3.2. Пути преодоления и особенности бюрократизма в органах государственной власти России

Одними из проявлений кризиса государственных органов стало нарастание бюрократизма, который, без всякого сомнения, является одной из самых распространенных и опасных социальных болезней. Социальные корни бюрократизма заключаются в том, что государственные служащие как особая социальная группа имеют свои особые корпоративные интересы и при определенных условиях могут в своих корыстных целях использовать имеющиеся у них властные полномочия. Причем в условиях неполной разработанности правовых и организационных основ государственного управления в России власть становится притягательной для многих людей, преследующих корыстные цели, свои личные или групповые интересы.

Как уже отмечалось, понятие «бюрократизм» применяется в негативном смысле как обозначение групповой монополии управляющих на функции управления и власти. Но бюрократизм также необходимо рассматривать и как систему определенных социальных отношений, складывающихся между управленческими структурами и населением, носителями властных полномочий и управляемыми ими социальными объектами воздействия. Поэтому изучение бюрократизма в российских органах власти и управления, его особенностей проявления должно быть направлено на:

•определение потребностей и интересов социальных групп, взаимодействующих в управленческо-бюрократических отношениях, их ценностных ориентаций;

•выявление условий и факторов и причин бюрократизации государственного аппарата, складывающихся на отечественной почве особенностей бюрократизма;

•оценку социальной предрасположенности государственных служащих к чрезмерной бюрократизации своей деятельности.

В ходе одного из социологических исследований, проведенных учеными кафедры государственной службы РАГС в конце 90-х гг. специально по проблеме бюрократизма было выявлено, что государственные служащие – руководители высшего и среднего звена управления выразили разное отношение к определению содержания понятия “бюрократизм”: часть из них (23,7%) отметили, что бюрократизм – это управление, основанное на строгом подчинении служебной деятельности инструкциям, распоряжениям и другим официальным документам, а 22% из них считают, что бюрократизм – это извращенная форма управления, проявляющаяся в таких его специфических формах, как формализм, волокита, бумаготворчество, взяточничество и т.п.

В массовом сознании, как показывают данные многих социологических исследований, прочно закрепился негативный образ чиновника-бюрократа. Созданию подобного образа государственного служащего во многом способствует позиция большинства средств массовой информации. В последние годы на страницах ряда газет и журналов появилось множество материалов, связанных с фактами проявления бюрократизма и коррупции в структурах государственного аппарата, а также о неблаговидной деятельности ряда чиновников высокого ранга. Но это не дает основания считать всю государственную службу чрезмерно забюрократизированной. Среди государственных служащих достаточно много честных, порядочных, высокопрофессиональных, обладающих необходимыми моральными и психологическими качествами людей. К сожалению, позитивная информация о деятельности государственных служащих в СМИ появляется крайне редко, фактически их усилиями в общественном мнении формируется в основном негативное отношение к государственным органам власти и управления, а также к государственным служащим.

Разумеется, формирование положительного имиджа государственного служащего определяется в первую очередь его профессиональной деятельностью и личностными качествами. Одностороннее, не всегда объективное освещении проблем государственной службы в средствах массовой информации часто представляется государственным служащим как определенный социальный заказ, направленный на дискредитацию и дестабилизацию органов государственной власти и управления. Эксперты, участвовавшие в другом социологическом исследовании, проведенном тем же научным коллективом в 2001 г., отмечая негативное воздействие средств массовой информации на общественное сознание, указали, что в большинстве случаев критика государственной службы не всегда объективна (63,3%), или в основном необъективна (20,0%). Нельзя не учитывать то, что в среде государственных служащих развито корпоративное начало, и экстраполяция недостатков и фактов негативного поведения отдельных чиновников на весь институт государственной службы закономерно вызывает у них резкое неприятие.

Распространению и развитию бюрократизма в современной России способствуют целый ряд условий и факторов. Анализ проблем государственной службы показывает, что в ее деятельности существуют определенные элементы, которые в той или иной степени создают благоприятную почву для развития бюрократизма. Так, среди условий распространения негативных явлений в среде государственных служащих можно выделить:

•большие недостатки в организации карьерного процесса, так как назначение на должности лиц происходит главным образом по принципу личной преданности вышестоящему начальнику;

•отсутствие четких критериев объективной оценки эффективности исполнения служебных обязанностей;

•недостаточное использование открытых конкурсов на замещение вакантных должностей и т.п.

