Глава 2. Институт кодификации в современной России

2.1. Анализ кодификационной деятельности на современном этапе

Одна из главных особенностей развития российского законодательства в нынешних условиях – его кардинальное обновление.

В 1995 г. специальным указом Президента РФ № 673 «О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации»⁸ были обозначены основные цели и направления этого обновления.

В целях реализации положений Конституции РФ и укрепления на ее основе российской государственности и правовых основ российского общества, а также обеспечения системности, плановости и скоординированности законотворческого процесса в указе было признано необходимым разработать концепцию правовой реформы в Российской Федерации и установить в качестве основных элементов концепции правовой реформы вопросы правового обеспечения ряда важнейших направлений формирования и функционирования российской государственности и развития полноценного гражданского общества, в том числе:

-законодательное обеспечение системы прав человека в обществе, прежде всего реальных гарантий прав и законных интересов личности;

-упрочение основ и защита конституционного строя;

-реформирование государственного управления, в том числе совершенствование системы государственной регистрации общественных объединений и других юридических лиц и контроля за их деятельностью;

-создание целостной правовой базы организации и деятельности судебной системы и органов юстиции;

-обеспечение координации нормотворческой деятельности федеральных органов государственной власти, а также федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ;

-формирование правовой базы и институциональная реформа правоохранительной системы для усиления борьбы с преступностью;

-конкретизация основ федерализма в Российской Федерации;

-выработка принципиальных направлений и форм осуществления реформы местного самоуправления;

-дальнейшее системное правовое обеспечение развития экономики;

-развитие системы правового воспитания, в том числе укрепление системы юридического образования и юридической науки;

-организация правовой экспертизы в нормотворческой и правоприменительной практике;

-формирование современной, широко доступной базы нормативных актов, в том числе в электронном виде.

Задача кардинального обновления российского законодательства потребовала, прежде всего, принятия новых базовых системообразующих законов в главных отраслях законодательства. С начала 1990-х годов проводится большая, серьезная работа по радикальному обновлению некоторых действующих кодексов, созданию новых законов сводного характера.

Некоторые отрасли отечественного права создаются заново. В целом современное состояние правовой системы России характеризуется динамичным развитием основных блоков системы законодательства, призванных обеспечить радикальные социально-экономические преобразования. Сегодня в России принимается в среднем около 150 законов в год. Страна переживает своеобразный правотворческий бум. Закон постепенно занимает ведущее положение в правовом регулировании. Вместе с тем, как справедливо считает Ю.А. Тихомиров⁹, стремительный темп законотворчества породил ряд острых противоречий. Действующее законодательство России не является системным, оно хаотично. Здесь не всегда согласованно действуют акты Российской Федерации и международно-правовые. По-прежнему «сталкиваются» акты разного уровня – законы, акты Президента РФ, Правительства, субъектов Федерации. Велико число ведомственных актов. В то же время имеются законы, регулирующие мелкие, незначительные вопросы, которые целесообразно решать подзаконными актами. Много коллизий возникает между законами Федерации и ее субъектов.

Не обеспечивается строгое соблюдение принципов построения системы права, что ведет к нарушению «внутренней логики» отраслей законодательства. Большое число противоречий, несогласованностей внутри единой системы российского законодательства даже при регулировании однородных вопросов снижает его эффективность и авторитет. Принятые законы нацелены в основном на преобразования, на реформы, на введение новых правовых решений. С точки зрения объекта регулирования они группировались в рамках крупных сфер, способствуя решению актуальных экономических, социальных и политических задач. Не всегда, правда, законы выступали в качестве эффективного средства их решения, поскольку многочисленные целевые программы на уровне Федерации и ее субъектов подчас «обходились» без них. Да и слабая ориентация на последовательную реализацию законов, как и прежде, снижает конечный эффект. При кодификации не вполне ясны критерии выбора кодекса как одной из форм законов; на практике нередко кодекс «возникает» на пустом месте при отсутствии накопленного нормативного материала, когда, по сути дела, нечего кодифицировать.

Некоторые кодексы не свободны от недостатков юридико-технического характера, в числе которых – отсутствие четко прописанных правовых механизмов реализации их норм. В результате применять нормы таких кодексов на практике оказывается достаточно сложно. Наиболее показательную картину в этом отношении дает кодификация налогового законодательства. Проводимую в стране реформу налогового законодательства юристы иногда называют ускоренной кодификацией норм налогового законодательства. Анализируя правовые институты НК РФ¹⁰, специалисты отмечают противоречивость некоторых его конструкций, устойчивые и в значительной степени негативные тенденции. Основные институты налогового законодательства имеют существенные расхождения между собой, отличаются преобладанием экономических положений над юридическими; слабо проработана структура налогового регулирования как цельной системы, некоторые институты не согласовываются со сходными институтами Бюджетного кодекса РФ¹¹ и КоАП РФ¹²; к тому же структура статей и глав НК РФ чрезвычайно сложна. Все это приводит к снижению регулятивного потенциала норм НК РФ.¹³