон, определять механизмы его исполнения. Например, ст. 8, 9 и 11 Закона об ОРД предполагают конкретизацию их положений в ведомственных нормативных актах, без которой они не будут «работать» в полную силу. Поэтому часть 2 статьи 21 Закона об ОРД предусматривает право прокурора требовать наряду с другими документами ведомственные нормативные акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий.

В предмет прокурорского надзора не входит проверка законности решения судьи по результатам рассмотрения материалов об ограничении конституционных прав граждан при проведении оперативно-розыскных мероприятий.

В предмет прокурорского надзора не входит также проверка обоснованности и законности возбуждения органом, осуществляющим ОРД, ходатайства о проведении оперативно-розыскного мероприятия, связанного с ограничением конституционных прав граждан. Поскольку окончательное решение о проведении такого мероприятия является прерогативой суда, прокурор не должен предрешать его вывод и не может воспрепятствовать обращению органов, осуществляющих ОРД, в суд с соответствующим ходатайством. Это положение распространяется также и на случаи, когда оперативно-розыскные мероприятия, связанные с ограничением конституционных прав граждан, проводятся до получения судебного решения (или без такового) в порядке, предусмотренном ч. 3,4 и 7 ст. 8 Закона об ОРД. Требование уполномоченного прокурора о предоставлении ему оперативно-служебных документов, отражающих ход и результаты оперативно-розыскных мероприятий, может быть письменным и устным.

Сформулированные в Законе об ОРД предмет и пределы прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина предопределяют тактику и методику деятельности прокуроров в этом направлении¹. Генеральный прокурор Российской Федерации в приказе от 9 августа 1996 года ориентирует прокуроров на проведение проверок по заранее намеченному плану. При этом главное внимание прокурорам предлагается обращать на следующие вопросы:

• наличие предусмотренных законом оснований осуществления оперативно- розыскных мероприятий;

• практическая необходимость проводимого оперативно-розыскного мероприятия – каждое из них должно иметь определенную цель;

• выяснение возможностей иными средствами получить необходимую информацию;

• наличие предусмотренных законодательством полномочий у лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;

• обязанность регистрации и заведения дел оперативного учета;

• правомерность оперативных действий, соблюдение запрета на использование информационных систем и технических средств, причиняющих вред жизни и здоровью граждан и окружающей среде;

• правомерность и необходимость внедрения сотрудников оперативных аппаратов и лиц, сотрудничество с которыми установлено на конфиденциальной основе, в преступные группировки, в особенности, когда это связано с внедрением в бандформирования и т.д.;

• объективность и полнота проводимых оперативно-розыскных мероприятий;

• соблюдение установленных законодательством условий и порядка привлечения граждан к осуществлению оперативно-розыскных мероприятий на конфиденциальной основе или на основе доверительных отношений;

• законность использования результатов оперативно-розыскной деятельности;

• правомерность прекращения оперативно-розыскной деятельности.

Разумеется, указанные направления в деятельности прокуроров не охватывают всего многообразия вопросов, связанных с соблюдением прав и свобод человека и гражданина при осуществлении ОРД.

Поскольку часть сведений об оперативно – розыскной деятельности составляет государственную тайну, уполномоченным прокурорам должен оформляться в установленном порядке соответствующий допуск, являющийся формальным основанием для ознакомления с оперативно-служебными документами¹. Только при крайней необходимости прокурору позволительно снимать копии с тех или иных документов и делать из них выписки. При неосторожности обращения с документами может произойти утечка секретной информации со всеми вытекающими из этого последствиями. В случае утечки секретной информации назначается и проводится служебное расследование.

Оперативно-розыскные документы запрашиваются прокурором как в связи с поступившими в прокуратуру материалами, информацией и обращениями граждан о нарушении законов при проведении оперативно-розыскных мероприятий, так и при проверке установленного порядка их проведения и законности принимаемых при этом решений. В частности, поводом для этого могут быть поступившие и зарегистрированные в прокуратуре документы информационного характера о нарушении законности при осуществлении ОРД, исходящие от должностных лиц предприятий, учреждений, организаций, в том числе представления следователя, лица, производящего дознание, частные определения (постановления суда, судьи).

Опубликованные средствами массовой информации материалы о нарушении законности при проведении ОРД являются самостоятельным поводом для проверки прокурором указанных в публикации сведений (фактов).

Прокурорский надзор за соблюдением законности при осуществлении ОРД не ограничивается решениями о проведении и порядке проведения отдельных оперативно-розыскных мероприятий, поскольку ОРД не исчерпывается оперативно-розыскными мероприятиями. Прокурорский надзор распространяется также на решения о заведении и прекращении дел оперативного учета и иные решения, не связанные с ведением оперативно-розыскных мероприятий.

