2.1. Особливості взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування

Ефективність механізмів державного управління є ключовим фактором у сфері державних реформ багатьох країн, у тому числі і для України. Проведенню таких реформ, їх результатам приділяється велика увага науковців різних країн.

Лише за наявності досконалого механізму може здійснюватися ефективне державне управління. Механізм державного управління - це система певних взаємодіючих ланок, які забезпечують вплив держави на суспільство. До однієї з таких ланок і належать органи державного управління та місцевого самоврядування. Хоча місцеве самоврядування згідно з Конституцією України не входить до механізму державного управління, але в структурі повноважень цих органів є як самоврядні, так і делеговані повноваження органів виконавчої влади, надані їм законом. Нині в Україні спостерігається певна напруженість у відносинах між органами державного управління, а саме місцевими державними адміністраціями (МДА) та органами місцевого самоврядування, відповідно обласними, районними і міськими радами. Так, згідно із законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" ради як представницькі органи звітують перед виборцями практично за діяльність МДА, але водночас реально вплинути на цю діяльність вони не можуть. А оскільки обласні й районні ради не мають власних виконавчих органів (а тільки виконавчий апарат забезпечення діяльності самої ради), то відповідні повноваження здійснюються МДА. Ці повноваження номінально визначаються як делеговані (ст. 44 Закону про місцеве самоврядування в Україні), хоч звичайно делегованими є такі повноваження, що можуть передаватися на встановлений термін у певних випадках і на конкретних умовах. Нечіткий розподіл повноважень органів МДА та місцевих рад на власні та делеговані призводить до умовного застосування визначення "делеговані повноваження" і сприяє розмиванню відповідальності цих органів. Тобто спостерігається певне поєднання принципів державного управління та місцевого самоврядування. Відбувається делегування повноважень по горизонталі, замість чіткого розмежування сфери дії державного управління та місцевого самоврядування. Фактично в областях та районах діє двовладдя, що призводить, у свою чергу, до конфліктів між органами державного управління та місцевого самоврядування саме через різне розуміння межі виконання своїх функцій і повноважень [19, c. 191-192].

Проблема вдосконалення місцевого управління, зокрема взаємодії органів державного управління та місцевого самоврядування, сьогодні залишається актуальною. Для ефективного розв'язання питань місцевого значення потрібна модель, яка б забезпечувала необхідну єдність державної влади з одночасною самостійністю територіальних громад. У суспільстві мають бути визначені не максимальні, а граничні можливості самоврядування з метою розвитку демократії і забезпечення суверенітету народу, і, отже, оптимальне співвідношення державного управління і самоврядування, їх співвідношення на місцевому рівні. В умовах реформування українського суспільства вирішення цієї проблеми є надзвичайно важливим.

За Конституцією України на місцях діє дві влади: МДА, які є місцевими виконавчими органами, та органи місцевого самоврядування як публічна влада територіальних громад. Взаємовідносини МДА та органів місцевого самоврядування в Україні будуються на відповідній нормативно-правовій основі. Але, як зазначалося на урочистих зборах, присвячених 10-й річниці ухвалення першого українського закону про місцеве самоврядування, "...окремої і серйозної розмови заслуговують особливості відносин між органами місцевого самоврядування і місцевими державними адміністраціями. Сьогодні і тим, і іншим доводиться працювати за складних умов, які визначаються економічною нестабільністю, соціальною напругою. На жаль, ця необхідність усвідомлюється не скрізь і не всіма. Дехто намагається вбивати клин між місцевими владними структурами, вносити розлад в їхню діяльність. Забуваючи при цьому, що і державні адміністрації, і ради здійснюють відповідно до Конституції єдину владу - владу народу. Цим сказано все. Однаково безперспективними є як намагання повернутися назад, до всевладдя рад, так і прагнення утвердити владну систему, в якій не залишається місця самоврядуванню. Розвиток місцевого самоврядування аж ніяк не передбачає послаблення або знецінення ролі місцевих державних адміністрацій. 1 навпаки. Роботи вистачить усім. Якщо все це буде робитися спільно, узгоджено і скоординовано, то не залишатиметься ні часу, ні приводів для непорозумінь, конфліктів та протистоянь. А виграють у кінцевому підсумку місцеве населення, весь народ". На муніципальних слуханнях 26 вересня 2003 р. "Шляхи розвитку місцевого самоврядування" зазначалося, що багато положень законодавства про місцеве самоврядування увійшли в суперечність із законодавством про місцеві органи виконавчої влади, що призвело до конфлікту повноважень місцевого самоврядування та виконавчої влади [4, c. 3].

