Типы и тенденции развития государства как субъекта принятия решений

Сочетание разнообразных факторов, обусловливающих позиции действующих в государстве субъектов, характер используемых ими ресурсов при решении задач и многие другие существенные параметры принятия государственных решений выражено в множественных типах и разновидностях данного процесса. Точнее говоря, особенности государства как субъекта принятия решений позволяют выявить ряд модификаций процесса принятия решений.

Так, с точки зрения использования рациональных методов в процессе постановки и достижения целей различают интуитивные (принятые на основании субъективного ощущения управляющих в правильности собственного выбора), прецедентные (выработанные на основе повторения алгоритма уже известных действий) и научные (основанные на применении специальных, чаще формализованных методик оценки и расчета действий) решения. Исходя из оценки масштаба действий выделяют стратегические (касающиеся наиболее важных вопросов деятельности государства и общества), программные (выражающие действия в связи с реализацией конкретного проекта или в силу текущего исполнения тех или иных функций) и тактические (оперативные) решения (принимаемые в связи с динамикой развития конкретной ситуации).

Государственные решения существенно различаются и в зависимости от уровня определенности управленческой ситуации, с которыми связано государство. С этих позиций, как правило, выделяются решения, содержащие различный уровень (допустимого, недопустимого, среднего, умеренного, незначительного и проч.) риска. По характеру принятия государственных решений последние дифференцируются на единоличные, коллегиальные и коллективные. Весьма распространенными выступают решения, разрабатываемые по распоряжению вышестоящих органов, а также креативные, предполагающие инициативные формы постановки и решения управленческих задач.

В то же время, типология как наиболее содержательная характеристика процесса и механизма принятия государственных решений непосредственно зависит от видоизменений и тенденций развития данного института. Другими словами, в зависимости от характера эволюции государства зависит все разнообразие используемых приемов и технологий целеполагания, связи ЛПР с ведущими контрагентами, а также иные базовые компоненты данного процесса. Рассмотрим несколько подробнее современные тенденции в эволюции государства.

Государство является институтом, одновременно принадлежащим национально-территориальным формам поддержания жизни локального сообщества, а также выступающим базовым элементом системы международных отношений. В этом плане государство испытывает воздействие как внутренних, так и внешних факторов, обусловливающих его динамику и трансформацию. В том числе и подвижки в механизме принятия решений. Обратимся в данной связи к краткой характеристике воздействий, испытываемых государством в настоящее время со стороны мировой системы.

Как известно, в современном мире действует множество тенденций, воздействующих на функции и характер деятельности государства, например, повышение неравновесности социальной среды, нарастание конкуренции госструктур с частным сектором, рост ожиданий населением услуг нового качества и т.д. В то же время ведущим трендом современности безусловно является глобализация, вызывающая новые формы мирового порядка. Отметим, впрочем, что данный мировой тренд в аналитическом плане целесообразно отличать от транснализации, которая по преимуществу свидетельствует о появлении неких объединяющих страны общих проблем (в области безопасности, охраны среды, противодействия военным экспансиям и проч.), способствуя тем самым возникновению соответствующих институтов, структур и т.д. Глобализация же - основываясь на этом процессе - символизирует уже возникновение качественного иного мирового порядка, появление новых принципов взаимных связей и отношений акторов, технологий поддержания взаимных контактов и т.д. К примеру, именно глобализация устанавливает новые причинно-следственные связи в отношениях мировых акторов, формирует абсолютно непривычный тип конфликтов, предопределяет переход к виртуальным формам движения капитала, возникновению новых центров развития («ворот в новый мир»), качественно новому взаимодействию культурных и экосистем и т.д.

Коротко говоря, транснализация - это логика традиционной эволюции национальных государств, тяготеющего в конечном счете к воссозданию у каждого из них аналогичной матрицы в организации жизни социальных сообществ на мировом уровне. Наиболее адекватный образ такой логики является возникновение мирового правительства и наделение базовых наднациональных структур функциями мировых министерств и ведомств. Глобализация же - это одновременно и путь поощрения космополитических трендов, и формирования мирового порядка (в несколько иной семантике определяемого как информационное общество), образующегося в результате сочетания государственных и внегосударственных (сетевых) принципов организации жизни человечества.

