Глава 2.2. Региональный опыт противодействия коррупции: деятельность Уполномоченного по противодействию коррупции

Ульяновская область стала первым российским регионом, на практике реализовавшим нормы статьи 6 Конвенции ООН против коррупции, согласно которой «каждое Государство-участник (Конвенции) обеспечивает, в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, наличие органа или, в надлежащих случаях, органов, осуществляющих предупреждение коррупции...». (ссылка) В 2009 году в нашем регионе учреждена должность Уполномоченного по противодействию коррупции, исполняющего функции, определённые Законом Ульяновской области от 20.07.2012 № 89-ЗО «О противодействии коррупции в Ульяновской области». (ссылка)

Собственно к созданию правовых основ для профилактики коррупции Ульяновская область приступила еще до принятия соответствующих актов на федеральном уровне. В начале 2007 года был создан региональный координационный совет по реализации антикоррупционной политики. В июне того же года, за полтора года до принятия соответствующего федерального закона, был принят Закон Ульяновской области «О противодействии коррупции в Ульяновской области», а в 2008 году утверждена областная целевая программа. Практика применения названных правовых актов вызвала острую потребность в едином центре, координирующем антикоррупционные меры, и в 2009 году Законодательное Собрание Ульяновской области, поддержав предложение Губернатора Ульяновской области С.И.Морозова, учредило специализированную государственную должность – Уполномоченный по противодействию коррупции в Ульяновской области. За прошедшие годы данный институт прошел стадию организационного становления и ряд правовых изменений. В 2012 году в Закон Ульяновской области от 20.07.2012 № 89-ЗО «О противодействии коррупции в Ульяновской области» были внесены изменения, в том числе определены сроки пребывания в должности Уполномоченного (до шести лет). Уполномоченный по противодействию коррупции назначается и освобождается постановлением Законодательного Собрания Ульяновской области, голосование - тайное. С 01.01.2014 года в соответствии с Постановлением Законодательного Собрания Ульяновской области от 26 декабря 2013 г. «О назначении на должность уполномоченного по противодействию коррупции в Ульяновской области» Уполномоченным по противодействию коррупции в Ульяновской области является Яшин Александр Евгеньевич.

Особенностью является то, что Ульяновская область, опираясь на закрепленное в Конституции право субъекта Российской Федерации осуществлять правовое регулирование в сферах, не урегулированных федеральным законодательством и не противоречащих ему, стала первым и пока единственным российским регионом, централизовавшим и аккумулировавшим функции предупреждения коррупции на региональном уровне в полномочиях специального органа. Вплоть до сегодняшнего дня Ульяновская область остаётся единственным субъектом Российской Федерации, где существует такая специализированная должность.

Институционализация профилактики коррупции в Ульяновской области наглядно показала преимущества такой модели организации антикоррупционных мер перед распространённым в России подходом распределения антикоррупционных функций между различными органами и организациями1 (ссылка). В силу единства организационного, финансового, управленческого ресурса и установленного законом специального перечня полномочий деятельность Уполномоченного по противодействию коррупции лежит в плоскости подготовки инициатив, аккумулирования, трансляции положительных антикорруционных практик в управленческой деятельности и контроля за эффективностью их реализации. В этом Ульяновская область имеет большое преимущество перед другими субъектами Российской Федерации, в которых не созданы постоянно действующие специализированные органы по профессиональной разработке и координации внедрения стратегических мер эффективного предупреждения коррупции в среде государственных и муниципальных органов и их должностных лиц и служащих.

Уполномоченный по противодействию коррупции в Ульяновской области является лицом, замещающим государственную должность субъекта Российской Федерации. Он самостоятельно определяет свой план и стратегию действий по реализации своих полномочий.

Уполномоченный по противодействию коррупции в Ульяновской области является не только организатором антикоррупционной политики в нашем регионе, но и непосредственным исполнителем ряда мер по предупреждению коррупции. Функции Уполномоченного по противодействию коррупции в Ульяновской области первоначально были установлены в Законе Ульяновской области от 05.06.2007 № 77-ЗО «О противодействии коррупции в Ульяновской области». (ссылка) В настоящее время этот закон утратил силу в связи с принятием нового закона с одноимённым названием от 20.07.2012 № 89-ЗО, который значительно расширил перечень функций и права Уполномоченного по противодействию коррупции. (ссылка)

Для независимого и эффективного обеспечения своих функций Уполномоченный имеет право:

1) беспрепятственно по предъявлении удостоверения посещать государственные органы Ульяновской области и подведомственные им государственные учреждения Ульяновской области, присутствовать на заседаниях коллегиальных органов государственных органов Ульяновской области;

2) запрашивать и получать от государственных органов Ульяновской области, подведомственных им государственных учреждений Ульяновской области и их должностных лиц необходимые сведения, документы и материалы

3) запрашивать и получать объяснения должностных лиц государственных органов Ульяновской области и подведомственных им государственных учреждений Ульяновской области;

4) направлять руководителям государственных органов Ульяновской области предостережения в порядке и случаях, установленных Законом Ульяновской области «О противодействии коррупции в Ульяновской области». Предостережением является особая форма реагирования Уполномоченного на ненадлежащее принятие мер по профилактике коррупции соответствующими должностными лицами.

В соответствии с Законом Ульяновской области от 20.07.2012 № 89-ЗО «О противодействии коррупции в Ульяновской области» функциями Уполномоченного по противодействию коррупции в Ульяновской области являются:

1) разработка мероприятий областной программы противодействия коррупции и контроль её реализации;

2) организация и проведение антикоррупционного мониторинга; Антикоррупционный мониторинг проводится по двум направлениям:

А) это мониторинг полезного антикоррупционного опыта, который обязаны осуществлять все государственные органы Ульяновской области;

Б) это мониторинг эффективности реализации исполнительными органами государственной власти и муниципальными образованиями Ульяновской области, с которыми налажено взаимодействие на основе соглашений, норм федерального, регионального и муниципального законодательства о противодействии коррупции (эта работа проводится на основе разработанной Уполномоченным таблицы рейтинговой оценки. Таблица предполагает оценку деятельности каждого государственного и муниципального органа по более чем трёмстам различным критериям, сгруппированным по элементам организационной структуры профилактики коррупции);

3) проведение антикоррупционного анализа нормативных правовых актов и их проектов, которые разрабатываются исполнительными органами государственной власти региона; антикоррупционный анализ, проводимый Уполномоченным, является обязательной составляющей подготовки проекта нормативного правового акта. Без проведения антикоррупционного анализа и наличия положительного заключения Уполномоченного на проект нормативного акта на рассмотрение Губернатора и Законодательного Собрания Ульяновской области не может быть вынесен ни один проект нормативного правового акта. Отрицательное заключение Уполномоченного является основанием для переработки проекта акта. В результате, на утверждение Губернатора Ульяновской области, Правительства Ульяновской области и Законодательного Собрания Ульяновской области вносятся проекты нормативных правовых актов, прошедших тройной контроль: на уровне разработчиков этого акта, на уровне контрольно-надзорных органов и на уровне Уполномоченного по противодействию коррупции в Ульяновской области;

4) формирование базы данных о зонах коррупционного риска; выявленные зоны коррупционного риска освобождаются от несущественных деталей и заносятся в специальную базу, на основании которой подготавливаются соответствующие меры противодействия. В этом виде зона коррупционного риска представляет собой модель потенциального коррупционного поведения чиновника или же потенциально коррупционную схему;

5) осуществление учета нормативных правовых актов Ульяновской области, предусматривающих введение антикоррупционных стандартов; данные стандарты будут регламентировать поведение государственных служащих в ситуациях, когда велика вероятность возникновения условий для проявления коррупции, или в зонах коррупционного риска (деятельность инспекторов органов государственного жилищного, строительного, экологического надзора и др.) ;

6) организация привлечения негосударственных организаций, за исключением редакций средств массовой информации, к осуществлению антикоррупционной пропаганды;

7) анализ деятельности государственных органов Ульяновской области по рассмотрению сообщений граждан и организаций о ставших им известными признаках коррупционных правонарушений в деятельности должностных лиц государственных органов Ульяновской области и должностных лиц подведомственных им государственных учреждений Ульяновской области; эта функция реализуется при проведении мониторинга эффективности антикоррупционной работы в государственных органах Ульяновской области;

8) подготовка и представление сводного отчета о результатах участия государственных органов Ульяновской области в проведении единой государственной политики в области противодействия коррупции Губернатору Ульяновской области, в Законодательное Собрание Ульяновской области и в Общественную палату Ульяновской области, а также размещение его на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»;

9) информационно-методическое содействие работе координационного совета по проведению единой государственной политики в области противодействия коррупции в Ульяновской области;

