3.2 Механизм управления ресурсами Каспийского моря и охраны его окружающей среды

В результате распада СССР возникли разногласия и неопределенность действующего правового статуса и режима пользования Каспийским морем. С начала 1990 г. прикаспийские государства продолжают предпринимать попытки найти решение данной проблемы. Продолжаются переговоры прикаспийских государств по поводу Конвенции о правовом статусе Каспийского моря. В результате был подготовлен проект соглашения о правовом статусе Каспийского моря (далее проект Конвенции). Однако проект Конвенции так и остается проектом, тем не менее, он отражает официальные позиции прикаспийских государств в отношении правового статуса Каспия, включая правовой режим пользования бассейном Каспийского моря – добычу полезных ископаемых, рыболовство, охрану окружающей среды и, таким образом, проясняет возможный результат идущих переговоров и будущего правового режима Каспия. Проект Конвенции обходит давно напрасно идущий спор о том, является ли Каспийское море « морем » или «озером», с целью прояснить необходимость применения государствами соответствующих норм международного права, действующих, соответственно, в отношении « моря » или «озера». Тем не менее, интересно отметить, что многие положения проекта Конвенции относятся непосредственно к морю и основному источнику, предусматривающему его режим – Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (далее – UNCLOS).

Поскольку определение правового статуса Каспийского моря и распространение суверенитета государств на соответствующие его части является наиболее противоречивым вопросом, то окончательное его разрешение только ожидается. Таким образом, дальнейшая работа будет посвящена преимущественно определению правового режима пользования живыми и неживыми природными ресурсами Каспийского моря. Сегодня это наименее урегулированная сфера, касающаяся экономически наиболее ценного ресурса Каспия, которая в свою очередь, является основой значительного политического напряжения между прикаспийскими государствами. Данный режим и все остальные правовые режимы в Каспийском море будут обусловлены определением правового статуса Каспия, который должен быть установлен Конвенцией о правовом статусе Каспийского моря.

А. Режим минеральных ресурсов. Разногласия по поводу способа делимитации

В соответствии с проектом Конвенции, все прикаспийские государства согласились с тем, что дно и недра Каспийского моря будут разграничены между прикаспийскими государствами в целях реализации их суверенных прав в отношении разработки ресурсов и других видов экономической деятельности, касающейся разработки ресурсов дна и недр. Однако вопрос о способе разграничения стал причиной возникновения серьезной проблемы.

1) Принцип срединной линии

За исключением Ирана, все прикаспийские государства согласились осуществить разграничение дна Каспийского моря на основе принципа срединной линии (так называемой эквидистанты). Такой подход предусмотрен статьей 15 UNCLOS, однако не является международно-правовым обычаем15. Понимание предложенного принципа равного удаления, в соответствии с UNCLOOS, сегодня малоприменимо в отношении Каспийского моря, поскольку UNCLOOS предусматривает использование этого метода для делимитации территориального моря государств с противолежащими сопредельными побережьями. Однако сегодня все еще нет соглашения, предусматривающего определение морской зоны/сектора в Каспийском море и, следовательно, определения объема суверенных прав государств в отношении природных ресурсов. Ни проект Конвенции о правовом статусе Каспийского моря, ни договоры, заключенные между Россией, Казахстаном и Азербайджаном по поводу делимитации северной части Каспийского моря не дают ответа на этот вопрос. Эти договоры касаются делимитации дна и недр без определения правового статуса, выбранных секторов и разрешения вопроса о том, распространяются ли на них суверенные права или нет. Поскольку это не препятствует заключению конвенции о будущем статусе, представляется, что если в ближайшем будущем заключение многостороннего соглашения о делимитации окажется невозможным, то попытка урегулирования на двустороннем уровне будет ожидаемой.

