1. Понятие расходов бюджета

   1. Признаки расходов бюджета

Актуальность данной выпускной квалификационной (бакалаврской) работы также подтверждает неоднозначность понимания законодателем термина «расходы бюджетов» при формулировании различных норм БК РФ, что, в свою очередь, затрудняет понимание участниками бюджетного процесса признаков расхода бюджетов.

Так, в постатейном комментарии к Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹ дается следующее определение расходов местных бюджетов: «Под расходами местных бюджетов следует понимать выделение и использование финансовых ресурсов, аккумулированных в бюджетах муниципальных образований в соответствии с законами о бюджетах на соответствующий финансовый год»².

Так, авторы Постатейного комментария к Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» акцентируют внимание только на денежное содержание бюджетных расходов.

Авторы комментария к Федеральному закону от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ «О естественных монополиях» под расходами бюджета подразумевают денежные средства, выплачиваемые из соответствующего бюджета, на определенные государственные нужды³.

Исходя из данного определения, можно сделать вывод, что к расходам бюджетов относятся любые затраты, производимые из бюджета соответствующего уровня.

Стоит отметить, что как в изучении теоретического материала, так и при практическом применении, можно столкнуться с двумя понятиями: расход бюджета и бюджетный расход. Чаще всего эти два понятия отождествляются, однако такое утверждение неверно.

Давайте рассмотрим правовую природу этих двух понятий в целях более точной характеристики признаков расхода бюджета.

Некоторые авторы считают, что понятие «бюджетные расходы» намного шире: оно включает в себя порядок исполнения бюджетных обязательств, принятых в соответствии с законодательством о регулировании бюджета.

Понятие «расход бюджета» намного уже: оно указывает на конкретный признак тех или иных бюджетных средств.

До принятия Государственной Думой Федерального закона от 26 апреля 2007 N 63-ФЗ в Бюджетном кодексе РФ под расходами бюджета понимались денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.

Безусловно, такое определение понятия «расход бюджета» становилось объектом небезосновательной критики в научной литературе.

Например, Ю.А. Крохина полагает, что данное определение расходов бюджета без аргументировано уменьшает круг участников бюджетных правоотношений, так как в такие отношения вступают Российская Федерация или субъекты Российской Федерации в лице уполномоченных органов¹.

Более того, такое определение неглижирует установленный БК РФ принцип прозрачности (открытости) бюджетного права (ст.36 БК РФ), так как исполнять установленные обязательства должны не только органы государственной власти или руководящие органы муниципальных образований, но и все участники бюджетного процесса, в интересах всего государства.

Более того, Бюджетный кодекс РФ указывает только на материальную природу расходов бюджета. Полагается, что такое понимание расходов бюджета будет иметь значение лишь в таких случаях, как, например, бюджетная отчетность, исследование текущих или будущих расходов и их дальнейшее планирование. Т.е. данное определение не раскрывает всей сущности расходов бюджета.

Крохина Ю.А. определяет расходы бюджетов так: «это публичные, не создающие и не погашающие финансовых требований непрерывные затраты государства в виде строго опосредованных нормами права экономических отношений по поводу распределения и использования централизованных фондов денежных средств в целях обеспечения задач и функций государства (Российской Федерации и ее субъектов)»¹.

Автор данного исследования частично не согласен с определением Крохиной Ю.А., так как, невзирая на научную обоснованность позиции Ю.А. Крохиной, в ее определении бюджетных расходов не рассматривается принцип прозрачности (открытости), который подразумевает решение с помощью расходования бюджетных средств не только задач, которые стоят перед Российской Федерацией или субъектами РФ, но также и задач местного самоуправления, задач всего населения в целом, а также и отдельного гражданина, связанных с обеспечением конституционных прав в полном объеме.

