2. О необходимости международного сотрудничества в сфере мониторинга окружающей среды.

Биосфера не знает государственных границ, и наиболее сложные проблемы охраны природы в большинстве случаев носят глобальный или региональный характер, затрагивая интересы многих стран. Достаточно вспомнить о росте парникового эффекта или разрушении озонового слоя, чтобы понять, сколь важно развитие международного сотрудничества в экологическом регулировании.

Многие крупнейшие учёные, среди которых прежде всего надо назвать В.И. Вернадского, уже очень давно ставили вопрос о глобальном характере влияния человеческой деятельности на биосферу. Однако на протяжении длительного времени проблемы загрязнения и деградации природных ресурсов рассматривались как сугубо локальные, не выходящие за пределы национальных границ.

Впервые понимание того факта, что опасные вещества не признают государственных границ, пришло к политикам, когда ядерные испытания в атмосфере стали глобальной угрозой, и в 1963 г. был заключён договор об их запрещении.

Следующий решительный шаг был сделан в июне 1972 г. на Стокгольмской конференции ООН по окружающей среде. Правительственные делегации на этой конференции приняли основополагающую «Декларацию об окружающей человека среде» и рекомендовали Генеральной Ассамблее ООН принять программу ООН по окружающей среде (ЮНЕП). С момента создания ЮНЕП внесла достойный вклад в дело охраны возобновимых Природных ресурсов и в постепенный переход человечества к устойчивому развитию. Важнейшую роль в развитии международного сотрудничества сыграла конференция ООН по окружающей среде и развитию 1992 г., прошедшая в Рио-де-Жанейро. Конференция приняла итоговый документ «Повестка дня XXI», в котором были рассмотрены основные глобальные экологические проблемы и пути их решения на основе концепции устойчивого развития.

При участии ЮНЕП был подготовлен и заключён целый ряд международных соглашений и конвенций по экологическим проблемам. В их числе:

• Венская конвенция по защите озонового слоя 1979 г. и Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой 1987 г.;

• Конвенция по биологическому разнообразию 1992 г. и Протокол по охране биоты 2000 г.;

• Рамочная Конвенция ООН об изменении климата 1992 г. и Киотский протокол по ограничению эмиссии парниковых газов 1997 г.

Подготовка и согласование каждого подобного документа требует от его участников огромного труда, так как его последствия для национальной экономики могут быть весьма значительны. В особенности это проявилось в работе по Киотскому протоколу. США считают этот протокол крайне невыгодным для себя, так как они являются главным «поставщиком» углекислого газа в атмосферу. Вместе с тем Россия, Канада и Бразилия указывают, что именно на их территориях сосредоточены основные массивы лесов — «лёгкие планеты», поглощающие значительную часть избыточного углекислого газа. Поэтому этот протокол до сих пор остаётся предметом дискуссий.

Большим успехом в развитии международного сотрудничества явилось подписание и реализация Монреальского протокола по защите озонового слоя, хотя и в этом случае были свои трудности. Подписавшие сразу протокол страны — основные производители хлорфторуглеводородов опережающими темпами снижали их использование, но исследования показали, что этого недостаточно и разрушение озонового слоя продолжает расти. Это было связано с двумя обстоятельствами. Во-первых, в атмосфере уже накопилось много хлорфторуглеводородов, время жизни которых составляет десятки лет. Во-вторых, ряд стран не подписал протокол и продолжал использовать фреоны (в том числе СССР), а некоторые страны, например Китай, планировали даже наращивание их производства. После длительных переговоров, в организации которых ЮНЕП сыграла большую роль, в 1990 г. в Лондоне было подписано соглашение о полном прекращении производства хлорфторуглеводородов. К списку запрещённых веществ были добавлены метилхлороформ, четырёххлористый углерод и хлор-бромуглеводороды, также разрушающие озоновый слой.

При работе над соглашением о защите озонового слоя проявилась ещё одна важная тенденция в международном сотрудничестве. Был создан фонд для технической поддержки стран третьего мира при внедрении химических соединений, заменяющих хлорфторуглеводороды. Это свидетельствует о растущем понимании того, что при решении глобальных экологических проблем технико-экономические вопросы должны решаться вместе всем международным сообществом в общих интересах.

Чрезвычайно важным учреждением ООН является Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ), созданное в 1957 г. и вносящее огромный вклад в повышение безопасности ядерной энергетики.

Осознание общности экологических проблем привело к тому, что международное сотрудничество стало развиваться на региональном уровне, прежде всего в Европе. Вероятно, первой успешной европейской программой стала программа ЕМЕП.