2) Другие методы: Принцип справедливого и совместного пользования

Иран является наиболее активным противником делимитации Каспийского моря по принципу срединной линии, поскольку его применение приведет к наличию у Ирана прав на наименьшую часть Каспийского моря. Таким образом, Иран выдвинул собственное предложение по разделению Каспийского моря в соответствии с принципом равенства, на сектора размером в 20 % от общей площади. Это вызвало сильное сопротивление со стороны Азербайджана, из-за существования ряда споров по поводу нефтяных месторождений между этими двумя государствами.

Существующий недостаток четкого и стабильного правового статуса дна и недр служит почвой для возникновения непонимания и разногласий между прикаспийскими государствами. Если не удастся достичь в ближайшее время соглашения о делимитации дна и недр, прикаспийские государства могут установить режим совместной разработки и добычи. Аналогичное решение было принято в соглашении между Японией и Южной Кореей (1975 г.) об установлении Зоны совместной разработки. Аналогичный режим предусмотрен соглашением между Казахстаном и Россией (1998 г.), в соответствии с которым водное пространство осталось в общем пользовании.

Б. Режим рыболовства

Объем прав на рыболовство будет зависеть от разделения Каспийского моря на соответствующие морские зоны. В случае использования концепции территориального моря в Каспийском море, которой придерживаются новые независимые государства – Азербайджан, Казахстан и Туркменистан, право на рыболовство будут принадлежать исключительно прибрежным государствам. Если, так называемые, Зоны национальной юрисдикции, предложенные Россией, будут установлены, то права на рыболовство, будут осуществляться в соответствии с Советско-Иранским договором о торговле и мореплавании (1940 г.), предусматривающем исключительное право на рыболовство в пределах 10-ти мильной зоны вдоль побережья.

Сегодня не существует согласия между прикаспийскими государствами относительно режима рыболовства в каких-либо зонах – территориальное море, зоны национальной юрисдикции и другие. Азербайджан, Россия и Иран предлагают установить зону общего пользования, где все прибрежные государства будут иметь равные права разведки, разработки и охраны живых ресурсов. Азербайджан настаивает на признании свободы рыболовства на территории всего Каспийского моря. С точки зрения России и Ирана это должно осуществляться с определенными ограничениями, на основании «согласованных рыболовных правил». Поскольку предложения Казахстана и Туркменистана, сделанные в отношении проекта Конвенции содержат много общего с UNCLOS, это позволяет ожидать соответствующего толкования понятия исключительной экономической зоны и открытого моря, применяемого в соответствии со свободой рыболовства.

Необходимость ограничения хозяйственно-экономической деятельности в Каспийском море c с целью охраны окружающей среды Каспия нашла отражение в ряде двусторонних договоров прикаспийских государств. Так, в частности, статья 2 Соглашения между Правительством Республики Казахстан и Правительством Азербайджанской Республики о сотрудничестве в области охраны окружающей среды 1997 г. посвящена сотрудничеству в области охраны окружающей среды Каспийского моря. Стороны Соглашения под сотрудничеством понимают, в том числе: сохранение и рациональное использование биологических ресурсов, включая мигрирующие виды рыб; защиту экологии морской среды азербайджанского и казахстанского секторов Каспийского моря ; охрану Каспийского моря и предотвращение его загрязнения от захоронения отходов и других материалов; взаимодействие государственного контроля над трансграничной перевозкой опасных грузов; сохранение и рациональное использование водоплавающих, охотничье-промысловых и мигрирующих птиц, разные периоды жизненного цикла которых переходят на территориях обоих государств. В соответствии со статьей 12 Договора об основах взаимоотношений и принципах сотрудничества между Российской Федерацией и Исламской Республикой Иран 2001 г., «правовой режим Каспийского моря должен быть усовершенствован на основе общего согласия пяти прибрежных государств, и Стороны до усовершенствования правового режима Каспийского моря официально не признают никаких границ на этом море, и с учетом вышеизложенного расширяют сотрудничество на Каспийском море посредством разработки необходимых правовых механизмов в сфере рыболовства и рыбоводства, судоходства, прибрежной торговли, разработки минеральных ресурсов и охраны окружающей среды». В статье 17 Договора конкретизируется сотрудничество в области охраны окружающей среды. В соответствии с указанной статьей «Стороны будут сотрудничать в области экологии путем обмена опытом в рациональном использовании природных ресурсов, в области внедрения экологически чистых технологий и проведения мероприятий по охране и восстановлению окружающей среды. Договор между Республикой Казахстан и Азербайджанской республикой по поддержке и содействию транспортировке нефти из Республики Казахстан через Каспийское море и территорию Азербайджанской республики на международные рынки посредством системы Баку-Тбилиси-Джейхан 2006 г. предусматривает положение (статья 4), в соответствии с которым, Стороны не приостанавливают процесс и не препятствуют транспортировке нефти посредством транс каспийской транспортной инфраструктуры, за исключением нескольких случаев. В число указанных случаев входит угроза окружающей среде и здоровью населения. Кроме того государства осуществляют (в том числе пользование водой и землей) реализацию Транскаспиского проекта «при условии соблюдения интересов своих государств в отношении национальной безопасности, здоровья населения и имущества лиц, безопасности работ или охраны окружающей среды». Действия каждого государства в отношении танкеров и судов проекта, являющихся частью транскаспийской транспортной инфраструктуры или используемых в связи с транскаспийским проектом (в том числе свобода судоходства и доступ к портам), также обусловлены природоохранными интересами.