Такое разведение понятий целесообразно и по той причине, что они дают возможность понять, какие тенденции характеризуют динамику государства, трансформации и изменения сущностных и иных параметров механизма принятия решений. Другими словами, какие-то тенденции в эволюции государства следует признать логическим продолжением эволюции его сущностных черт, а другие - свидетельством изменения его социальной и политической природы, которые непонятно как купировать, да и вообще нужно ли это делать в принципе.

При всем понимании различной природы процессов транснализации и глобализации надо отметить, что ни тот, ни другой процессы не носят универсализирующего и гомогенизирующего характера, оказывая весьма различное и противоречивое воздействия на государства, решающие разные исторические задачи и находящиеся на разных уровнях развития. Так что, одни и те же глобальные потоки одним правительственным структурам сохраняют возможности для осуществления ими традиционных функций, для других требуют качественной перестройки структур, а для третьих оказываются причиной утраты их управленческих возможностей. В этом плане важно понять, что в наиболее полном виде глобализация оказывает воздействие на развитые страны, в большей степени подготовленные для включения в соответствующие мировые процессы и потоки.

По мере включения государства в глобальные потоки в его механизме принятия решений начинают появляются различные зоны ответственности национальных и мировых центров, региональных и местных правительств, общенациональных и корпоративных структур. А, следовательно, при принятии решений множатся и особые целевые программы, претендующие на свое место в деятельности властей. В конечном счете, как полагает ряд специалистов, это ведет к появлению т.н. «широкого», «многоступенчатого», «многоуровневого» управления, стимулирующего формирование альтернативных механизмов принятия решений. Причем такого рода во многом хаотичные процессы только частично объединяются в некие международные (региональные) системы. Но в любом случае даже не вполне консолидаризированные и систематизированные отношения так или иначе размывают компетенцию национальных правительств. Некоторые специалисты весьма образно обозначают этот процесс как «молчание» государства перед внешними структурами и центрами влияния. Одновременно такое положение обусловливают возрастание роли процедур согласования позиций и интересов, координации и контроля за совокупной деятельностью властей.

Другим важным проявлением воздействия глобализации становится существенное расширение сферы политического влияния при принятии решений, что объясняется наличием многих неустоявшихся и неинституализированных отношений (новых рынков труда, инвестиций, формированием структур региональной обороны и проч.), неэффективностью нормативно-правового регулирования и рядом других факторов (например, характером отношений между лидерами ведущих промышленных стран). Причем ряд ученых полагает даже, что подобные факты являются признаком повышения политически управляемой эволюции глобальных процессов. И хотя с этим положением трудно согласиться по существу (хотя бы потому, что рыночные - даже виртуальные - отношения во многом обладают самовоспроизводящимся характером), все же надо отметить не только указанный факт, но и его последствия, а именно то, что политизация управления и одновременно информатизация общества повышают гибкость и эластичность властных и управленческих структур, способствует росту их адаптивности к внешним изменениям.

Верно и то, что такое положение свидетельствует об усилении доминирования властных структур над собственно управленческими механизмами. Правда, такой тенденции в свою очередь противоречит интернализация бюрократических структур, институализация наднациональных образований и межгосударственных взаимосвязей, основанных на международном праве.

Известные подвижки происходят и в содержательной части процесса принятия решений, точнее в определенном изменении критериев проблематизации и даже повестки дня. Так, в силу резкого повышения стоимости затрат на решение многих, привычных для государства проблем меняются и критерии оценки привлекательности проектов, достижения глобальной прибыли, оценки дорогостоящего характера задачи. Значительно усиливается и акцент в деятельности государства на финансово-экономические вопросы (определение процентных ставок в кредитной политике, манипулирование капиталом и т.д.). Исключительная подвижность ситуации, в основном оцениваемая с точки зрения затрат и выгод, предопределяет повышенное внимание к краткосрочным целям и программам. Наблюдается и рост значения контролирующих структур, призванных обезопасить интересы национального государства.

В данном случае многие характерные для транснализации проблемы (защиты окружающей среды, активизации деятельности (мировых) неправительственных организаций и проч.) уступают место вопросам снижения инвестиционных рисков, противодействия международному терроризму (качественно новая ступень которого связана с возможностью использования оружия массового поражения) и другим сюжетам, характерных для встраивания государства в новые глобальные порядки. Параллельно природа информационного общества предопределяет постоянное решение государством задач имиджевого характера, превращает поддержание связей с общественностью в важнейший компонент принятия (и сопровождения) важнейших решений.