Инициаторами этой программы были шведские, норвежские и российские учёные, сумевшие убедить правительства своих стран в важности проблемы закисления и доказать, что трансграничный перенос окислов серы — основная причина закисления природной среды в скандинавских странах и в западных областях России (тогда — СССР). Исследования проводились параллельно силами норвежских и российских учёных, начиная с 1976 г., в трёх научных центрах. Два центра, один в Москве, другой в Осло, вели компьютерные расчёты переноса окислов серы в атмосфере Европы, используя математические модели и реальную метеорологическую информацию. Третий центр, расположенный в Лиллестрёме, в Норвегии, собирал и обобщал данные измерений концентраций окислов серы. Исследования шли успешно, и скоро стало ясно, что программа позволяет получать на регулярной основе правильные оценки не только самих уровней загрязнения, но и достоверно указывать на его источники.

На основе данных предварительных исследований в 1979 г. страны Европы подписали Конвенцию о дальнем трансграничном переносе загрязняющих воздух веществ. Программа ЕМЕП с её научными центрами стала инструментом этой Конвенции. Деятельность ЕМЕП в рамках Конвенции оказалась очень эффективной. На основе получаемых от ЕМЕП данных были подписаны и реализованы на практике протоколы о сокращении или ограничении атмосферных выбросов в Европе окислов серы, окислов азота, летучих и стойких органических соединений. В результате к 2000 г. выброс окислов серы в Европе сократился более чем вдвое, общий уровень закисления природной среды начал заметно снижаться, и расширилась и укрепилась сеть химического мониторинга атмосферы в Европе.

Успех работ в рамках Конвенции о трансграничном переносе загрязняющих воздух веществ стимулировал проведение ещё целого ряда международных природоохранных мероприятий в Европе. Среди них особое место заняли программы по мониторингу и контролю загрязнения примыкающих к Европе морей — Балтийского и Средиземного. В европейских странах стало расти понимание того, что, участвуя в решении интернациональных проблем охраны природной среды, каждая страна эффективно способствует улучшению экологической ситуации у себя дома.

Переход к постиндустриальному обществу и усиленное внимание к охране природы охватили пока только высокоразвитые страны Европы и Северной Америки и то не полностью. Этот процесс не коснулся, по меньшей мере, половины населения Земли. Действительно, нереально ожидать, чтобы люди, находящиеся на грани выживания, думали о перспективе устойчивого развития в планетарном масштабе. И это проблема не только взаимоотношений бедных и богатых стран, но и проблема социального неравенства в богатых странах.

Важнейшими документами в системе международных природоохранных отношений являются:

• Всемирная хартия охраны природы, провозгласившая и взявшая под защиту право всех форм жизни на выживание;

• Конвенция о запрещении военного и любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду;

• Конвенция об изменении климата;

• Конвенция о биологическом разнообразии;

• Конвенция об охране озонового слоя;

• Конвенция о международной торговле исчезающими видами дикой флоры и фауны (СИТЕС);

• Декларация по окружающей человека среде, являющаяся сводом основополагающих принципов международного сотрудничества;

• Конвенция по водно-болотным угодьям;

• Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия и ряд других международных документов в области окружающей природной среды.

Международные организации осуществляют контроль выполнения принятых договоренностей, координации совместных усилий по охране природы и привлечения внимания общественности к экологическим проблемам. Они могут быть межгосударственными (межправительственными) или неправительственными (общественными).

По содержанию охватываемых экологических проблем все международные организации можно разделить на три группы:

• природоохранительного направления (ЮНЕП, МСОП);

• комплексного природоохранительного профиля (ФАО, ВОЗ, ВМО);

• специального природоохранительного профиля (охрана перелетных птиц, рыбных запасов, рек и т. п.).

Ведущая роль в международном экологическом сотрудничестве принадлежит Организации Объединенных Наций (ООН), ее специализированным учреждениям.

Важнейшей среди межгосударственных организаций является ЮНЕП, созданная ООН в 1972 г., для реализации программы защиты окружающей среды. Она занимается мониторингом окружающей природной среды, координацией всех видов международной природоохранной деятельности, разработкой научных основ управления ресурсами биосферы и поиском путей решения наиболее острых проблем современности, таких как сокращение биологического разнообразия, вырубка лесов, деградация почв и т. п.

По степени экологической близости к ЮНЕП как центральному органу охраны окружающей среды стоит еще одна организация ООН — ЮНЕСКО.

Она образована в 1948 г., штаб-квартира находится в Париже. Природоохранную деятельность она осуществляет по нескольким направлениям.