Так, на основе вышеуказанного определения, можно выделить следующие признаки бюджетных расходов:

• они представляют собой публичную категорию, поскольку построены на принципе прозрачности (открытости) и направлены на покрытие основных расходов государства, так как обеспечивают нужды этого государства;

• они не используются на основе платности, срочности и возвратности, не создают и не погашают кредитных задолженностей. Таким образом, государство использует денежные средства из федерального бюджета для удовлетворения своих потребностей на безвозвратной основе (например, выделение средств для такого государственного учреждения, как детский дом);

• они носят непрерывный характер; выполнение государством своих функций и задач требует, с одной стороны, постоянного, регулярного и повседневного финансирования, с другой стороны – расходы бюджета являются одним из секторов экономической деятельности государства и взаимосвязаны с накапливанием денежных средств в централизованные бюджетные фонды;

• они представляют собой правовую категорию, урегулированную законодательством о бюджетных правоотношениях. Одновременно, расход бюджета — это экономическая категория, которая представляет собой совокупность экономических отношений по поводу распределения и использования централизованных бюджетных фондов денежных средств;

• они направлены на строго правовое обеспечение и регулирование бюджетной политики государства, которое заключается в постоянном финансировании. Одним из основополагающих условий эффективного выполнения как федеральных программ и мероприятий, так и в целом государственной бюджетной политики¹, является регулярное поступление и накапливание денежных средств.

Так, расход бюджета должен определяться не только соответствующим направлением бюджетной политики государства, но также расход бюджета должен иметь социально-ориентированное направление.

Более того, нельзя не отметить двойственную природу бюджета, которая заключается в следующем: будучи незаменимым элементом в экономической деятельности государства, бюджет также является правовым элементом со свойственным правовому элементу признакам.

Согласно ст. 6 БК РФ расход бюджета представляет собой выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета.

Соответственно, под расходами федерального бюджета мы понимаем производимые денежные средства из федерального бюджета.

Под дефицитом бюджета мы понимаем превышение расходов бюджета над его доходами.

В научной литературе по этому поводу существуют множество противоречивых мнений.

Так, если понимать под расходами бюджетов имеющиеся в бюджете денежные средства, направленные на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления, то возможное образование дефицита бюджета означает, что из бюджета выплачиваются средства в большем объеме, чем поступило в бюджет в виде доходов¹.

То есть получается, что определение расходов бюджетов как выплачиваемых из бюджета денежных средств не соответствует парадигме этого понятия в регулировании бюджетных отношений в связи с нижеперечисленными обстоятельствами.

Во-первых, выплачиваемые из бюджета денежные средства как объект бюджетных правоотношений должны существовать в реалии, т.е. находиться на едином счете соответствующего бюджета.

Ст.38.2 БК РФ определяет, что принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, а валютных также операций. В соответствии со ст. 40 БК РФ денежные средства считаются поступившими в доходы соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации с момента их зачисления на единый счет этого бюджета.

Таким образом, расходы бюджетов как выплачиваемые из бюджета денежные средства не могут возникнуть раньше, пока не будут зачислены на единый счет соответствующего бюджета денежные средства в виде доходов, т.е. не раньше, чем начнется исполнение бюджета по доходам.

Во-вторых, исходя из положений ст. 219 БК РФ денежные средства из бюджета могут выплачиваться только в ходе исполнения существующих денежных (бюджетных) обязательств путем списания средств с единого счета бюджета, в связи с чем расходы бюджетов как выплачиваемые из бюджета денежные средства могли бы возникнуть не раньше, чем начнется исполнение бюджета по расходам.

Таким образом, исходя из положений ст.65 и ст.184.1 БК РФ формирование расходов бюджета очередного финансового года осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, а их общий объем утверждается в качестве одной из основных характеристик бюджета законом (решением) о бюджете в текущем финансовом году, т.е. в период, когда исполнение бюджета очередного финансового года ни по доходам, ни по расходам еще не началось.

Это противоречие выявляется и при рассмотрении ряда других норм БК РФ.

Так, понятие «дефицит бюджета» определяется ст. 6 БК РФ как превышение расходов бюджета над его доходами.

Доходами бюджета являются поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета. Если понимать расходы бюджетов как имеющиеся в бюджете денежные средства, выплачиваемые в целях финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления, то возможное образование дефицита бюджета будет означать, что из бюджета выплачиваются средства в большем объеме, чем поступило в бюджет в виде доходов. Если учесть то, что в расходы бюджета не включаются средства, являющиеся источниками финансирования дефицита бюджета, то создается ситуация, при которой возникновение дефицита бюджета становится невозможным.

