Глава 2. Формы участия граждан в осуществления местного самоуправления и способы активизации

1. Формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления

В данной работе будут рассмотрены следующие формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления:

-Местный референдум

- Муниципальные выборы

- Голосование по отзыву депутата, члена выборногооргана, выборного должностного лица местного самоуправления

- Сход граждан

- Территориальное общественное самоуправление.

2. Местный референдум

Референдум – форма непосредственного волеизъявления граждан, выражающаяся в голосовании по наиболее значимым вопросам общегосударственного, регионального или местного значения.⁷

Местный референдум проводится в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения. ⁸

С его помощью граждане приобретают возможность непосредственного, а значит, наиболее эффективного воздействия на формирование политики местных властей. Органы местного самоуправления, в свою очередь, получают возможность с помощью референдума сверять свои решения с мнением народа. Социальная ценность референдума заключается в его способности разрешать возникающие и предотвращать потенциально возможные конфликты между властью и обществом и тем самым снимать напряжение в обществе, повышать доверие населения к власти. Сложившаяся практика применения института референдума подтверждает, что именно эта форма непосредственного участия населения в местном самоуправлении является наиболее эффективным институтом с точки зрения достижения практических результатов общественных инициатив. Несколько лет назад многие эксперты не верили в то, что у местных референдумов есть будущее, пророчили им судьбу политических конструкций, предназначенных только для разрешения конфликтов между уровнями власти или политическими группировками, рассматривали этот институт как очаг разжигания конфликтов. Даже предлагали отказаться от этого института, ограничившись только всероссийским референдумом по принятию и внесению изменений в Конституцию РФ. Но практическая ценность референдума и готовность населения ответственно и осознанно принимать решения была доказана на практике.⁹

Так например, в 2003 году общественность города Троицка Московской области была обеспокоена планами местных властей вырубить парк с вековыми деревьями и построить на его территории высотные здания, в связи с чем была сформирована инициативная группа по проведению референдума. Дважды, даже после сбора 2600 подписей жителей, на основании протеста прокурора в проведении референдума инициативной группе было отказано. Однако второй отказ в проведении референдума инициативная группа обжаловала в областной суд и выиграла дело.

На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения.

Во исполнение Конституционных положений о местном референдуме Федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум.

Вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Вопросы местного референдума не должны противоречить законодательству Российской Федерации, законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации.

Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также, чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения. На местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

1) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

2) о персональном составе органов местного самоуправления;

3) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

4) о принятии или об изменении бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

5) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Установление иных ограничений по вопросам, выносимых на референдум, кроме вышеуказанных, не допускается.

Территория, на которой проводится местный референдум, – вся территория муниципального образования. Инициаторы назначения местного референдума:

1) граждане Российской Федерации, имеющие право на участие в местном референдуме;

2) избирательные объединения, иные общественные объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом;

3) представительный орган муниципального образования и глава местной администрации совместно.

Условия назначения местного референдума:

1) по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений. Для проведения референдума по их инициативе производится сбор подписей в поддержку проведения референдума путем сбора подписей. Количество подписей устанавливается законом субъекта Российской Федерации должен превышать 5 % от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования.

2) по инициативе представительного органа муниципального образования совместно с главой местной администрации – оформление правовыми актами представительного органа муниципального образования и главы местной администрации. Принятие решения о назначении местного референдума – принимается обязательно при соблюдении вышеназванных условий представительным органом муниципального образования.

Срок назначения местного референдума – в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган муниципального образования документов, на основании которых назначается местный референдум.

При отсутствии решения представительного органа муниципального образования о назначении референдума в установленные сроки референдум назначается судом на основании обращения:

1) граждан;

2) избирательных объединений;

3) главы муниципального образования;

4) органов государственной власти субъекта Российской Федерации;

5) избирательной комиссии субъекта Российской Федерации;

6) прокурора.

Порядок подготовки и проведения местного референдума устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации.

Организация и обеспечение проведения местного референдума:

1) назначенный представительным органом муниципального образования местный референдум организуется и его проведение обеспечивается органами местного самоуправления и муниципальными органами, на которые в соответствии с уставом муниципального образования возлагаются полномочия по организации и обеспечению проведения местного референдума;

2) назначенный судом местный референдум организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение его проведения осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или иным органом, на который судом возложено обеспечение проведения местного референдума. Участие в местном референдуме – имеют право участвовать граждане Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования.

Обнародование итогов и принятого решения – итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Исполнение принятого решения – принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.

Обеспечение исполнения принятого решения – органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования.

Обжалование принятых решений – решение о проведении местного референдума, а также принятое на местном референдуме решение может быть обжаловано в судебном порядке:

1) гражданами;

2) органами местного самоуправления;

3) прокурором;

4) уполномоченными федеральным законом органами государственной власти.

Гарантии прав граждан на участие в местном референдуме устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации.