Отдельными сторонами природоохранной деятельности занимаются и другие отделения ООН, такие как Международный союз охраны природы и природных ресурсов (МСОП), который был учрежден в 1948 г. Эта неправительственная международная организация представляет свыше 100 стран.

Вопросами сохранения биологического разнообразия активно занимается Всемирный фонд дикой природы (ВВФ).

Громадный вклад в осмысление современного кризисного состояния биосферы внес «Римский клуб» — международная научная неправительственная организация, созданная в 1984 г. и объединяющая около 100 ученых более чем из 30 стран. Мировую славу этой организации принесли работы по математическому моделированию будущего развития человечества, его взаимоотношений с биосферой и поиску путей, которые могли бы избежать грозящей в скором времени экологической катастрофы.

Самой известной международной общественной организацией является «Гринпис» («Зеленый мир»), главным направлением деятельности которой является противодействие радиоактивному загрязнению окружающей среды. Вообще в мире всего действует несколько сотен природоохранных организаций.

ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ

Мировой опыт показывает, что рыночные механизмы обеспечивают более благоприятный «климат» для природосбережения, нежели жесткое административное принуждение. Они несовместимы с «дешевизной» природных ресурсов, культивируемой административно-командной системой. Законы рынка диктуют более высокий, отражающий степень их естественной ограниченности уровень цен на природные ресурсы относительно цен конечной продукции. Рыночный механизм расширяет границы прибыльных вложений в сбережение природных ресурсов с ростом их дефицитности, чем и объясняются достижения стран с развитой рыночной экономикой в области снижения природоемкости общественного производства.

Вместе с тем экологические блага, и в первую очередь чистота окружающей среды, имеют важную особенность, предопределяющую необходимость централизованного управления природоохранной деятельностью. Эти блага по сути являются коллективно потребляемыми: в отличие от других ресурсов они либо доступны всем, либо недоступны никому. Невозможна собственность любого вида на экологические блага как таковые, и не может существовать рынок, например, чистого воздуха, подобный рынку нефти, автомобилей, капитала и т.д. Более того, конкурентная борьба на рынках традиционных благ заставляет предпринимателей приносить в жертву экологические блага, экономить на природоохранных затратах ради получения прибыли.

Поэтому вполне закономерно, что по мере обострения экологических проблем, начиная с 60-х гг. XX в., во всех странах с развитой рыночной экономикой стали создаваться и усиливаться централизованные административные системы управления охраной окружающей среды.

Цель нового экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды — обеспечение выполнения заданий долгосрочной Государственной экологической программы с минимальными затратами материальных и трудовых ресурсов путем создания максимально благоприятного «экономического климата» для природоохранной и ресурсосберегающей деятельности предприятий на основе достижений НТП.

Для выполнения этой цели необходимо решение следующих задач:

• четкое разграничение источников финансирования мероприятий по охране, воспроизводству и сбережению природных ресурсов между предприятиями и централизованными (местными, областными и республиканскими) источниками, обеспечение надежности и достаточности этих источников в рыночных условиях хозяйствования;

• формирование рынка экологических услуг, в рамках которого должно быть обеспечено финансирование и кредитование мероприятий по оздоровлению окружающей среды, воспроизводству и улучшению природных ресурсов за счет средств предприятий-природопользователей, специализированных предприятий и организаций геологоразведки, лесного хозяйства, мелиорации и т. п., а также банковских кредитов;

• создание системы платежей за природные ресурсы и экологических налогов, стимулирующей оздоровление экологической обстановки, воспроизводство и рациональное использование природных богатств, социально справедливое и экономически эффективное распределение рентных доходов от этих ресурсов. Ведущим звеном в системе экономических регуляторов природопользования в условиях рыночного хозяйствования должны стать платежи за природные ресурсы.

В основу экологической экономики входят как постоянно действующие институты, так и новая совокупность признаков, возникшая на базе перехода к рыночным отношениям.

Постоянно действующие институты:

• природные кадастры;

• меры по материально-техническому и финансовому обеспечению;

• платежи за использование природных ресурсов;

• платежи за загрязнение окружающей природной среды;

• льготы по кредитованию, налогообложению;

• освобождение от обложения налогами.

К новым экономическим стимулам относятся:

• экологическое страхование,

• установление повышенных норм амортизации основных природоохранных производственных фондов,

• введение поощрительных цен на экологически чистую продукцию и снижение на экологически неблагоприятную,

• формирование банка экологических услуг,

• совершенствование договорных отношений, где видное место занимает экономический механизм регулирования — договоры на комплексное природопользование, аренду, передачу и постоянное использование объектов, охрану памятников природы и т. д.