Следует также отметить, что, исходя из положений ст. 92, 92.1 БК РФ, дефицит бюджета возникает на стадии принятия закона или муниципального правового акта о бюджете, т.е. в тот момент, когда никаких денежных средств в бюджете просто нет.

В-третьих, в соответствии с п. 6 ст. 219 БК РФ в период исполнения бюджета по доходам и расходам выплата средств из бюджета представляет собой списание денежных средств с единого счета соответствующего бюджета в пользу физических или юридических лиц, бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, субъектов международного права. В отношении списанных с единого счета бюджета (выплаченных из бюджета) средств правовой режим, установленный для средств соответствующего бюджета, не распространяется. Таким образом, расходы бюджетов как выплачиваемые из бюджета денежные средства представляли бы собой исключительно объекты финансовых отношений, которые функционируют вне сферы бюджетного регулирования.

Следовательно, вывод о том, что правовое содержание понятия «расходы бюджетов» не может быть равнозначным ни с денежными средствами бюджетов как объектами бюджетных правоотношений, ни с денежными средствами, выплаченными из бюджета в целях исполнения денежных обязательств получателей бюджетных средств как объектами правоотношений, относящихся к другим отраслям права, представляется аргументированным.

Для всеобъемлющего понимания понятия «расход бюджета» необходимо обратиться к законодательству, регулирующему правоотношения, возникающие вследствие реализации бюджета.

Анализ норм права, которые закреплены в Бюджетном кодексе РФ указал на существование множества различных стадий реализации бюджетных средств, а также строго регламентированный порядок расходования бюджета.

Согласно п.2 ст.219 БК РФ исполнение бюджета по расходам предполагает:

• принятие бюджетных обязательств;

• подтверждение денежных обязательств;

• санкционирование оплаты денежных обязательств;

• подтверждение исполнения денежных обязательств.

Так, еще одной характерной чертой бюджетных расходов является то, что бюджетные расходы – это не просто совокупность денежных средств, это обязательства, которые принимает на себя получатель бюджетных средств. При этом исполнение этих обязательств может быть приостановлено либо прекращено по причинам, прямо не установленным законом, но предусматриваемым подзаконными актами¹.

Бюджетный расход – это относительное, символическое обязательство, возникающее вне зависимости от наличия либо отсутствия денежных средств, так как условием их возникновения выступает именно основание – бюджетное обязательство².

Законодатель придерживается такой позиции: чтобы реализовать бюджетное обязательство, необходимо в трехдневный срок с момента возникновения обязательства (например, заключение государственного контракта) зарегистрировать его в органе Федерального казначейства. Если субъект бюджета не исполнит данное обязательство, то оно будет считаться непринятым, даже если такой контракт подписан. Соответственно, обязанности по его оплате также не возникнет.

Таким образом, можно сделать вывод, что у расхода бюджета появляется еще одно характерное свойство – процедурный характер существования и реализации расхода бюджета. Порядок исполнения расхода бюджета регламентирован гл. 10 БК РФ.

Большинство ученых придерживаются мнения, что бюджетные расходы являются целенаправленными, т.е. носят строго целевой характер исполнения.

Например, Голубев А.В. считает: «…будучи по своей юридической природе субъективным правом, расходы бюджетов и составляющие их бюджетные ассигнования с необходимостью носят ограниченный характер, связанный с их целевым предназначением»¹.

Мы полагаем, что такое суждение является некорректным, так как целевой характер определяет соответствующий вид расхода бюджета, а не наоборот. Так, целевой характер расхода бюджета и порядок исполнения расхода бюджета регламентированы ст. 21 БК РФ.

Еще одним важным признаком расхода бюджета выступает то, что он осуществляется только лично получателем денежных средств из бюджета, и только в пределах лимитов бюджетных обязательств, установленных БК РФ.

Здесь же можно упомянуть один из минусов законодательства о бюджетных правоотношениях. Ст.6 БК РФ в качестве получателей денежных средств из бюджета указывает лишь на федеральные органы, органы субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также на казенные учреждения или руководящих органов, выступающих от имени таких учреждений. Таким образом, исходя из изложенного, круг получателей денежных бюджетных средств ограничен.

В научных кругах бытует суждение о тождественности понятий «расход бюджета» и «государственные расходы».

Так, одни авторы определяют государственные расходы как затраты², другие – как определенные суммы затрат¹, выделенные для обеспечения бюджетной политики государства, а также для обеспечения социальных нужд граждан.