Таким образом, по мере встраивания государства в отношения глобального мира, но по сути его одновременного существования в разных исторических измерениях механизм принятия решений становится весьма чувствительным инструментом реагирования на все эти трансформации.

В конечном счете к наиболее заметным сегодня изменениям государства (и механизма принятия решений) под воздействием этих тенденций можно отнести:

- распыление суверенитета, передачу функций национального государства на международный и местный уровень муниципальных правительств;

- переход от вертикально-иерархических к горизонтальным связям, от иерархии к полицентрическим формам организации власти и управления;

- упадок венстминстерской модели власти и управления, предполагающей наличие одного сильного центра власти, выраженного в доминирующем положении правительства, парламентском суверенитете, министерской ответственности, наличии оппозиции;

- повышение роли исполнительной ветви власти и превращение парламента в «нотариуса правительства»;

- усиление роли самоорганизации и самоуправления;

- увеличение расходов на финансирование правительства;

- очеловечивание институтов власти;

- фрагментация публичной сферы, деполитизация социальных контактов власти с населением и политизация системы управления;

- усложнение деятельности государства;

- развитие организационной структуры всего государства и налаживание отношений партнерства между министерствами поверх функциональных ограничений.

Коротко говоря, государство, будучи цивилизационной формой интеграции общества, в настоящее время подвергается существенным историческим трансформациям, утрачивая и передавая часть своего суверенитета на уровень международных и неправительственных организаций, а также местных правительств. Встраиваясь в систему глобального мира, государство как управленческий субъект лишается ряда прерогатив на оценку и решение отдельных проблем (в силу Дефицита суверенитета); вынуждено ориентироваться на значительно более аморфные (или более синтетические, связанные с интересами мирового и региональных сообществ) «национальные интересы»; испытывает соперничество со стороны мощнейших акторов (ТНК или же международной сети криминальных акторов, контролирующих нелегальную торговлю оружием, наркотиками или подпольную секс индустрию), проявляющих заинтересованность в управлении отдельными ресурсами страны. В конечном виде в результате трансформируются как механизм управления и процесс принятия решений, так и форма государства как института, формы организации совместной жизнедеятельности людей.

Механизм принятия и исполнения государственных решений

Механизм принятия государственных решений

Механизм принятия государственных решений отличает тонкое сочетание распределения власти и собственно управленческих технологий, которое не покрывается ни механическим преломлением некой идеальной модели принятия решений в государственной сфере, ни идеальными формами «мыслительного процесса» власть предержащих.

Так, оперируя властными инструментами, государство оценивает и решает свои проблемы как институт, образующий форму правления и организации общественного порядка на определенной территории. В этом плане принятие решений неразрывно связано с упорядочением взаимоотношений элитарных и неэлитарных слоев, поддержанием отношений и совместной деятельности людей по распределению власти и обеспечением таких вытекающих из ее применения функций, как безопасность населения, осуществление высшего суверенитета и т.д.

В то же время как оператор собственно управленческих механизмов государство ориентировано на решение проблем с точки зрения производства общественных благ, компенсации изъянов рынка, ограничения естественных монополий, компенсации неравенства доходов, преодоления информационного разрыва в обществе и других социальных вопросов. Осуществление данных функций демонстрирует, что управляющее воздействие государства связано с ограниченным кругом объектов и решением вполне определенных задач. Так, например, этот тип соответствующих решений может приниматься лишь к акторам, взаимодействующим в госсекторе, а не во всех сегментах социального пространства.

Формат применения управленческих воздействий предполагает, что усилия государства, прежде всего, связаны с решением наиболее общих задач троякого рода, а именно:

- поддержанием сложившегося в обществе социально-политического порядка, способа правления, сохранение стабильности и упорядоченности базовых общественных отношений;

- целенаправленным регулированием различных областей, сфер, отношений, процессов и явлений в соответствии с интересами общества и правящего слоя;

- созданием предпосылок для будущего развития социальных объектов за счет наложение или, напротив, снятия ограничений для тех или иных вариантов их эволюции.

Решая данные задачи, государство неизменно применяет как методы макросоциального, стратегического воздействия на соответствующие объекты управления (предполагающие соответствующее конституционно- законодательное закрепление порядка), так и их оперативного регулирования, динамической корректировки связей и явлений.

