I. Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев

1.1 Понятие и общая характеристика правового статуса беженца

Статус беженца был разработан одним из первых по отношению к другим видам мигрантов, причем как на международном уровне, так и в Российской Федерации.

Характеризуя правовой статус беженцев, Н.Н. Анисимова отмечает, что его специфика заключается прежде всего в том, что беженцы, с одной стороны, обладают основными правами человека, которые применимы ко всем категориям лиц и носят универсальный характер, а с другой стороны, пользуются правами и привилегиями, присущими только им и которыми они обладают на основе универсальных и региональных международных актов, касающихся правового статуса беженцев¹. Аналогичной точки зрения в отношении особенностей правового статуса беженцев придерживается Р.Р. Искандеров².

Беженцы, действительно, имеют ряд специфических прав и привилегий, однако выделение в качестве обособляющего признака обладания основными правами человека представляется спорным.

Основные права распространяются на любого человека, а не только на беженцев, в этом состоит смысл их универсального характера.

Например, в Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г³. сказано, что договаривающиеся стороны обеспечивают каждому, находящемуся под их юрисдикцией, права и свободы, указанные в данной Конвенции. Права и свободы, закрепленные во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., также распространяются на любого человека, без каких-либо ограничений¹.

Говоря об особенностях правового статуса беженцев, необходимо отметить следующее. Правовой статус гражданина (постоянно проживающего для лица без гражданства), предоставленный беженцу в государстве гражданской принадлежности, из которого он был вынужден уехать, носит формальный характер: он практически не может реализовать свои права и свободы в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений. Более того, беженец в отличие от большинства других категорий мигрантов не может или не желает в силу указанных опасений воспользоваться защитой "своего" государства, связь с ним фактически утрачена. Как отмечает Т.В. Кочуков, беженцы, в отличие от обычных иностранцев, не пользуются дипломатической защитой собственного государства и не связаны с ним какими-либо обязательствами, хотя формально и считаются его гражданами (подданными)².

В соответствии со ст. 12 Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г. личный статус беженца определяется законами страны его домициля или, если у него такового не имеется, законами страны его проживания. При этом "ранее приобретенные беженцами права, связанные с его личным статусом, и, в частности, права, вытекающие из брака, должны соблюдаться по выполнении, в случае надобности, формальностей, предписанных законами данного государства, при условии, что соответствующее право является одним из тех прав, которые были бы признаны законами данного государства, если бы это лицо не стало беженцем". Таким образом, в итоге правовой статус беженца регулируется преимущественно нормами международного права, а также нормами законодательства страны пребывания.

При определении содержания правового статуса беженца необходимо учитывать, кто именно признал лицо беженцем: Управление Верховного комиссара ООН (УВКБ ООН), государство, являющееся участником упомянутой выше Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г., касающегося статуса беженцев, или государство, не являющееся участником этой Конвенции и не имеющее отношения к УВКБ ООН. Действие Устава УВКБ ООН распространяется на более широкое количество лиц, чем Конвенция 1951 г. и Протокол 1967 г., поскольку исключается географический и временной фактор при определении беженцев. Тем не менее статус конвенционного (признанного) беженца представляется более широким, поскольку в этом случае лицо получает ряд социальных и экономических прав.

По общему правилу вынужденный переселенец является гражданином государства, предоставившего убежище, и обладает соответствующим комплексом прав и обязанностей.

Обязанности государства, - как отмечает М.Д. Оздоев, - перед вынужденным переселенцем - своим гражданином неизмеримо шире, чем обязанности государства перед лицом, признанным беженцем¹. Правовой статус вынужденных переселенцев - иностранных граждан и лиц без гражданства также будет относительно широким, поскольку они уже обладали в установленном порядке правом постоянного проживания на территории данного государства и, соответственно, пользовались рядом дополнительных прав и обязанностей как постоянно проживающие.

На специфику правового статуса вынужденных переселенцев указал в 2002 г. КС РФ¹. В частности, Конституционный Суд отметил, что статус вынужденного переселенца предоставляется гражданину на пять лет, однако при наличии обстоятельств, препятствующих ему в обустройстве на новом месте жительства, срок действия статуса продлевается органом миграционной службы на каждый последующий год по заявлению вынужденного переселенца. Следовательно, данный статус имеет специальный, целевой и срочный характер. По мере исполнения государством своих обязанностей по восстановлению нарушенных конституционных прав вынужденного переселенца объем дополнительных прав и гарантий, обусловленных его статусом, сокращается. С истечением же установленного срока и при отсутствии оснований для его продления действие статуса вынужденного переселенца прекращается.