Отже, на практиці взаємодія цих органів нерідко призводить до певних проблем, що стосуються встановлення меж їх функцій та повноважень, а також способів вирішення компетенційних суперечок.

На нашу думку, останнє зумовлено тим, що функції та повноваження МДА і органів місцевого самоврядування базуються на принципі галузевої компетенції, яка ділиться на три види:

• виключна компетенція МДА;

• виключна компетенція органів місцевого самоврядування;

• суміжна компетенція.

При суміжній компетенції МДА та органи місцевого самоврядування наділяються повноваженнями в одній галузі, але при цьому предмети їх відання є різними. Саме такі повноваження потребують розмежування як на законодавчому рівні, так і в процесі їх реалізації. Чітко розмежувати об'єкти управління за допомогою нормативно-правових методів можна лише в тих випадках, коли йдеться про типові явища, але, як показує практика, інколи між МДА та органами місцевого самоврядування виникає непорозуміння, яке це може бути врегульоване існуючим методом. Тобто найкраще, найдосконаліше законодавство не виключає компотенційних суперечок між органами. У цьому випадку ефективним засобом може бути судовий розгляд справ з даного приводу. Також компетенційні суперечки між МДА та органами місцевого самоврядування можна вирішувати шляхом направлення подання до Конституційного Суду України щодо тлумачення компетенційних норм Конституції. У цьому випадку Конституційний Суд на основі подання приймає відповідний акт тлумачення конфліктної ситуації. На нашу думку, найкращим засобом недопущення випадків виникнення різного роду компетенційних суперечок у взаємовідносинах між МДА та органами місцевого самоврядування є укладання договорів та угод щодо спільної діяльності у відповідних галузях суспільного життя, такий механізм передбачається чинним законодавством. Компетенційні суперечки можна також погоджувати на різних нарадах чи в спеціально створюваних комісіях. Приведені вище приклади (як методи та форми) розв'язання компетенційних суперечок будуть ефективними лише за умов вирішення їх у межах Конституції та законів України [8, c. 212-213].

Однією з причин виникнення таких суперечок між МДА та органами місцевого самоврядування є відсутність належної правової бази щодо розмежування повноважень та функцій цих органів. Функції виконавчої влади та місцевого самоврядування мають бути розмежовані на конституційному рівні.

Проаналізувавши закони України "Про місцеве самоврядування в Україні" та "Про місцеві державні адміністрації" можна зробити висновок, що значна частина повноважень цих органів дублюються, зокрема 16 функцій повністю та 12 частково. Так, у ст. 27 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" зазначені повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Серед власних повноважень можна виділити такі:

• Підготовка програм соціально-економічного та культурного розвитку сіл, селищ, міст.

• Забезпечення збалансованого економічного та соціального розвитку відповідної території.

Відповідно до ст. 13 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" до відання МДА у межах та формах, визначених Конституцією та законами України, належить питання соціально-економічного розвитку відповідних територій.

Нечітко розподілені власні та делеговані повноваження цих органів.

Нині в Україні вирішення проблеми розподілу повноважень та функцій між МДА та органами місцевого самоврядування зумовлене як внутрішніми, так і зовнішніми чинниками. Як підкреслив Президент України Леонід Кучма у своєму Посланні до Верховної Ради України "Європейський вибір": "Необхідно зробити нові кроки у формуванні ефективної системи виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях... Державна регіональна політика у 2002-2011 pp. має забезпечити... децентралізацію влади, розмежування функцій і повноважень центральних і місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування". Нині наявна система територіальної організації влади", гальмує інтеграцію України до європейської спільноти і постійно провокує критику на адресу України з боку ЄС та Конгресу місцевих і регіональних влад Європи". У Рекомендаціях з місцевої та регіональної демократії в Україні (1998 р.) містяться вимоги до України як члена Ради Європи про "проведення найважливіших демократичних реформ по всій країні для того, щоб обрані обласні, районні та міські ради мали свої власні адміністрації, підпорядковані і підзвітні перед ними". Необхідність розмежування відповідальності та компетенції органів державної влади та органів місцевого самоврядування у сфері надання державних і громадських послуг окремо розглядається у Програмі державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні. Згідно з Концепцією державної регіональної політики "оптимізація територіальної організації державної влади та місцевого самоврядування має забезпечити підвищення ефективності управління процесами розвитку регіонів шляхом [12, c. 328-329]:

- децентралізації і деконцентрації повноважень центральних органів виконавчої влади;

- удосконалення розподілу повноважень та функцій між територіальними підрозділами центральних органів виконавчої влади, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування з метою уникнення дублювання, спрощення системи управління, її фінансового забезпечення та економії бюджетних коштів".

