2.2 Субъекты бюджетного права

Субъекты бюджетных правоотношений - это участники конкретных общественных отношений по образованию, распределению и использованию средств бюджетов всех уровней, вступившие в них для реализации своих юридических обязанностей и прав, закрепленных бюджетным законодательством РФ. ² Субъекты бюджетного права подразделяются на три группы:

а) общественно-территориальные образования, т.е. Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования, б) органы государственной власти и местного самоуправления, а также БанкРоссии, в) юридические и физические лица.

Характерной чертой правосубъектности почти всех субъектов бюджетного права (кроме бюджетных учреждений) является то, что она выражается в их компетенции, т.е. определенной системе правомочий, где права субъектов являются одновременно и их обязанностями.

В бюджетном праве доминирующими субъектами являются Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования. Это связано с тем, что развитие отношений, составляющих предмет бюджетного права, осуществляется главным образом за счет реализации суверенных прав государства, а также прав, принадлежащих муниципальным образованиям. Так, к суверенным правам Российской Федерации (в целом) относятся право на собственный бюджет, право на зачисление доходов в бюджет, право на рассмотрение и утверждение бюджета и др. Соответственно развитие бюджетных отношений, к примеру, по поводу рассмотрения и утверждения федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ осуществляется через реализацию бюджетной компетенции (правосубъектности) Российской Федерации и субъектов РФ, а не уполномоченных ими органов.

Органы государственной власти и местного самоуправления являются самостоятельными субъектами бюджетного права, ибо обладают бюджетной компетенцией. Они выступают в качестве уполномоченных государством органов. Будучи наделены государством компетенцией в сфере бюджета, они находятся в постоянно длящихся отношениях с государством, где уполномочены выражать государственную волю в установленных им пределах.

Юридические лица являются субъектами бюджетного права потому, что участвуют в бюджетном процессе (бюджетные учреждения), а так же получают финансовые ресурсы из бюджета. Физические лица так же относятся к субъектам бюджетного права, постольку они являются получателями бюджетных средств.

Характеристикой правосубъектности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований является их бюджетная компетенция.

Понятие "компетенция" применимо не только к общественно-территориальным образованиям как субъектам права, но в первую очередь к государственным органам и органам местного самоуправления. Под компетенцией государственного органа понимают "круг осуществляемых им управленческих функций (предмет ведения) и объем необходимых для их реализации полномочий (обязанностей и прав)". Трансформируя это определение применительно к общественно-территориальным образованиям как субъектам финансового права, можно утверждать, что бюджетная компетенция Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований складывается из двух составляющих: а) предметов ведения, т.е. круга управленческих функций, осуществляемых этими субъектами в области бюджета, и б) бюджетных полномочий (обязанностей и прав) этих субъектов.

Предметы ведения Российской Федерации в области бюджета определены в ст.71 Конституции РФ. К ним относятся: федеральный бюджет, федеральные фонды регионального развития.

В рамках этих предметов ведения Российская Федерация обладает полномочиями, которые закреплены в Конституции РФ и БК РФ. Эти бюджетные полномочия выражены в названных актах через полномочия органов, выступающих в бюджетных правоотношениях от лица Российской Федерации.

Бюджетные полномочия Российской Федерации определяются ее суверенными правами в сфере бюджета, а также ее правом собственности на бюджетные средства. С учетом этого анализ Конституции РФ и БК РФ позволяет выделить следующие основные бюджетные полномочия Российской Федерации:

- право на собственный бюджет;

- право на рассмотрение и утверждение ежегодного закона о федеральном бюджете;

- право на получение в бюджет доходов;

- право на установление расходов и исполнение бюджетных обязательств РФ (ст. 6,50,51,65,84 БКРФ);

- право на выделение бюджетных трансфертов бюджетам других уровней бюджетной системы (ст.129 БКРФ);

- право на формирование в бюджете целевых фондов (ст.17 БК РФ);

- право на формирование в бюджете фондов регионального развития (фонда финансовой поддержки субъектов РФ, Федерального фонда софинансирования социальных расходов, Федерального фонда регионального развития) (ст. 131,132 БКРФ);

- право на формирование фондов в расходной части бюджета (резервный фонд, федеральный фонд компенсаций и др.);

- право на создание Стабилизационного фонда РФ.

Компетенция РФ в сфере бюджета реализуется главным образом Государственной Думой. В ст.7 БК РФ, озаглавленной "Бюджетные полномочия федеральных органов исполнительной власти", закреплены в основном бюджетные полномочия Государственной Думы, которые она реализует от имени Российской Федерации.

Компетенция субъектов РФ в области бюджета подобна той, которую имеет Российская Федерация. Это объясняется тем, что субъекты РФ реализуют суверенные права Российской Федерации в области бюджета, а также, как и Российская Федерация, имеют право собственности на свой бюджет.