Существует точка зрения, согласно которой приобретение статуса беженца или вынужденного переселенца влечет прекращение правоотношений миграции, а в основе новых правоотношений лежит фактор оседлости². Однако здесь следует учесть концепцию трехстадийности миграционного процесса. Как отмечает Л.Л. Рыбаковский, любой завершенный миграционный процесс состоит из трех стадий: исходной, или подготовительной стадии, представляющей процесс формирования территориальной подвижности населения; основной стадии, или собственно переселения населения, миграционных потоков; заключительной, или завершающей стадии, выступающей как приживаемость мигрантов на новом месте³. Стадия приживаемости мигрантов как последняя стадия миграционного процесса не является одномоментной, она проходит в течение определенного периода времени. В этом смысле по отношению к беженцам и вынужденным переселенцам стадия приживаемости (адаптации) формально будет длиться до момента получения статуса гражданина государства пребывания, статуса постоянно проживающего в нем лица и т.д.

Принимающее государство предоставляет соответствующий правовой статус на определенное время.

Так, по российскому законодательству лицо признается беженцем на срок до трех лет с возможным последующим ежегодным продлением, статус вынужденного переселенца предоставляется на пять лет также с возможным ежегодным продлением

Весьма распространенной точкой зрения является отнесение правового статуса отдельных категорий мигрантов к специальным. Так, например, М.Д. Оздоев предлагает рассматривать статус беженца и вынужденного переселенца как специальные виды конституционно-правового статуса человека и гражданина.

Международно-правовое определение "беженец" содержится в Конвенции 1951 г. о статусе беженца и включает в себя следующие признаки:

- лицо находится вне пределов своей страны;

- оно не может или не желает прибегнуть к защите со стороны своего государства;

- лицо обоснованно опасается за свою жизнь, свободу и безопасность;

- оно может преследоваться по признаку расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политическим убеждениям;

- такое лицо не может или не желает, вследствие указанных причин, вернуться в свою страну¹.

Российский Федеральный закон «О беженцах» включил в свое содержание перечисленные элементы этого определения. Пункт 2 ст. 2 Закона специально оговаривает, что в сферу его действия не попадают лица, покинувшие свою страну по экономическим причинам или вследствие чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Изначально законодательство о беженцах создавалось для защиты граждан стран дальнего зарубежья, оказавшихся на территории РФ (Ирак, Афганистан, Конго, Эфиопия, Шри-Ланка и др.). К настоящему моменту правоприменительная практика признания статуса беженца распространена и на граждан стран СНГ и ближнего зарубежья (Грузия, Киргизия, Таджикистан). Однако общее число заявителей, признанных в РФ беженцами, крайне незначительно. Так, согласно официальной статистике ФМС, за 2013 г. с таким ходатайством в ФМС обратились в целом 2334 мигранта, из них 180 человек были признаны беженцами (большинство составили граждане Афганистана и Грузии). За период 2008 - 2013 гг. с таким ходатайством обратились 11514 иностранных граждан и лиц без гражданства из стран ближнего и дальнего зарубежья, из них получили статус беженца 855 человек¹. Эти цифры говорят о необходимости отдельно рассмотреть вопрос об исполнении международно-правовых обязательств РФ по Конвенции 1951 г. и активно учитывать в концепции ее миграционной политики такую составляющую, как вынужденная миграция².

В процессе признания за человеком статуса беженца международно-правовые нормы направлены на установление причин его исхода из своей страны (ст. 1 Конвенции 1951 г.). Лицо не становится беженцем в силу того, что получило соответствующий правовой статус. Напротив, оно должно быть признано беженцем потому, что действительно является таковым. Отрицательное решение какого-либо государства о признании человека беженцем не означает автоматического отказа другого государства, к которому он обращается, от принятия его ходатайства о статусе. Это и есть существо международно-правовой защиты беженцев.

Термины "беженец" и "лицо, ищущее убежище" (Asylum-Seekers) не являются идентичными. Международная практика чаще идет по пути обозначения в качестве лиц, ищущих убежище, тех людей, которые еще не приобрели статус беженца, но ясно выражают свое намерение сделать это в принимающем государстве. Заключение УВКБ N 22 (XXXII) 1981 г. предлагает следующее определение: "Ищущие убежище лица... включают в себя лиц, которые являются беженцами по смыслу Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г. о статусе беженцев, или, которые, вследствие внешней агрессии, оккупации, иностранного господства или событий, серьезно нарушающих общественный порядок в какой-либо части или на всей территории страны их происхождения или гражданства, вынуждены искать убежище за пределами своей страны".

Кроме того, вынужденным мигрантам может быть предоставлено временное убежище.

Так, согласно п. 2 ст. 12 Федерального закона о беженцах, этот институт защиты применяется, если заявитель имеет основания для признания его беженцем, но ограничивается просьбой о предоставлении возможности временно пребывать на территории РФ, или же не имеет таких оснований, но из гуманных побуждений не может быть выдворен за ее пределы.

Что касается политического убежища в РФ, то оно регламентируется соответствующим Положением о порядке его предоставления, утвержденным Указом Президента от 21 июля 1997 г. N 746 (с дополнениями 2003 г. и 2007 г.).