Астафуров Н.В. считает, что государственные и муниципальные расходы государства это: «урегулированные нормами финансового права общественные отношения, возникающие в процессе деятельности по распределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов (финансовых ресурсов) государства и муниципальных образований, а также иных финансовых ресурсов публичного характера, необходимых для реализации государством и муниципальными образованиями своих функций и выполнения стоящих перед ними задач.»².

Нельзя не отметить, что расходы государственных корпораций, Астафуровым Н.В. также являются государственными расходами.

Таким образом, понятие «государственные расходы» намного шире, чем понятие «расход бюджета», так как расходы бюджета – это обязательства по оплате, выраженные в денежной форме, а государственные расходы содержат в себе не только оплату по исполненным обязательствам, принятые казенными учреждениями или их руководящими органами, но и алгоритм утверждения законом расходов бюджета.

Отметим, что порядок одобрения о выделении средств из бюджета как в денежной форме, так и в натуре – исключительное право государственных органов и органов местного самоуправления. Ни один частноправовой институт без наделения полномочий со стороны государственных органов не имеет права распоряжаться бюджетными средствами.

Расходы бюджетов имеют общий признак с денежными средствами – объем.

Так, в соответствии с ст. 32 БК РФ принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в установленных законом бюджетах.

Однако термин «объем» употребляется в БК РФ для обозначения и других понятий: объем доходов, объем расходов, объем межбюджетных трансфертов, объем государственных или муниципальных услуг, объем информации.

Минусом в данном правовом регулировании является то, что сущность термина «объем», который употребляется в указанных понятиях, законодателем не раскрывается. Отсутствие данного определения БК РФ является одним из пробелов законодательства и требует незамедлительного решения.

Рассмотрим значение термина «объем» в других нормативно-правовых актах, регулирующих правоотношения, возникающие в бюджетной системе.

Согласно ст. 1 Федерального закона от 01 декабря 2014 N 384-ФЗ «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов»¹ основной характеристикой федерального бюджета на 2015 год в числе прочих является общий объем расходов федерального бюджета в сумме 15 513 079 294,0 тыс. руб.

Таким образом, применительно к понятию «расход бюджета» законодатель под термином «объем» понимает определенную денежную сумму, потраченную на определенные цели в соответствии с законодательством. В данном случае, объем, т.е денежные средства, выступают в качестве количественного обозначения, а не как расход бюджета в материальном понимании такого понятия.

Таким образом, под бюджетными расходами понимаются принятые уполномоченным лицом в установленном БК РФ порядке и в строго определенной форме (порядке) обязательства по перечислению денежных средств конкретному получателю, имеющие строго целевой характер, конкретные сроки действия и носящие публичный характер. Бюджетные расходы производятся на основании таких признаков, как законность, процедурный характер бюджетов, платность, срочность, целевой характер, публичность.

Стоит добавить, что вопрос о понятии расхода бюджета до сих пор является дискуссионным в научных кругах: бюджет является и правовой категорией, и экономическим элементов. Чтобы определить понятие расхода бюджета, необходимо всецело, с обеих сторон изучить и проанализировать вопрос о понятии самого бюджета.

Расход бюджета также заключает в себе две категории: один из элементов института права, который характеризуется образованием централизованного фонда в целях дальнейшего перераспределения денежных средств в соответствии с законодательством; процесс выделения денежных сумм, которые отличаются определенным количественным признаком, с целью исполнения своей функции субъектами бюджетного процесса, дальнейшему накапливанию денежных сумм, поддержке частного бизнеса, субъектом малого предпринимательства для поддержания добросовестной конкуренции.

Рассматривая признаки расхода бюджета также нельзя не упомянуть о двойственном характере бюджета. По общим основаниям, признак – это основополагающее начало; через признаки предмета можно определить понятие предмета, и наоборот. Поэтому, признаки расходов бюджета по сей день являются спорным: бюджетное законодательство не регулирует признаки ни бюджета, ни расхода бюджета.

Именно по этим причинам определить однозначно расход бюджета сложно, так как не представляется возможным рассмотрение расхода бюджета отдельно как правовую категорию или отдельно как элемент экономического сектора государства.