Данные социологического исследования позволяют также выявить особенности и проблемы реального проявления бюрократизма. Они имеют субъективный характер и касаются, прежде всего, нравственно-этической стороны деятельности государственных служащих.

К числу субъективных факторов, способствующих развитию бюрократизма в среде государственных служащих, необходимо выделить боязнь служащих перед ответственностью за принятие “неугодного начальству” решения. С другой стороны, государственные служащие часто проявляют склонность к волоките, поскольку не желают перегружать себя решением вопросов, которые можно отложить на потом, или аргументируют то, что они не могут быстро и качественно решить проблему в связи с общей перегрузкой в работе и т.д.

Одной из причин нарастания бюрократизма является рост управленческого аппарата, который происходит практически во всех странах независимо от их социально-политического устройства. Громоздкий аппарат управления, согласно закону Паркинсона, начинает обслуживать самого себя вместо того, чтобы выполнять свое прямое назначение – обеспечивать эффективность работы коллективов.

Весьма актуальной применительно к особенностям проявления бюрократизма в системе государственной службы Российской Федерации является проблема взаимоотношений государственных служащих с административно-политической элитой. Следует отметить, что часто государственная служба оказывается у административно-политической элиты в роли единственного субъекта ответственности за результаты проводимой ею политики.

Создание благоприятной, творческой атмосферы в управленческом труде во многом связано с проявлением инициативы государственных служащих. Если пассивность и застой, царящие в государственных учреждениях, способствуют укоренению бюрократических элементов, то активность и инициатива препятствуют этому явлению.

Профессионализм государственных служащих может и должен выступать важным фактором в борьбе с бюрократизмом. Научный анализ профессиональных качеств государственных служащих в современной России находится в целом на стадии накопления теоретического и эмпирического материала, а также выдвижения гипотез, что говорит об актуальности данной проблемы. Фундаментальных работ в этой области пока недостаточно. Для создания модели профессионально важных качеств государственных служащих недостает также практики подготовки высших управленческих кадров государственной службы и серьезных теоретических разработок в этой области.

Профессионально важные качества – это качества субъекта, включенные в процесс деятельности и влияющие на эффективность ее выполнения. В роли профессионально важных качеств могут выступать индивидуально-психологические свойства личности государственного служащего. В зависимости от содержания выполняемой деятельности, набор профессионально важных качеств может меняться. Однако при всем многообразии этих качеств в различных видах профессиональной деятельности можно назвать ряд личностных черт, выступающих как универсальные, профессионально важные качества для любого вида профессиональной деятельности. Это, прежде всего, ответственность, самоконтроль, профессиональная самооценка как компонент профессионального самосознания, эмоциональная устойчивость, тревожность по отношению к риску и т.д.

Государственный служащий должен обладать такими качествами, как компетентность, организаторские способности, дисциплинированность, ответственность, исполнительность, инициативность и др. Государственная служба предполагает занятость государственного служащего без отвлечения на любые другие виды деятельности (например, политику, предпринимательство). Исключение составляет только научная и преподавательская деятельность, так как они входят в цикл приобретения и передачи необходимого в практике государственного управления опыта, инновационных методов, социальных технологий и т.п.

Среди деловых и профессиональных качеств государственного служащего можно выделить такие, как:

•умение анализировать и прогнозировать управленческую ситуацию;

•творческий подход к выполнению своих служебных обязанностей;

•коммуникабельность в профессиональных и личностных ситуациях;

•объективность в суждениях и оценках;

•морально-нравственная устойчивость и порядочность.

В зависимости от особенностей конкретной управленческой деятельности они могут варьироваться или дополняться другими, не менее важными социальными, волевыми, этическими и другими качествами.

Все эти профессиональные качества государственных служащих в определенной степени проявляются при взаимодействии с институтами гражданского общества, социальной средой, различными группами населения, отдельными гражданами. Поэтому они получают с их стороны постоянную оценку, подвергаются критике. В результате это влияет на общее представление населения об образе государственного служащего, присущих ему ярко выраженных положительных и отрицательных качеств.