10) взаимодействие с государственными и иными органами и организациями по вопросам проведения единой государственной политики в области противодействия коррупции;

11) подготовка и выпуск информационно-методических материалов по вопросам противодействия коррупции;

12) изучение успешной практики реализации программ противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации;

Одной из наиболее эффективных мер в профилактике коррупции является просвещение граждан, воздействие на тех, кто провоцирует взяточничество. В Ульяновской области сегодня реализуется комплексный план мероприятий по профилактике «бытовой коррупции», план по антикоррупционному просвещению, проводятся социологические исследования, выстроена система по профилактике коррупции в органах управления, определены участники проведения единой государственной политики в области противодействия коррупции: Губернатор Ульяновской области;

Законодательное Собрание Ульяновской области;

Правительство Ульяновской области;

Счётная Палата Ульяновской области;

Исполнительные органы государственной власти Ульяновской области;

Уполномоченный по противодействию коррупции в Ульяновской области.

Важнейшим субъектом антикоррупционной политики в системе противодействия коррупции на региональном уровне являются исполнительные органы государственной власти Ульяновской области. Они вместе с органами местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области участвуют в принятии мер по предупреждению коррупции. Перечень таких мер установлен Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», рядом других федеральных законов, Указами Президента России и постановлениями Правительства Российской Федерации.

Результаты участия государственных органов Ульяновской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области в принятии мер по предупреждению коррупции оцениваются по двум направлениям:

1) анализ эффективности исполнения антикоррупционных мер, установленных федеральным и региональным законодательством, через мониторинг эффективности работы проводимой два раза в год в исполнительных органах государственной власти и органах местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области, дается оценка степени и качества исполнения запланированных антикоррупционных мер.

2) изучение с использованием социологических методик определения отношения самих жителей и их оценки эффективности антикоррупционных мер, проводимых органами власти

1 Указ Президента РФ от 15 мая 1997 г. N 484 О представлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе (с изменениями от 4 марта 1998 г., 31 мая 1999 г., 25 июля 2000 г.) // Российской газете" от 10 марта 1998 г.

2 Послание Президента РФ от 30 марта 1999 г. Россия на рубеже эпох (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации) // http://base.garant.ru/6155322.htm

3 Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 22 апреля 1999 г. N 189-СФ О создании Временной комиссии Совета Федерации по изучению проблемы борьбы с коррупцией // http://www.pravoteka.ru/pst/204/101690.html

4 Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 9 июня 1999 г. N 240-СФ Об утверждении Положения о Временной комиссии Совета Федерации по изучению проблемы борьбы с коррупцией // http://www.pravoteka.ru/pst/210/104960.html

5 Указ Президента Российской Федерации от 2 августа 1999 г. N 949 Об утверждении Положения о Совете Безопасности Российской Федерации (Указом Президента РФ от 28 октября 2005 г. N 1244 признан утратившим силу) // Российская газета от 5 августа 1999 г. N 152

6 Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ 8 июля 2000 г. // http://www.pravoteka.ru/pst/91/45084.html

7 Послание Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 г. России надо быть сильной и конкурентоспособной // http://www.pravoteka.ru/pst/91/45083.html

8 Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. N 1336 О федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы) (с изменениями от 15 ноября 2004 г., 12 декабря 2005 г.) // Российская газета от 23 ноября 2002 г. N 223

9 Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ О системе государственной службы Российской Федерации (с изменениями от 11 ноября 2003 г., 6 июля 2006 г., 1 декабря 2007 г.) // Российская газета от 31 мая 2003 г. N 104

10 Указ Президента РФ от 24 ноября 2003 г. N 1384 О Совете при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией (Указом Президента РФ от 3 февраля 2007 г. N 129 признан утратившим силу) // Российская газета от 26 ноября 2003 г. N 240

11 Указ Президента РФ от 19.05.2008 N 815 «О мерах по противодействию коррупции» // Российская газета, N 108, 22.05.2008.

12 Федеральный конституционный закон 17.12.1997 г. № 2 – ФКЗ (ред. от 30.12.2008) «О Правительстве Российской Федерации» // Российская газета, N 245, 23.12.1997

13 Постановление Правительства РФ от 05.03.2009 № 195 «Об утверждении правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» // Собрание законодательства РФ, 09.03.2009, N 10, ст. 1240

14 Постановление Правительства РФ от 05.03.2009 № 196 «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» // Собрание законодательства РФ, 09.03.2009, N 10, ст. 1241