Тема 4. Сущность и функции муниципальных финансов

Местные бюджеты составляют третий уровень бюджетной системы Российской Федерации. БК РФ определяет бюджет муниципального образования (местный бюджет) как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. 

За последние годы на местные бюджеты были переложены дополнительные расходы по финансированию социальной инфраструктуры и ряд других расходов, однако их доходная база не была расширена. Существующая практика, при которой большая часть суммы налогов, собранных в муниципальном образовании, уходят в региональный и федеральный бюджеты, а собственные расходы покрываются иногда лишь на 20 % превращает органы местного самоуправления в постоянных просителей. Для создания работоспособного местного самоуправления необходимо решать задачу финансового обеспечения этого уровня власти.

Все последние годы доходы муниципальных бюджетов имеют тенденцию к уменьшению. За ряд лет их доля в консолидированном бюджете страны снижается. Виноваты в этом исполнительные и законодательные органы федеральной и региональной власти. Межбюджетные отношения становятся основным средством политического контроля глав регионов над местным самоуправлением.

C 1 января 2009 года вступили в силу Федеральные законы №131-ФЗ от 06.10.03 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 25.12.08) и № 120-ФЗ от 20.08.04 «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» (в редакции от 30.12.08), а также Федеральный закон № 199-ФЗ от 31.12.05 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (в ред. от 25.12.08). Они повлекли за собой ряд изменений в распределении расходных полномочий между федеральными и региональными органами власти, а также существенное перераспределение расходных обязательств и доходных источников между органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Собственные доходы местных бюджетов (без безвозмездных поступлений) смогут обеспечить покрытие не более 50% расходных обязательств местных бюджетов. Поэтому первостепенную значимость приобретают методики распределения региональной финансовой помощи, от которых, в первую очередь, будет зависеть обеспеченность расходных потребностей местных бюджетов доходными источниками, особенно в условиях запрета на использование дифференцированных нормативов отчислений в местные бюджеты. В 2006 году вступила в силу новая глава Бюджетного Кодекса РФ, регулирующая межбюджетные отношения. Согласно требованиям этой главы субъекты РФ должны были утвердить формализованные и прозрачные методики распределения региональной финансовой помощи (особенно Региональных фондов финансовой поддержки), основывающиеся на объективной оценке доходных возможностей и расходных потребностей местных бюджетов. Благодаря этому эффективность и справедливость распределения финансовой помощи во многих регионах существенно повысились, а у местных бюджетов появилась заинтересованность в наращивании собственных (без финансовой помощи) доходных источников.

Материальную основу финансов составляет денежный обо­рот. Реальный денежный оборот — это экономический процесс, вызывающий движение стоимости и сопровождающийся пото­ком денежных платежей и расчетов. Объектом реального денеж­ного оборота выступают финансовые ресурсы, являющиеся источ­никами финансирования расширенного воспроизводства. 

Муниципальные финансы выражают экономические отношения, связанные с обеспечением централизо­ванными источниками финансирования государственного и му­ниципального секторов экономики, наиболее значимых про­грамм развития производства и общественного сектора, органи­заций и учреждений бюджетной сферы и т.п. Их функциониро­вание направлено на достижение общих целей развития соци­ально ориентированной экономики. 

Важным методологическим фактором является определение принципов организации и функционирования государственных и муни­ципальных финансов, позволяющее выявить направления воздейст­вия финансов на развитие государственного и муниципального сек­торов экономики, выработать критерии их функционирования. 

Государственные и муниципальные финансы опираются на информационные потоки. Принятие государственных решений основано на совокупности информации. Анализ поступающей информации важен как в момент принятия решения, так и в процессе контроля за ходом его выполнения. Эта информация содержится в оперативной и статистической отчетности, догово­рах и соглашениях, расчетных документах и т.п. 

Функции муниципальных финансов.  Муниципальные финансы как экономиче­ская категория проявляются в выполняемых ими функциях. Изучение функции необходимо для реализации государственной финансовой политики.

Основные функции финансовой системы. Для финансовой сис­темы в целом решающее значение имеют следующие функции: планирование, организация, стимулирование, контроль. 

1. Функция планирования предполагает формулирование целей и выбор путей их достижения на основании разграничения полномо­чий и предметов ведения между Федерацией, субъектами Федера­ции и органами местного самоуправления. К функции планирова­ния обычно относят и распределение ограниченного объема фи­нансовых ресурсов во временном аспекте исходя из приоритетов и целей развития, их перераспределение между федеральным бюдже­том и бюджетами субъектов Федерации и органов местного само­управления. Реализуется эта функция через составление бюджетов на соответствующий финансовый год и перспективу, балансов фи­нансовых ресурсов, порядка налогообложения и т.п. 

