2. Система межбюджетных трансфертов и организации внутрирегиональных межбюджетных отношений

По своему экономическому смыслу финансовая помощь бюд­жетам других уровней является одной из форм реализации пере­распределительной функции бюджетной системы, обеспечивая перераспределение части национального дохода между регионами. В качестве основной цели такой финансовой помощи принято рас­сматривать межрайонное выравнивание уровня бюджетных услуг, оказываемых населению каждого региона страны, — так называ­емое горизонтальное выравнивание (обеспечение горизонтальной сбалансированности расходов и доходов бюджетов одного уровня бюджетной системы — регионального или местного). Реализация задачи такого выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований должна быть подчинена долгосроч­ным целям региональной и макроэкономической политики.

Основу действующей системы федеральной бюджетной поддержки субъектов РФ составляют:

• фонд финансовой поддержки регионов — субъектов РФ (ФФПР) — предназначен для выделения нуждающимся субъектам РФ (с низкой бюджетной обеспеченностью) не­целевой финансовой помощи — дотаций на выравнивание их текущей бюджетной обеспеченности. Дотации из ФФПР распределяются между субъектами РФ в соответствии с ме­тодикой, утверждаемой Правительством РФ (ее основные принципы рассмотрены ниже);  

• фонд компенсаций (ФК) — предназначен для предоставле­ния субъектам РФ целевой финансовой помощи в форме субвенций для финансового обеспечения расходных обяза­тельств субъектов РФ и (или) муниципальных образова­ний, возникших в результате передачи с федерального уровня. Распределяется в соответствии с методикой, ут­верждаемой Правительством РФ. В 2008 г., например, пре­дусмотрены субвенции: на выплату пособий гражданам по реализации федеральных законов «О государственных по­собиях гражданам, имеющим детей», «О донорстве крови и ее компонентов» и «Об иммунопрофилактике инфекцион­ных болезней»; предоставление предусмотренных феде­ральными законами льгот отдельным категориям граждан по оплате жилищно-коммунальных услуг; обеспечение го­сударственной регистрации актов гражданского состояния; осуществление первичного воинского учета и реализацию некоторых других обязательств, предусмотренных феде­ральным законодательством;  

• фонд софинансирования расходов (ФСР) — распределяется между субъектами РФ в форме субсидий с целью реализа­ции принципа долевого (из федерального и региональных бюджетов) финансирования расходных обязательств по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а также реализации отдельных полномочий субъектов РФ и органов местного самоуправления. В по­следние годы число направлений финансирования по это­му каналу финансовой помощи значительно расширилось. В частности, через ФСР распределяются субсидии по реа­лизации в регионах многих федеральных целевых про­грамм, а также приоритетных национальных проектов.

До 2008 г. в составе федерального бюджета образовывались также:  

• Фонд регионального развития — для выделения субсидий бюджетам субъектов РФ для долевого финансирования ин­вестиционных программ (проектов) развития обществен­ной инфраструктуры регионального значения, а также для поддержки созданных субъектами РФ фондов муниципаль­ного развития;

• фонд реформирования региональных и муниципальных финан­сов — для предоставления отобранным на конкурсной ос­нове субъектам РФ и муниципальным образованиям субси­дий на реформирование и оздоровление региональных фи­нансов, развитие социальной инфраструктуры, повышение эффективности бюджетных расходов, поддержку экономи­ческих реформ.

С 2008 г. соответствующие субсидии выделяются в рамках фи­нансирования реализации федеральных целевых программ в субъ­ектах РФ, а также из ФСР.

Среди других видов федеральных межбюджетных трансфертов можно выделить дотации и субсидии на реализацию федеральных це­левых программ в субъектах РФ — например, в 2007 г. в федеральном бюджете были предусмотрены дотации и субсидии бюджетам субъ­ектов РФ и муниципальных образований на реализацию следу­ющих федеральных целевых программ: «Социальное развитие села», «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту», «Социально-экономи­ческое развитие Республики Башкортостан», «Жилище (второй этап)». В федеральном бюджете 2007 г. были также предусмотрены субсидии по таким целевым направлениям, как: «Сельскохозяйствен­ное производство», «Водохозяйственные мероприятия», «Дорож­ное хозяйство», «Мероприятия по проведению оздоровительной кампании детей».

Центральное место в системе федеральной бюджетной под­держки субъектов РФ занимает ФФПР, на долю которого в бюдже­те 2007 г. приходится треть (33,4%) совокупного планового объема федеральных межбюджетных трансфертов бюджетам других уров­ней.

Основу методики распределения ФФПР между субъектами РФ составляет определение для каждого субъекта РФ двух базовых ве­личин — индекса налогового потенциала и индекса бюджетных расходов. Именно от них в конечном счете зависят размеры выде­ляемых дотаций. Поэтому очень важен порядок (методика) расче­та ИНП и ИБР.

Индекс налогового потенциала (ИНП) субъекта РФ представляет собой относительную по сравнению со среднероссийским уровнем количественную оценку возможностей экономики региона по фор­мированию налоговых доходов его консолидированного бюджета. В основу расчета ИНП положены оценки налогового потенциала региона по поступающим в его консолидированный бюджет видам налоговых доходов (налогу на прибыль, налогу на доходы физиче­ских лиц, налогу на имущество организаций, специальным нало­говым режимам, акцизам, налогу на добычу полезных ископаемых и др.) на основе прогнозных и фактических (за предшествующие три года) показателей объемов поступлений по соответствующим налогам.

Индекс бюджетных расходов (ИБР) субъекта РФ используется для учета межрегиональных различий в душевой стоимости оказа­ния бюджетных услуг, обусловленных различием объективных условий между регионами. Он показывает, насколько больше (меньше) бюджетных средств в расчете на душу населения по срав­нению со среднероссийским уровнем необходимо затратить в дан­ном субъекте РФ для предоставления определенного объема бюд­жетных услуг.

ИБР субъекта РФ представляет собой сумму трех расчетных ко­эффициентов: коэффициента дифференциации заработной платы, коэффициента стоимости жилищно-коммунальных услуг и коэф­фициента уровня цен — с учетом удельного веса расходов на оплату труда, расходов на жилищно-коммунальное хозяйство и прочих расходов в среднем по консолидированным бюджетам всех субъ­ектов РФ.

Региональные коэффициенты дифференциации заработной платы рассчитываются на основе средневзвешенных установленных на федеральном уровне районных коэффициентов к заработной пла­хе и территориальных надбавок к заработной плате, а также рас­четных надбавок для определения компенсаций затрат на проезд к месту использования отпуска работников бюджетной сферы.

Региональные коэффициенты стоимости жилищно-коммунальных услуг определяются на основе расчетной месячной стоимости жи­лищно-коммунального обслуживания 1 кв. м жилья и расчетного коэффициента покрытия расходов на жилищно-коммунальные услуги денежными доходами граждан.

Региональные коэффициенты уровня цен определяются на основе стоимости фиксированного набора товаров и услуг в регионе, скор­ректированного на расчетный коэффициент транспортной доступ­ности, расчетный коэффициент расселения, с учетом доли населе­ния в возрасте до 17 лет и лиц старше трудоспособного возраста. Н

Наиболее острые проблемы в сфере организации межбюджетных отношений в настоящее время наблюдаются на внутрирегио­нальном уровне: отсутствует четкое распределение прав и обязан­ностей местного самоуправления в бюджетной сфере, объективный механизм распределения бюджетных доходов и выравнивания бюд­жетной обеспеченности муниципальных образований.