Таким образом, двусторонние соглашения прикаспийских государств содержат предпосылки для ограничений или даже непосредственно ограничения хозяйственно-экономической деятельности на Каспии в целях охраны окружающей среды Каспийского моря. Вместе с тем, ряд положений указанных соглашений требует дальнейшей конкретизации. В частности, режим деятельности частных операторов, основания ответственности за причинение трансграничного ущерба, режим рыболовства и некоторые другие.

Очевидно, что для эффективного регулирования природоохранных отношений в Каспийском регионе необходимо заключение пятистороннего международного договора, заключенного между всеми прикаспийскими государствами. Первый шаг в данном направлении был сделан в 2003 г., года прикаспийские государства приняли Рамочную конвенцию по защите морской среды Каспийского моря 2003 г. Указанная конвенция послужила правовой основой для охраны окружающей среды Каспийского Моря. Стороны Конвенции16 намерены также подписать дополнительные протоколы к Конвенции, касающиеся специфических природоохранных вопросов, в которых будет конкретизироваться будущий правовой режим охраны окружающей среды Каспия. Рамочная конвенция по защите морской среды Каспийского моря 2003 г. основана на принципах сотрудничества, предотвращения загрязнения окружающей среды, предосторожности, «загрязнитель платит» и обмена информацией. В соответствии со статьей 9 Конвенции «Договаривающиеся стороны, предпринимают меры по разработке правил и процедур, касающихся материальной ответственности и компенсации за ущерб, причиненный морской среде Каспийского моря ».