2. Функция организации включает бюджетное устройство, бюджетную классификацию, предполагает необходимость опре­деления порядка составления, утверждения и исполнения бюд­жета, выбор уполномоченных кредитных организаций, разгра­ничение полномочий законодательных и исполнительных орга­нов власти в бюджетном процессе, определения прав и обязан­ностей функциональных подразделений финансовых органов. С этой функцией связан процесс организационного построения внутренней системы регулирования и контроля бюджетных по­токов и финансовых ресурсов государства. 

3. Функция стимулирования основывается на деятельности, направленной на реализацию целей. С помощью этой функции интерпретируются факторы, влияющие на финансовую деятель­ность и учитывающие ее потребность в денежных средствах. Решающую роль играют факторы, определяющие поведение служащих в процессе принятия ими решений по тактическим и стратегическим аспектам финансов. 

4. Функция контроля означает содействие реализации постав­ленных целей. К ним относится выработка норм и нормативов, являющихся эталоном, критерием оценки результатов, сравне­ние достижений с поставленными целями и установленными критериями, обеспечение внесения необходимых изменений в условия и факторы финансовой деятельности. 

Функции финансов, связанные с регулированием реального денежного оборота. 

1. Распределительная функция муници­пальных финансов заключается в том, что через распределение и перераспределение вновь созданной стоимости обеспечиваются общегосударственные потребности, формируются источники финансирования общественного сектора экономики, достигается сбалансированность бюджетов и внебюджетных фондов в рамках единой бюджетной системы РФ. 

Муниципальные финансы функциониру­ют на основе перераспределения финансовых ресурсов через систему централизованных фондов. С помощью этой функции они обслуживают воспроизводственные процессы как в рамках от­носительно обособленных структурных образований, так и в общегосударственном масштабе. 

Распределительная функция заключается в том, что вновь созданная стоимость подлежит распределению в целях выполне­ния денежных обязательств предприятий перед бюджетом, бан­ками, контрагентами. Ее результатом является формирование и использование централизованных фондов денежных средств, содержание непроизводственной сферы экономики. 

Основными объектами реализации распределительной функ­ции финансов являются обязательные платежи в бюджет и вне­бюджетные фонды, а также источники финансирования бюд­жетного дефицита. Особую роль играет процесс перераспределе­ния доходов между различными уровнями бюджетов. 

2. Контрольная функция муниципальных финансов заключается в реализации контроля рублем за реальным денежным оборотом, участником которого является госу­дарство, формированием централизованных фондов денежных средств. Контроль рублем имеет две формы:  •    контроль за изменением финансовых  показателей,  со­стоянием платежей и расчетов; 

•    контроль за реализацией стратегии финансирования. 

В первом случае применяется система санкций и поощре­ний, использующая меры принудительного или стимулирующего характера. Во втором случае речь идет о реализации долгосроч­ной финансовой политики, в которой основное внимание обра­щается на предвидение изменений и заблаговременное приспо­собление к ним порядка и условий финансирования. Постоян­ные изменения, обновления в финансовой системе нуждаются в адекватной реакции на это всех ветвей власти. 

Контрольная функция финансов всегда имеет конкретную форму проявления. Она может быть направлена на бюджет оп­ределенного уровня, внебюджетный фонд, предприятие или уч­реждение и т.п. 

Контрольная муниципальных финансов реализуется по следующим основным направлениям: 

1) контроль за правильным и своевременным перечислени­ем средств в централизованные фонды; 

2) контроль за соблюдением заданных параметров центра­лизованных фондов денежных средств с учетом потребностей производственного и социального развития; 

3) контроль за целенаправленным и эффективным исполь­зованием финансовых ресурсов. 

Целевое и эффективное использование финансовых ресурсов контролируется на основе составляемых плановых и отчетных смет образования и расходования денежных фондов. 

Принципы муниципальных финансов. Состояние государственных и муниципальных финансов — один из основных показателей устойчивости экономики и со­вершенства социальной системы. Из бюджета обеспечивается финансирование важнейших инвестиционных программ, эко­логии, обороны и пр. 

Муниципальные финансы ориентированы на следующие основные принципы: 

• единства законодательной и нормативной базы; 

• открытости и прозрачности; 

• разграничения полномочий и предметов ведения; 

• целевой ориентированности; 

• научного подхода к реализации намеченных целей; 

• экономичности и рациональности; 

• управляемости  финансовыми потоками  на централизо­ванной основе. 

Достижение целей задается стратегией развития. Финансовая стратегия определяет возможность сбалансированного управле­ния стоимостной оценкой материально-технических средств и денежными ресурсами, которыми располагают государственный и муниципальный секторы экономики.