Бюрократизм как негативное явление может при определенных условиях создать реальную угрозу обществу и системе государственного управления, сформировать предпосылки социальных противоречий и конфликтов. Опасность бюрократизма состоит, по консолидированному мнению населения, государственных служащих, ученых, представителей общественных организаций, предпринимательских кругов и др., в:

•снижении авторитета государственной власти и падении к ней доверия со стороны населения;

•создании благоприятных условий для процветания коррупции среди чиновников;

•снижении профессионализма и компетентности государственных служащих;

•возрастании правового нигилизма;

•процветании карьеризма среди государственных служащих.

Для предотвращения этих крайне нежелательных для общества явлений необходимо предпринять кардинальные меры на государственном уровне.

Конкретно эти меры могут выражаться в:

•проведении курса реформ с более сильной социальной ориентацией;

•установлении более жесткого контроля за исполнением законов на всех уровнях государственной власти;

•оптимизации системы государственного управления, упрощения структуры аппарата.

Все это должно быть дополнено проведением организационных мер по сдерживанию бюрократизма. Наиболее важными из них являются:

•привлечение в аппарат управления профессионалов;

•создание гибких государственных структур конкретного реагирования на актуальные общественные проблемы;

•реализация принципа открытого конкурсного отбора на государственную службу;

•организация более предметной профессиональной подготовки лиц, занимающих государственные должности.

Таким образом, анализ проблемы бюрократических проявлений на государственной службе заставляет акцентировать внимание на концептуальном положении состояния и развития государственной службы в России в новых, коренным образом изменившихся условиях.

Суть данного положения заключается в том, что государственная служба функционирует в условиях достаточно длительной социально-экономической и политической нестабильности общества и государства. Такая нестабильность в первую очередь отражается на государственной службе. Перманентные структурно-функциональные изменения государственного аппарата, его частые и не всегда обоснованные реорганизации, и, самое главное, отсутствие четко выраженной цели общественного развития приводят к появлению деструктивных явлений внутри государственной службы, создавая тем самым благоприятные условия для негативных тенденций. К ним, без сомнения, можно отнести опасность тотальной бюрократизации российского государственного аппарата управления.

Следует также отметить, что проявлениям бюрократизма в системе государственной службы России способствуют условия и факторы, такие как:

•сохранение опасности сползания к негативной социально-экономической ситуации в стране, служащей благоприятной основой для развития бюрократизма;

•отсутствие четко обозначенных целей в развитии общественной жизни и ясно определенных мер по их реализации, что не способствует проявлению высоких гражданских качеств у государственных служащих и у населения;

•правовой нигилизм большинства граждан;

•падение нравственных норм и общественной морали;

•криминализация части государственных служащих;

•социальная апатия части государственных служащих и значительной массы населения и т.п.

Все это говорит о том, что в государственном управлении, в системе государственной службы существуют объективные и субъективные факторы, реальные причины для развития и процветания бюрократизма. Поэтому возникает настоятельная потребность в создании эффективных социальных барьеров, препятствующих развитию бюрократических явлений и способствующих формированию механизмов преодоления связанных с ними негативных последствий для государства и общества.

Важнейшее значение для преодоления бюрократизма имеет открытость общества, открытость политической жизни. Граждане страны должны иметь возможность получать полную информацию о событиях внутренней и внешней политики, о мотивах тех или иных принципиальных политических решений, о состоянии дела с реализацией ранее принятых решений. Между тем своевременная и честная информация, во-первых, способствует обеспечению единства слова и дела в деятельности государственных учреждений. Во-вторых, она активизирует граждан, позволяет им вовремя разобраться в тех или иных событиях и энергично решать назревшие задачи.

Большое значение для противостояния бюрократизму, для развития общественной жизни имеет общественность. Общественность - это открытая совместная деятельность людей, направленная на установление широких и многомерных взаимосвязей. Это - сеть свободных ассоциаций, расположенных вне круга партий. Общественность оказывает огромное воздействие на формирование общественного мнения, на формирование социокультурных ценностей. К сожалению, в нашем обществе общественность развита слабо. Ее формированию мешает гражданская пассивность многих интеллектуалов либо, напротив, их чрезмерная активность в поддержку власти, которая и «приручает» их.