В соответствии с совместным Указанием Генерального прокурора Российской Федерации от 29 июля 1996 года и министра внутренних дел Российской Федерации от 25 июля 1996 года «О порядке представления органами внутренних дел материалов для осуществления прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» руководителям органов, осуществляющих ОРД, предлагается беспрепятственно представлять уполномоченным прокурорам по их требованию подлинные оперативно-служебные документы, послужившие основанием для заведения дел оперативного учета, а также проведения оперативно-розыскных мероприятий и их учета.

В том числе, если прокурор располагает обоснованными сведениями об ограничении или нарушении в процессе ОРД прав и законных интересов граждан, обязанность доказывания законности и обоснованности проведения оперативно-розыскных мероприятий, возлагается на органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность.

Сведения о лицах внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих ОРД, а также о лицах, оказывающих или оказывавших содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются прокурору только с письменного согласия этих лиц. Письменное согласие оформляет должностное лицо органа, осуществляющего ОРД. Оно оформляется документом произвольной формы (распиской, заявлением). Если у прокурора имеются данные о совершенных этими лицами преступлениях (клевета, оговор, шантаж, непосредственное участие в реализации преступного замысла организованной группы и т.д.), то в этом случае согласия таких лиц на получение сведений о них не требуется.

С тем, чтобы проводимые прокурором проверки соблюдения прав и свобод человека и гражданина при осуществлении оперативно-розыскной деятельности носили целеустремленный характер, Генеральный прокурор Российской Федерации в приказе от 9 августа 1996 года предлагает проводить их в строго определенных случаях:

• по мере необходимости по материалам в связи с отсутствием положительных результатов при розыске обвиняемых или подозреваемых, скрывшихся от следствия и суда, а также установлении лиц, совершивших преступления;

• при необходимости розыска лиц, пропавших без вести;

• при информации о ненадлежащем реагировании на поручения следователя, органа и суда по уголовным делам, находящимся в их производстве и на соответствующие указания прокурора;

• в иных случаях с учетом состояния законности в этой сфере деятельности (здесь речь идет главным образом о проверке жалоб и заявлений граждан и должностных лиц о нарушении их прав и законных интересов, допущенных органами, наделенными правом осуществлять оперативно-розыскную деятельность).

В своем приказе Генеральный прокурор Российской Федерации весьма четко определил субъектов по осуществлению надзора за исполнением законов в ОРД. К их числу отнесены заместители Генерального прокурора России, главный военный прокурор и его заместители, начальники отделов и управлений и их заместители, старшие прокуроры и прокуроры в соответствии с функциональными обязанностями; прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные, транспортные и другие специализированные прокуроры, прокуроры городов и районов.

Вместе с тем необходимо отметить, что при всех позитивных моментах, содержащихся в этом нормативном акте (и как показывает практика) он нуждается в ряде дополнений.

1. Нормативный акт, касающийся такого количества субъектов и регулирования такой специфической деятельности, как ОРД, должен быть межведомственным и, в отличие от вышеназванного приказа Генерального прокурора Российской Федерации, должен быть адресован всем субъектам ОРД и иметь четкий механизм исполнения статья 21 закона об ОРД не только со стороны прокуратуры, но и органов наделенных правом осуществлять ОРД.

2. Этим нормативным актом целесообразно создать специальные прокуратуры, функционально ориентированные на надзор в сфере ОРД. Эти подразделения целесообразно комплектовать лицами, по возможности имеющими опыт оперативно-розыскной работы, остальные же должны проходить курс углубленного изучения ОРД.

3. Прокуроров, специализирующихся по надзору за ОРД, допускать не только к документации, касающейся агентурной работы, но в исключительных случаях и к информации, касающейся конкретных источников. Это необходимо сделать потому, что именно в процессе использования института конфиденциального сотрудничества допускается больше всего нарушений прав и свобод личности, кроме того, при осуществлении контроля, за проведением конкретных оперативно-розыскных мероприятий, возрастает вероятность случайной расшифровки надзирающим прокурором конкретных источников оперативно-розыскной информации.

4. В нормативном акте важно также предусмотреть конкретный порядок приостановления или прекращения оперативно-розыскных мероприятий в случае выявления их незаконности, а также полномочия надзирающего прокурора в отношении оперативного работника, допустившего такие нарушения.

Принятие вышеназванных предложений, позволило бы не только существенно увеличить гарантии соблюдения прав и законных интересов граждан, когда они вовлекаются в сферу ОРД, но и повысить ее эффективность в выполнении задач, поставленных перед ней.

Поле деятельности уполномоченного прокурора следует рассматривать исходя из конкретных ограничений на проведение оперативно-розыскных мероприятий и требований норм закона об ОРД.

Так, в соответствии со ст.5 задачей прокурора является выяснение, обеспечено ли при проведении ОРД соблюдение прав человека и гражданина на неприкосновенность частной жизни, личной и семейной тайны, неприкосновенность жилища и тайны корреспонденции; нацелены ли решение задач, предусмотренных законом об ОРД, проводимые мероприятия; надлежаще ли обеспечено право на ознакомление лица, виновность которого в совершении преступления не доказана, на ознакомление с полученными о нем сведениями, разъяснена ли ему возможность обжаловать действия правоохранительного органа в суд и т.д.