ИСТОЧНИКИ ФИНАНСИРОВАНИЯ ПРИРОДООХРАННЫХ МЕРОПРИЯТИИ

Основными источниками финансирования мероприятий по охране окружающей природной среды являются бюджеты Украины, автономной республики и областей, районов и местных органов самоуправления.

К ним также относятся государственный и областной экологические фонды, собственные средства предприятий.

В доходную часть бюджета всех уровней зачисляются соответствующие налоги, платежи и отчисления за пользование природными ресурсами и загрязнение окружающей среды. Аккумулированные в доходной части средства, согласно законодательным актам, предполагается целевым назначением использовать на финансирование природоохранной деятельности.

Средства в региональный и местный бюджет поступают за счет платежей в сфере природопользования и охраны природы.

ПЛАТЕЖИ ЗА ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ

Введение платежей за использование природных ресурсов — прямое следствие преобразования природоресурсных отношений, проводимых на базе рыночных реформ. Установление такой платы стало возможным после отмены исключительной государственной монополии на землю и Другие природные ресурсы, превращения земель и других ресурсов в объект купли-продажи и гражданско-правовых сделок.

При установлении платежей за использование природных ресурсов ставились следующие задачи:

1) повышение заинтересованности производителя в эффективном использовании природных ресурсов и земель;

2) повышение заинтересованности в сохранении и воспроизводстве материальных ресурсов;

3) получение дополнительных средств на восстановление и воспроизводство природных ресурсов.

Законом «Об охране окружающей природной среды» предусмотрено два вида платежей за ресурсы природы: за право пользования природными ресурсами и за загрязнение окружающей природной среды.

Плата за использование природных ресурсов включает:

• плату за право пользования ресурсами;

• выплаты за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов;

• выплаты на воспроизводство и охрану природных ресурсов.

Рассмотрим 6 типов платы:

1. Плата за землю производится в трех формах: земельный налог, арендная плата, нормативная цена земли.

2. Плата за использование недр имеет три формы: право на поиск и разведку месторождений полезных ископаемых и их добычу; использование недр для иных целей, не связанных с добычей полезного сырья.

3. Плата за пользование водными объектами. Существует две формы оплаты: за право пользования водными объектами и на восстановление и охрану вод.

4. Формы платы за пользование лесными ресурсами установлены Основами лесного законодательства в виде лесных податей, арендной платы, отчислений в фонды воспроизводства, охраны и защиты леса.

5. Плата за пользование растительными ресурсами регламентируется Основами законодательства по охране растительного покрова, правительственными постановлениями, нормативными актами Министерства природных ресурсов. Она определяется местными органами управления и отчисляется в местный бюджет района или города.

6. Плата за ресурсы животного мира предусматривается в виде разнообразной платы за пользование животным миром в виде охоты, отлова животных, использование продуктов их жизнедеятельности и т. д. Другой формой платы служит арендная плата за право пользования охотничьими угодьями. Размер платы за право пользования животным миром, включая охоту и ловлю рыбы, определяется местными исполнительными органами совместно с органами охоты и рыболовства. Поступающие платежи перечисляются в местный бюджет и используются на улучшение ведения охотничьего хозяйства, воспроизводство рыбных запасов.

Плата за загрязнение окружающей природной среды имеет три значения: компенсационное, стимулирующее и экологическое.

Правовое регулирование платежей за загрязнение обеспечивается Законом «Об охране окружающей природной среды» и постановлением Правительства, в которых утвержден порядок определения оплаты за загрязнение окружающей среды и ее предельные размеры.

Законом предусматривается три вида платы за загрязнение:

• за выбросы, сбросы вредных веществ в пределах установленных лимитов;

• выбросы, сбросы вредных веществ сверх установленных норм либо без разрешения компетентных органов;

• плата за размещение отходов.

Порядок установления платы состоит из трех этапов: определение базовых нормативов платы, дифференцированных ставок, конкретных размеров платы за загрязнители.

Базовые нормативы определяются по каждому виду загрязнителя или виду вредного воздействия (шум, электромагнитное излучение) с учетом степени их опасности для окружающей среды и здоровья населения.

Базовые нормативы представлены в двух видах

за выбросы, сбросы, размещение отходов в пределах установленных нормативов;

сверх установленных нормативов, но в пределах утвержденных лимитов или временно согласованных выбросов.

в) Темы лабораторных и практических занятий