Хотелось бы подчеркнуть, что положительным и прогрессивным является то, что прикаспийские государства не стали увязывать урегулирование вопросов защиты окружающей среды с другими актуальными вопросами правового статуса Каспия (разграничение территории, безопасность и т.д.). Это подтверждается и положениями Рамочной конвенции по защите морской среды Каспийского моря 2003 г., в статье 37 которой указывается: «Никакие положения настоящей Конвенции не могут быть интерпретированы как предопределяющие результат переговоров по правовому статусу Каспийского моря ». С одной стороны такой подход свидетельствует о понимании невозможности откладывать разрешение вопросов охраны окружающей среды Каспия. Однако, с другой стороны, скорейшее разрешение вопросов, на первый взгляд, не связанных непосредственно с экологией, также положительно скажется и на защите окружающей среды Каспия, поскольку это даст возможность конкретизировать положения Рамочной конвенция по защите морской среды Каспийского моря и реализовывать на практике меры по охране окружающей среды Каспийского моря. Конвенция предусматривает возможность введения мер, огранивающих хозяйственно-экономическую деятельность с целью охраны окружающей среды. Так, например. Статья 7 Конвенции предусматривает возможность введения следующих мер: применение малоотходных и безотходных технологий для предотвращения, снижения и контроля выбросов загрязняющих веществ; лицензирование сбросов сточных вод для предотвращения, снижения и контроля загрязнения из наземных источников; внедрение экологически обоснованной технологии при лицензировании сбросов сточных вод; установление требований более строгих, чем предусмотренные Конвенцией, которые определяются дополнительными протоколами к Конвенции, в случаях, когда этого требует состояние вод или экосистемы Каспийского моря ; применение, в том числе, где это необходимо поэтапно, различных видов очистки городских сточных вод; использование наилучших существующих технологий для сокращения притока органических веществ из коммунальных и промышленных источников; использование наилучших существующих методов для сокращения притока опасных веществ, включая органические, из рассредоточенных источников, в том числе имеющихся в сельском хозяйстве; консервация и полная ликвидация находящихся на суше источников загрязнения, продолжающих оказывать отрицательное воздействие на морскую среду Каспийского моря.

Как мы видим, Конвенция предусматривает необходимость конкретизации механизма реализации таких мер в протоколах, которые должны быть приняты к Конвенции.

Приоритетом для прикаспийских государств является подписание пяти протоколов, однако содержание только одного из них – Протокола в отношении готовности и реагирования на крупные разливы нефти было согласовано прикаспийскими государствами в 2005 г. и данный протокол был подписан в 2011 г. Оставшиеся протоколы касаются наземных источников загрязнения, ОВОС в трансграничном контексте, сохранения биоразнообразия. Успешное завершение работы над ними гарантирует соответствующую защиту хрупкой окружающей среды Каспия и его жизненно важных природных ресурсов.

В соответствии со статьей 3 Протокола его целью является обеспечение региональных мер по готовности, реагированию и сотрудничеству в случае загрязнения Каспийского моря нефтью, вызванного деятельностью на дне Каспийского моря, загрязнения с судов и загрязнения моря нефтью из наземных источников. Протокол предусматривает создание национальных систем оперативного реагирования на загрязнение нефтью. Также протоколом предусматривается обязанность направлять информацию о чрезвычайной ситуации на судах, морских установках, морских портах и нефтеперерабатывающих объектах, повлекшей сброс, утечку или выброс нефти, или о любом возможном сбросе, утечке или выбросе. В соответствии со статьей 11 «расходы на действия по оказанию помощи в борьбе с инцидентами, вызывающими загрязнение нефтью, предпринятые Договаривающейся Стороной по просьбе другой Договаривающейся Стороны, возмещаются Договаривающейся Стороной, запрашивающей такую помощь. Договаривающаяся Сторона, запрашивающая помощь, и Договаривающаяся Сторона, оказывающая помощь, сотрудничают, когда необходимо, в осуществлении действий по урегулированию требований о возмещении расходов. С этой целью они надлежащим образом учитывают существующие правовые режимы в области ответственности и компенсации ущерба, причиненного загрязнением».

Таким образом, Протокол предусматривает механизм предотвращения ущерба Каспийскому морю, как в значении ex ante, так и в значении ex post.

Протоколом даже предусмотрено возложение ответственности за причиненный загрязнением ущерб. Однако конкретный механизм реализации такой ответственности в протоколе отсутствует. Нет указания субъекта ответственности, а именно, не определяется, будет ли нести ответственность оператор, деятельность которого причинила ущерб или же государство, под юрисдикцией которого такая деятельность осуществлялась. Или же указанная ответственность может быть для государства субсидиарной. Кроме того, положения протокола не содержат каких-либо конкретных ограничений хозяйственно-экономической деятельности, влекущей риск причинения ущерба окружающей среде Каспийского моря.