Згідно з Конституцією гарантом дотримання закріплених у ній прав і свобод людини і громадянина є держава. А з погляду управлінської теорії в одній цілісній динамічній соціальній системі, до якої належить територіальна громада, повинен бути один головний суб'єкт управління, наділений повноваженнями щодо вирішення соціально-економічного та культурного розвитку даної системи (у нашому випадку регіону). Ймовірно, органи місцевого самоврядування, обрані населенням регіону, ради та їх виконавчі органи мають бути таким суб'єктом, оскільки суть регіональної політики полягає у наближенні влади до людей. Інші суб'єкти управління, представляючи на відповідній території главу держави, уряд і всі центральні органи виконавчої влади, здійснювали б контрольно-наглядові функції стосовно органів місцевого самоврядування. Нині обласні ради позбавлені права створювати власні виконавчі органи, а значна частина самоврядних повноважень делегована відповідним МДА (ст. 44 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"). До того ж, таке делегування є по суті обов'язком обласних рад. А як слушно зазначає науковець М.Корнієнко, "делегування повноважень, якщо таке право надається якомусь органові, є його правом, а не обов'язком". Прикладом такого підходу є вирішення питань щодо комунальної власності. Так, згідно із Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об'єктами їх спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад (ст. 60, п.4). Проте управління цими об'єктами здійснюють відповідні МДА (ст. 15 Закону України "Про місцеві державні адміністрації"). За таких умов обласні ради створюють лише ілюзію самоврядування. "Адже будь-який представницький орган влади, що позбавлений права створювати підконтрольні та підзвітні йому виконавчі органи, нічого не вартий".

У загальному вигляді на нинішньому етапі необхідно розширити функції і повноваження місцевого самоврядування, а до функцій органів виконавчої влади на місцях віднести в поєднанні з контрольно-наглядовими ті, що не можуть бути передані до органів місцевого самоврядування [15, c. 49-50].

Отже, МДА мають бути звільнені від реалізації значної частини економічних і соціальних функцій, які делеговані їм органами самоврядування. Також законодавчо мають бути врегульовані питання деконцентрації та децентралізації повноважень центральних органів виконавчої влади. Згідно з Бюджетним Кодексом України передача повноважень має відбуватись за умови одночасної передачі бюджетних ресурсів у вигляді закріплених за відповідними бюджетами загальнодержавних податків, зборів, обов'язкових платежів, а також трансфертів із Державного бюджету України. Однак контроль за використанням державних трансфертів має покладатися на держадміністрації. Вбачається більш доцільним при визначенні повноважень МДА не галузевий, а функціональний підхід, що дозволить цим органам комплексно впроваджувати державну політику на місцевому рівні.

Якщо визначити основні напрями оптимізації взаємодії МДА та органів місцевого самоврядування, то вони можуть мати таку черговість:

• Посилення ролі органів місцевого самоврядування з метою їх більшої дієздатності. Утворення власних виконавчих комітетів обласних та районних рад з одночасним наданням органам місцевого самоврядування реальних повноважень.

• Перегляд функцій і повноважень МДА з метою їх скорочення, але зі збереженням контрольно-наглядових функцій стосовно органів місцевого самоврядування.

• Прийняття Закону "Про делегування повноважень у сфері виконавчої влади і місцевого самоврядування" та внесення відповідних змін до законів України "Про місцеве самоврядування в Україні" і "Про місцеві державні адміністрації".

• Одночасне запровадження бюджету місцевого самоврядування з бюджетами області та району. Останні мають входити до складу Державного бюджету. Формування бюджетів місцевого самоврядування за рахунок власної дохідної бази. Загалом, напрямами бюджетної політики має стати децентралізація загальнодержавних податків і збільшення частки місцевих податків у бюджетах на місцях[19, c. 192].