Правовое регулирование местного референдума определяется:

1) Конституцией Российской Федерации;

2) Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

3) Федеральным законом от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;

4) законами субъектов Российской Федерации

5) уставом муниципального образования;

6) муниципальным правовым актом о проведении местного референдума.

Для подготовки проведения референдума, необходимо провести следующие мероприятия:

1) Сформулировать проблему, которая должна быть решена на местном референдуме.

2) Сформулировать вопрос, на который должен быть получен ответ на местном референдуме, чтобы получить основание для решения проблемы.

Формулировка вопроса должна отвечать следующим требованиям:

- вопрос может быть только из перечня вопросов местного значения;

- вопрос не должен ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод;

- вопрос не должен противоречить законодательству Российской Федерации, законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации.

- вопрос должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключать возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключать неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

- вопрос должен быть значимым для всего населения муниципального образования или большей его части.

3) Инициировать назначение и проведение местного референдума.

Вариант 1.

Предложить выдвижение инициативы назначения и проведения местного референдума одному или нескольким депутатам представительного органа муниципального образования и/или главе местной администрации.

Вариант 2.

Выступить лично или от имени избирательных либо иных общественных объединений с инициативой назначения и проведения местного референдума, для чего нужно:

– собрать подписи в поддержку данной инициативы;

– обеспечить их количество в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и должен превышать 5 % от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом;

– оформить инициативу, в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации;

– в случае не назначения местного референдума представительным органом муниципального образования в установленный срок обратиться в суд.

Впервые понятие всенародного опроса появилось в Конституции СССР 1936 года — в ст. 49 указывалось, что «Президиум Верховного Совета СССР производит всенародный опрос (референдум) по своей инициативе или по требованию одной из союзных республик».¹⁰

Единственный в СССР  всесоюзный референдум состоялся 17 марта 1991 года. На него был вынесен вопрос: «Считаете ли вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических Республик как обновлённой федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности?». В референдуме приняло участие 75,44 % граждан СССР, имеющих право голоса. За сохранение СССР высказалось 76,4 % участников опроса. Это, однако, не помешало распаду СССР уже в декабре того же года.

В тот же день — 17 марта 1991 года прошёл первый всероссийский референдум о введении поста президента Российской Федерации. В нём приняло участие 75,09 % граждан РСФСР, из них 69,85 % поддержало это предложение. Через три месяца, 12 июня 1991 года, первым президентом Российской Федерации был избран Борис Ельцин.

25 апреля 1993 года, во время противостояния президента и Верховного Совета Российской Федерации, прошёл референдум, на который были вынесены четыре вопроса. В референдуме приняли участие 64,51 % избирателей. На вопрос «Доверяете ли вы президенту РФ Борису Ельцину?» ответило «да» 58,66 % голосовавших, на вопрос «Одобряете ли Вы социально-экономическую политику, осуществляемую президентом и правительством РФ с 1992 года?» — 53,04 %. За досрочные выборы президента высказалось 49,49 %, за досрочные выборы народных депутатов — 67,16 % от числа проголосовавших.

В итоге внеочередных выборов не проводилось, а Верховный Совет РФ был распущен в соответствии с указом президента Бориса Ельцина № 1400 от 21 сентября 1993 года. Это привело к развитию кровопролитных столкновений между сторонниками Верховного совета и сотрудниками правоохранительных органов и последующему штурму Дома Советов России 4 октября 1993 года с применением бронетехники, что привело к кровопролитию и гибели людей на улицах Москвы, как военных, так и случайных граждан страны.

В результате таких действий 12 декабря 1993 года, одновременно с выборами в Госдуму первого созыва, прошло всенародное голосование по проекту новой Конституции Российской Федерации. В голосовании участвовало 54,79 % избирателей, из них 58,42 % поддержало новый Основной закон страны, который действует по настоящее время.¹¹

Стоит отметить, референдумы в Новосибирской области ни разу не проводились с момента вступления в силу новой редакции закона о выборах и референдумах и закона о местном самоуправлении.

Не популярны референдумы в целом по России.¹² 

Участие в референдуме имеют право:

1. Каждый гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, место жительства которого расположено в границах муниципального образования.

2. Гражданин Российской Федерации, проживающий на территории муниципального образования, имеет право участвовать в местном референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

3. Не имеют права участвовать в местном референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

4. В соответствии с международными договорами Российской Федерации и в порядке, установленном федеральным законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право участвовать в референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.¹³ 

Обстоятельства исключающие участия в референдуме:

1. Референдум не назначается и не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.

2. Представительный орган муниципального образования вправе отказать в назначении референдума только в случае нарушения при выдвижении инициативы проведения референдума нормативных правовых актов, регулирующих подготовку и проведение референдума.

3. Уставом муниципального образования может быть установлен срок, в течение которого референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводится. Указанный срок не может превышать два года со дня официального опубликования в средствах массовой информации результатов референдума.

4. Установление иных обстоятельств, исключающих назначение и проведение референдума, кроме, указанных в настоящей статье, не допускается.