Двойственность механизма принятия государственных решений означает также, что управление государством представляет собой всего лишь один, временами не всегда самый главный, а подчас и просто подчиненный аспект работы всей политической системы. Другими словами, административно-управленческие задачи встраиваются в работу политической системы, не только не меняя ее базовые параметры, но и не всегда провоцируя должное внимание властей к своим проблемам. К примеру, хорошо известно, что за несколько месяцев до (и после) парламентских и особенно президентских выборов, управленческие задачи как бы отходят на второй план и весь аппарат государства переключается на обеспечение либо преемственности власти, либо ее трансформацию в связи с приходом новой политической команды.

Такое позиционирование административно-управленческих задач в политической системе свидетельствует о том, что власть, во-первых, использует механизмы принятия решений в целях управления государством лишь в известных целях, а во-вторых, при весьма определенных обстоятельствах. Не случайно американский ученый Ф. Риггс уточняет, что «ввод» информации в политическую систему может не приводить к созданию правил управления, а созданные административные правила при этом могут и не исполняться. (Кстати, по этой причине он различал «формальную» и «эффективную» системы управления). Иными словами, механизм принятия решений как бы содержит в себе некий социальный тумблер периодического переключения государства с задач в области управления на задачи укрепления власти (и наоборот).

И все же, несмотря на то, что управление - это лишь одна из функций государства, причем не всегда главная, все же именно ее осуществление является показателем эффективности власти как регулятора общеколлективных интересов. Как писал английский поэт А. Пон, «пусть о формах правления спорят дураки. При какой лучше управление - та и лучше». Уместно в этой связи вспомнить, что, к примеру, КПСС, обладая неограниченной властью в стране, так и не смогла обеспечить квалифицированного управления государством.

Такой двусоставной характер механизма принятия решений в системе государственного управления показывает, что в нем синтезируются довольно различные, а порой даже мало соединимые друг с другом методы. Так, применение власти для упрочения доминирующих позиций той или иной социальной группы непременно связано с насилием, борьбой и распределением ценностей, применением средств, обеспечивающих обязательность исполнения решений, легитимность, сохранение ряда групповых приоритетов в деятельности властей (что так или иначе предполагает произвольный характер действия правящих кругов). В то же время управленческие задачи, как правило, предполагают использование правовых средств, ориентируются на законность и легальные методы взаимодействия, достижение всеобщего согласия, исполнение правил и процедур, юридическую ответственность управляющих.

Эта внутренняя двусоставная природа механизма принятия решений в государстве отражается и в функциональной ориентации его институтов. Так, одни институты выполняют смешанные властно-управленческие функции, (например, парламент), другие - чисто административные (в частности, рядовые министерства и ведомства), третьи - сугубо политические (например, институт президента или администрации президента).

Двусоставной характер механизма принятия государственных решений демонстрирует, что в силу разнообразия задач, сложного сочетания целей, а также и по причине возможного изменения внешних условий - на которые данный механизм может адекватно не среагировать - процесс принятия государственных решений может функционировать как в режиме упрочения системы правления, так и подрыва существующих властно-политических оснований деятельности режима (когда, к примеру, рациональные методы планирования подрывают волевой характер правления при диктаторских режимах). Таким образом, следует признать, что механизм принятия государственных решений может обладать и дисфункциональным характером применительно к задачам, решаемым как с точки зрения воспроизводства системы правления, так и с точки зрения решения собственно управленческих задач.

Как показывает практический опыт, ни одно государство не в состоянии преодолеть эту двоякую внутреннюю ориентацию своего механизма принятия решений. Как политики не в состоянии выполнять административно-управленческие задачи, так и административно-управленческий аппарат не в состоянии ни компенсировать, ни тем более взять на себя функции механизма завоевания и использования государственной власти. Причем независимо от уровня профессионализации аппарата управления и уровня политической ангажированности бюрократии. Только часть чиновников может находиться во властной сцепке с политикам, влияя на использование власти.

И сегодня, когда (в силу исторической эволюции этого института власти и становления информационного общества) меняется и характер политической системы в современных государствах, и одновременно (под влиянием конкуренции с частным сектором, ростом стандартов потребления и т.д.) идет трансформация собственно управленческих структур общества неизбежно эволюционирует и механизм принятия государственных решений. Однако, в силу неравновесности указанных тенденций, а также в силу различных причин национального характера столь же неоднозначно и ассиметрично меняются и определенные составляющие механизма принятия государственных решений.