3.2. Направления совершенствования реформы местного самоуправления

По первым итогам реализации реформы местного самоуправления в Российской Федерации считаем необходимым отметить следующее.

1. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решение значительной части вопросов местного значения, связанных с необходимостью организации хозяйственной деятельности (в первую очередь, в сфере коммунальных услуг), возлагается на создаваемые муниципальные образования на уровне городских и сельских поселений. Городские и особенно сельские поселения, как правило, не обладают достаточными ресурсами для решения этих вопросов. В условиях действия переходных положений для большинства субъектов Российской Федерации необходимо принять меры для создания условий для самостоятельного решения этими муниципальными образованиями вопросов местного значения после 1 января 2006 г., которые в значительной степени могут быть связаны с использованием гражданско-правовых механизмов, в том числе межмуниципальных хозяйственных обществ.

2. В целях обеспечения непрерывности предоставления муниципальных (в частности, коммунальных) услуг необходимо создание соответствующих правовых, материальных и организационных условий для надлежащего решения вопросов местного значения и организационных условий для надлежащего решения вопросов местного значения на поселенческом уровне. Муниципальным образованиям должны быть в обязательном порядке безвозмездно переданы (в порядке перераспределения) объекты государственной собственности, муниципальной собственности, обеспечивающие решение вопросов местного значения. Субъектам РФ следует принять меры к обеспечению процесса передачи и оформления собственности, а также осуществлять законодательную и методическую поддержку организации решения вопросов местного значения.

3. Прогнозы социально-экономического развития субъекта РФ строятся с учетом развития органов местного самоуправления. Территориальное планирование поселений разрабатывается на основе социально-экономического развития территории. В связи с этим необходимо наделять органы законодательной (представительной) власти субъектов РФ нравом утверждать документы перспективного (10—15 лет) планирования поселений, что исключит волюнтаризм в градостроительной деятельности в муниципальных образованиях при переизбрании органов местного самоуправления.

4. Реализация муниципальными образованиями норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» требует постоянного изучения и анализа. Эта работа осуществляется, но подчас она носит фрагментарный характер. При таком подходе проблемы местного самоуправления трудно решить.

5. Полагаем, что необходимо решить вопрос о закреплении за местными бюджетами в Бюджетном кодексе Российской Федерации отчислений от налоговых доходов, на развитие налогооблагаемой базы которых могут влиять органы местного самоуправления:

- от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения;

 - от налога на прибыль организаций;

- от налога на доходы физических лиц (помимо, предусмотренных в настоящее время).

В настоящее время доходы от налога на доходы физических лиц зачисляются по месту основной работы граждан, а не по месту их жительства. В связи с этим отчисления от этого налога поступают в основном в бюджеты крупных промышленно-развитых городов, в которых работает значительная часть жителей сельских поселений и малых городов, примыкающих к большим городам в радиусе до 100 км, а не в бюджеты этих сельских поселений и малых городов. Вместе с тем предоставление жителям малых городов и поселков необходимых медицинских, социальных, образовательных и иных жизненно важных публичных услуг осуществляется именно по месту их жительства.

Таким образом, в настоящее время порядок зачисления поступлений от налога на доходы физических лиц значительно сокращает доходную базу бюджетов сельских и городских поселений, что не обеспечивает их социально-экономическое развитие. В связи с этим считаем необходимым изменить порядок зачисления налога на доходы физических лиц в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, то есть зачислять его не по месту работы, а по месту жительства граждан, как это и сделано в большинстве европейских стран.

Необходимо также расширить налоговые полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования налогообложения субъектов малого и среднего предпринимательства. Так, например, следует рассмотреть вопрос о предоставлении органам местного самоуправления права регулировать некоторые элементы упрощенной системы налогообложения (в частности, налоговую ставку, налоговые льготы в пределах, предусмотренных Налоговым кодексом).

6. Полагаем, что следует рассмотреть вопрос законодательного определения порядка формирования и утверждения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления перечня платных услуг, которые соответствующие автономные и бюджетные учреждения вправе оказывать в пределах установленного государственного (муниципального) задания, а также обязанности органов всех уровней публичной власти утверждать нормативным правовым актом закрытый перечень платных услуг, которые могут (должны) будут включаться в государственное (муниципальное) задание.

Учитывая, что параллельно реформе бюджетных учреждений разворачивается реформа сферы здравоохранения, связанная с изменением порядка финансирования лечебных учреждений и перераспределением полномочий между региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления в этой сфере, важно уделить внимание обеспечению доступности медицинской помощи гражданам вне зависимости от места их жительства. Повышенного внимания требует реализация на селе реформ бюджетных учреждений и здравоохранения. Есть реальный риск утратить сеть фельдшерско-акушерских пунктов на селе. А задача стоит обратная – эту сеть расширить и укрепить организационно и материально, развить ФАПы до врачебных амбулаторий.

Федеральный закон чрезвычайно подробно регулирует отдельные положения, что не всегда правильно, т.к. это приводит:

- во-первых, к признанию утратившими силу региональных законом о местном самоуправлении, которые должны учитывать региональную специфику, сложившиеся обычаи и традиции;

- во-вторых, к тому, что сложившаяся практика не позволяет субъектам Федерации по многим вопросам осуществлять собственное правовое регулирование.

Поэтому субъекты РФ могут использовать только один вариант обращаться с законодательными инициативами на уровень Федерации и продвигать такие инициативы вплоть до их принятия. Федеральный закон имеет юридические неточности и пробелы в организации структуры органов местного самоуправления и территориальной организации, осуществлении финансово-хозяйственной деятельности.

Возникают неясности по порядку разграничения вопросов местного значения между районным и поселенческим уровнями, за креплением собственности.

5. В условиях реформирования системы местного самоуправления в Российской Федерации, реформирования системы жилищно-коммунального хозяйства от руководителей муниципальных образований потребуются новые знания и навыки. В этой связи возникает острая необходимость в подготовке и переподготовке муниципальных служащих. Необходимо ускорить создание профессиональной муниципальной службы на принципах продвижения по заслугам, открытого конкурса, равного доступа и нейтральности, что должно найти отражение в Федеральном законе о муниципальной службе в Российской Федерации.

6. Необходимо также привести в соответствие положения Федерального закона № 131-ФЗ и Градостроительного кодекса РФ в части возможности отражения в генеральном плане городского поселения территорий, предназначенных для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры, не входящих на момент составления генерального плана в границы соответствующего городского поселения.

Итак, законодательство субъектов РФ нуждается в серьезном совершенствовании, основными направлениями которого следует назвать:

- обеспечение соответствия законодательства субъектов Российской Федерации Конституции РФ и федеральному законодательству;

- разработку собственных норм, а не воспроизведение норм федерального законодательства;

- конкретное отражение в законодательстве региональных особенностей и местных проблем;

- наполнение реальным содержанием демократических принципов местного самоуправления [12].