Исходя из анализа БК РФ, можно выделить следующие полномочия субъектов РФ в области бюджета:

- право на собственный бюджет (ст. 15 БКРФ);

- право на получение в бюджет доходов;

- право на установление расходов и исполнение бюджетных обязательств субъектов РФ (ст. 15,65,85 БКРФ);

- право на выделение бюджетных трансфертов местным бюджетам (ст. 135 БКРФ);

- право на установление нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местный бюджет (ст. 58 БКРФ);

- право на формирование в бюджете целевых фондов (ст. 17 БК РФ);

- право на формирование в бюджете фондов муниципального развития (региональных фондов финансовой поддержки поселений и муниципальных районов, регионального фонда софинансирования социальных расходов, фонда муниципального развития субъектов РФ) (ст.137-139 БК РФ);

- право на рассмотрение и утверждение ежегодного закона о бюджете субъекта РФ;

- право на формирование фондов в расходной части бюджета.

Бюджетная компетенция субъектов РФ реализуется главным образом их законодательными органами власти. В ст.8 БК РФ, озаглавленной "Бюджетные полномочия органов государственной власти субъектов РФ" закреплены в основном бюджетные полномочия законодательных органов власти субъектов РФ, которые они реализуют от имени субъектов РФ.

Компетенция муниципального образования как субъекта бюджетного права определена в БК РФ и Законе об общих принципах организации местного самоуправления в РФ.

В компетенцию муниципального образования входят:

- право на собственный бюджет (ст.14БКРФ);

- право на принятие нормативных актов, регулирующих бюджетные отношения;

- право на рассмотрение и утверждение местного бюджета;

- право на получение бюджетных доходов;

- право на установление расходов и исполнение бюджетных обязательств муниципальных образований (ст.65,86БКРФ);

- право на создание в бюджете целевых фондов (ст.17БКРФ);

- право на формирование в бюджете муниципального района фонда финансовой поддержки поселений;

- право на выделение межбюджетных трансфертов из местных бюджетов (ст.142БКРФ).

Бюджетная компетенция муниципального образования реализуется представительными органами местного самоуправления. В ст.9 БК РФ перечислены бюджетные полномочия органов местного самоуправления. В их числе главным образом те, которые реализуют представительные органы местного самоуправления.

Органы государственной власти и местного самоуправления являются самостоятельными субъектами бюджетного права, выступая в качестве уполномоченных государством органов. В бюджетных правоотношениях они участвуют от своего имени. К числу этих органов относится Правительство РФ, Минфин России, органы исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований, в компетенцию которых входит составление проектов бюджетов и проектов законов (решений) о бюджетах, Федеральное казначейство, осуществляющее кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, Счетная палата РФ, осуществляющая бюджетный контроль, Банк России, обслуживающий счета бюджетов, и другие органы.

Юридические лица являются субъектами бюджетного права в различных случаях.

Прежде всего бюджетные учреждения относятся к субъектам бюджетного права постольку, поскольку участвуют в бюджетном процессе на стадии исполнения бюджетов. Они обязаны в ходе исполнения бюджета составлять сметы доходов и расходов, а также вправе получать лимиты бюджетных обязательств, объемы финансирования, а также уведомления о бюджетных ассигнованиях (ст.221, п.1 ст.226, 251 БК РФ). Кроме того, они являются получателем бюджетных ассигнований на условиях финансирования.

Прочие юридические лица относятся к субъектам бюджетного права постольку, поскольку являются получателями бюджетных кредитов, субвенций и субсидий, а также иных бюджетных средств (ст.69 БК РФ).

Физические лица относятся к субъектам бюджетного права постольку, поскольку являются получателями субвенций и субсидий из бюджетов (ст.69БКРФ).

Субъекты бюджетного права вступают в бюджетные правоотношения. Последние могут быть определены как общественные отношения, возникающие на основе реализации норм бюджетного права.

Бюджетные правоотношения - разновидность финансовых правоотношений. Вместе с тем бюджетные правоотношения характеризуются некоторыми особенностями, обусловленными предметом бюджетного права.

Во-первых, только для бюджетных правоотношений в ряде случаев характерен столь уникальный объект, как закон о бюджете на текущий год, проект бюджета и бюджет как плановый акт. Например, объектом бюджетно-правового отношения по рассмотрению и утверждению бюджета является проект соответствующего бюджета на следующий финансовый год, а объектом правоотношения по исполнению бюджета является бюджет как плановый акт и одновременно закон (постановление), которым он утвержден.

Во-вторых, в системе финансовых правоотношений только для бюджетных правоотношений в ряде случаев характерна цикличность. Это обусловлено цикличностью бюджетного процесса и ограниченностью срока действия бюджетного закона. Так, в частности, бюджетные правоотношения по поводу исполнения бюджета ограничены сроком действия закона о бюджете, который принимается на один финансовый год (ст.5 БК РФ). После окончания финансового года и принятия нового закона о бюджете правоотношения по поводу исполнения бюджета возникают вновь.

При более тщательном научном анализе могут быть выявлены и многие другие особенности бюджетно-правовых отношений.

бюджетное право россия полномочие