Развитие политической культуры, активная деятельность общественности важные предпосылки для утверждения самоуправления, без которого невозможно говорить об устранении, преодолении бюрократизма. Управление такой большой и сложной системой, каковой является Российская Федерация, не может быть жестким, детализированным, каким оно до сих пор является. Нам нужна система социального и, прежде всего, государственного управления, в которой бы основную роль играли самоуправляющиеся социальные общности (целостности), а система лишь координировала бы их взаимодействия.

Не менее важную роль в борьбе с бюрократизмом должна играть и хорошо отлаженная система контроля управляемых за деятельностью управляющих. Действенный контроль «низов» необходимо будет ставить заслон на пути различных извращений и злоупотреблений со стороны «верхов». Предложенные Президентом РФ выборы глав исполнительной власти законодательными собраниями территорий по рекомендации главы государства вполне вписываются в решение данной проблемы. В систему социального контроля должны входить как общие контрольные органы (Прокуратура РФ и Счетная палата РФ), так и отраслевые (ведомственные). Формирующееся гражданское общество целесообразно нацелить именно на антибюрократические традиции цивилизованного общества.

Кроме того, нам нужны специальное антибюрократическое законодательство, правовая защита человека от всех возможных форм бюрократизма, разработка и принятие нормативных актов о непременной компенсации за нанесенный человеку материальный и моральный: ущерб. Своевременная нейтрализация бюрократизма руководителей любого уровня и любой сферы социального управления является залогом, необходимым условием пробуждения инициативы и самодеятельности людей.

Антикоррупционные меры юридического характера должны положительно сказаться на дальнейшие пути преодоления бюрократизма в России.

Во-первых, принятие закона о борьбе с коррупцией, в котором было бы определено понятие коррупции, уточнен круг лиц, признаваемых субъектами ответственности за коррупционное поведение, определены задачи борьбы с этим явлением не только правоохранительных органов, но и других государственных и общественных институтов.

Во-вторых, немаловажным является разработка и принятие правовых актов, в которых были бы четко определены принципы формирования государственных органов, разграничение их полномочий, компетенция и меры ответственности должностных лиц. Одной из таких мер за коррупционные правонарушения должно быть увольнение с должности с последующим запретом на поступление на государственную службу.

В-третьих, принятие нормативных правовых норм, закрепляющих и регламентирующих порядок мер по реализации контроля за доходами должностных лиц и членов их семей.

В-четвертых, ответственность должностных лиц и членов их семей немаловажный аспект на пути преодоления бюрократии. К сожалению, у нас нередко предпринимаются попытки усовершенствования работы органов государственной власти путем создания каких-то дополнительных или дублирующих органов.

Борьба с бюрократизмом и его проявлениями в системе государственной службы должна носить системный характер. Ее необходимо вести постоянно, а не эпизодически, от случая к случаю. В борьбе с бюрократией необходимо совершенствовать организационную культуру, культуру управления на всех этажах вертикали государственного аппарата, необходимо усилить требования к государственному служащему, в том числе и к его этическому поведению. И наконец, следует создать атмосферу общественного неприятия бюрократизма.

(предприятия, села, поселки, города, регионы и т.д.) могут послужить действенным рычагом в борьбе с бюрократизмом.

Формирующаяся в России рыночная экономика никак не может обрести стабильность, а существующие демократические институты под разными предлогами разрушаются. В этих условиях продолжает сохраняться экономическое и политическое неравенство населения, по-прежнему в обществе доминирует бедность, не ослабевает социальная напряженность. Хищения государственных средств и коррупция приобрели в «ельцинское десятилетие» (90-е гг. XX в.) небывалые масштабы. В результате стране и обществу нанесен невосполнимый ущерб.

Основная причина нарастания бюрократизма в современной России в переходный период - это преимущественно несоответствие между новыми условиями, в которых должен функционировать государственный организм, и разрушенными, подчас патологически, механизмами этого функционирования. Поэтому, основные усилия антибюрократической программы должны быть направлены на налаживание работы государственной машины в новых условиях. Одновременно необходимо стремиться к таким системным изменениям, которые бы меняли установки, ценности, стереотипы поведения и политиков, и чиновников, и остальных граждан.