Относительно применения оперативно-розыскных мероприятий (ст.6 закона об ОРД) важно иметь в виду недопустимость при этом причинения ущерба жизни или здоровью людей и вреда окружающей среде.

При проведении ОРД используются только те мероприятия, которые указаны в названной статье, и только в том порядке, который установлен законом. С учетом конкретных условий прокурор вправе указать на не использование или ненадлежащее использование тех или иных оперативно-розыскных мероприятий. Отсутствие положительных результатов в установлении обстоятельств совершенного преступления и лиц, его совершивших, либо обнаружении доказательств по уголовному делу, обусловленное формальным отношением к организации и проведению оперативно-розыскных мероприятий, обязывает прокурора к принятию мер прокурорского надзора¹.

При осуществлении надзора необходимо также обращать внимание на обязательность документирования оперативно-розыскных мероприятий.

Среди некоторых оперативных работников бытует мнение, что составление документов для оперативных дел является формальностью. Изучение материалов дел оперативного учета, показывает, что некоторые проводимые ими мероприятия не находят документального отражения либо фиксируются схематично, поверхностно, без отражения многих обстоятельств. Формальный подход к этим документам иногда влечет утрату их доказательственного значения.

При проверке законности оперативно-розыскных мероприятий по поручениям следователя прокурору необходимо обращать внимание, во-первых, на полноту выполнения поручения; во-вторых, на использование всех предусмотренных законом средств; в-третьих, на своевременность выполнения поручения и направления информации следователю; наконец, проверять полноту, своевременность и обоснованность поручений, которые следователь направил органам, осуществляющим ОРД¹.

Нередко, как показывает изучение практики, допускаются нарушения прав и свобод личности в результате совместных усилий следователя и оперативных работников при реализации оперативно-розыскной информации. В подобных ситуациях прокурору необходимо следить за тем, чтобы оперативно-розыскная информация была объективной и полной; в полном объеме использовалась при расследовании преступлений; строго разграничивалась компетенция оперативных аппаратов и органов предварительного расследования; не допускалась расшифровка негласных сил средств и методов.

Проверка прокурором исполнения законов органами, осуществляющими ОРД, отражается в самостоятельном надзорном производстве, в котором концентрируются поступившие в прокуратуру материалы, информация, жалобы, заявления граждан, справки, оперативно-служебные документы, представленные прокурору по его запросам.

В органах прокуратуры должно быть обеспечено надлежащее делопроизводство по документам, связанным с ОРД, исключающее утрату или разглашение сведений, составляющих государственную тайну. Оно осуществляется в соответствии с Инструкцией «Об организации делопроизводства в органах прокуратуры по документам ОРД» утвержденной приказом Генерального прокурора РФ от 9 августа 1996 года № 48.

По фактам установления прокурором нарушений закона, допускаемых в ходе ОРД, он может внести представление в адрес органа, осуществляющего ОРД, по аналогии с порядком внесения представлений, предусмотренным ст. 24 закона о прокуратуре Российской Федерации. При наличии оснований прокурор вправе также вынести мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела.

Ответственность надзирающего органа – прокуратуры возникает тогда, когда она не реагирует или не вмешивается в защиту закона, прав граждан в случаях, требующих непосредственного выполнения прокурорских полномочий, либо когда меры прокурорского реагирования на нарушения закона неадекватны характеру этих нарушений. Такой подход к ответственности органов прокурорского надзора за фактическое состояние обеспечения прав и свобод личности, законности в целом, в определенной мере реализован в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 22 мая 1996 года, в котором деятельность прокуроров по надзору за исполнением законов, законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина предлагается оценивать, «исходя из правомерности и своевременности вмешательства, полноты использования предоставленных полномочий, принципиальности и настойчивости в устранении нарушений закона, восстановлении нарушенных прав, привлечении виновных к ответственности.

Эффективность прокурорского надзора определяется правильной его организацией. Необходимо, чтобы надзирающие прокуроры, не заходя за рамки правовой дозволенности, способствовали действенному выполнению задач ОРД.

Цели прокурорского надзора являются исчерпывающими, и расширительному толкованию не подлежат. Это объясняется главным образом тем обстоятельством, что ОРД основывается на принципах конспирации, сочетании гласных и негласных начал, а организация и тактика проведения оперативно-розыскных мероприятий составляют государственную тайну.

Прокуроры, которые осуществляют непосредственный надзор за расследованием уголовного дела, каждый раз должны рассматривать необходимость проведения дополнительных оперативных мероприятий, направленных на раскрытие преступления и выявление причастных к нему лиц, вместе со следователем определять степень и пределы использования результатов ОРД.

В рамках надзора за законностью осуществления оперативно-розыскных мероприятий на надзирающего прокурора возлагается обязанность проводить всестороннюю проверку жалоб и заявлений на действия органов, осуществляющих ОРД.