Положение действует вместе с Административным регламентом Федеральной миграционной службы по исполнению законодательства РФ по предоставлению политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства, который утвержден Приказом ФМС от 5 декабря 2007 г. N 451¹.

Правом на политическое убежище пользуются лица, ищущие защиту от преследования или его реальной угрозы в своей стране за их общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам и нормам международного права (ст. 2 Положения)².

Признание лица беженцем предусматривает:

1) обращение с ходатайством о признании беженцем (далее - ходатайство);

2) предварительное рассмотрение ходатайства;

3) принятие решения о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу (далее - свидетельство) либо об отказе в рассмотрении ходатайства по существу;

4) выдачу свидетельства либо уведомления об отказе в рассмотрении ходатайства по существу;

5) рассмотрение ходатайства по существу;

6) принятие решения о признании беженцем либо об отказе в признании;

7) выдачу удостоверения беженца либо уведомления об отказе в признании беженцем.

Решение о выдаче свидетельства или о признании беженцем либо решение об отказе в рассмотрении ходатайства по существу или об отказе в признании беженцем принимается по итогам анкетирования лица, оформления опросного листа на основе проведения индивидуальных собеседований, а также по результатам проверки достоверности полученных сведений о данном лице и прибывших с ним членах семьи, проверки обстоятельств их прибытия на территорию Российской Федерации и оснований для их нахождения на территории Российской Федерации, после всестороннего изучения причин и обстоятельств, изложенных в ходатайстве. В целях уточнения сообщенных лицом фактов допускается проведение дополнительных собеседований.

Лицо, ходатайствующее о признании беженцем и находящееся на территории Российской Федерации, в соответствии с законодательством Российской Федерации проходит процедуру идентификации личности, включая обязательную государственную дактилоскопическую регистрацию, по месту подачи ходатайства.

Признание беженцами лиц, являющихся членами одной семьи, осуществляется в отношении каждого члена семьи, достигшего возраста восемнадцати лет

Признание беженцем лица, не достигшего возраста восемнадцати лет и прибывшего на территорию Российской Федерации без сопровождения родителей или опекунов, либо определение его иного правового положения на территории Российской Федерации осуществляется с учетом интересов лица в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации после получения сведений о родителях или об опекунах данного лица.

В случае, если у лица, признанного беженцем, рождается ребенок, правовое положение ребенка определяется в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Правовое положение лица, прибывшего на территорию Российской Федерации с намерением ходатайствовать о признании беженцем и признанного недееспособным, определяется в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Лицо, заявившее о желании быть признанным беженцем и достигшее возраста восемнадцати лет, обязано лично или через уполномоченного на то представителя обратиться с ходатайством в письменной форме:

1) в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации вне государства своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного местожительства), если данное лицо еще не прибыло на территорию Российской Федерации (далее - дипломатическое представительство или консульское учреждение);

2) в орган пограничного контроля федерального органа исполнительной власти по безопасности в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации при пересечении данным лицом Государственной границы Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации.

Если лицо по состоянию здоровья не может лично обратиться с ходатайством, оно подает ходатайство и соответствующий медицинский документ через уполномоченного на то представителя;

3) в орган пограничного контроля федерального органа исполнительной власти по безопасности, или в территориальный орган федерального органа исполнительной власти по внутренним делам, или в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, при вынужденном незаконном пересечении Государственной границы Российской Федерации в пункте пропуска либо вне пункта пропуска через Государственную границу Российской Федерации в течение суток со дня пересечения данным лицом Государственной границы Российской Федерации.

При наличии обстоятельств, не зависящих от данного лица и препятствующих его своевременному обращению с ходатайством, срок обращения может превышать одни сутки, но не более чем на период действия возникших обстоятельств;

4) в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, по месту своего пребывания на законном основании на территории Российской Федерации.

Сведения о прибывших вместе с лицом членах его семьи, не достигших возраста восемнадцати лет, заносятся в ходатайство одного из родителей.

При отсутствии родителей в ходатайство опекуна либо в ходатайство одного из членов семьи, достигшего возраста восемнадцати лет и добровольно взявшего на себя ответственность за поведение, воспитание и содержание членов семьи, не достигших возраста восемнадцати лет.

Ходатайство лица, поданное в орган пограничного контроля или территориальный орган федерального органа исполнительной власти по внутренним делам при вынужденном незаконном пересечении Государственной границы Российской Федерации, передается данными органами в установленном порядке в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, в течение трех рабочих дней со дня поступления ходатайства.

Предварительное рассмотрение ходатайства осуществляется в следующем порядке:

1) ходатайство лица, находящегося вне пределов территории Российской Федерации, предварительно рассматривается дипломатическим представительством или консульским учреждением в течение одного месяца со дня поступления ходатайства;

2) ходатайство лица, находящегося в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации или на территории Российской Федерации, предварительно рассматривается территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, в течение пяти рабочих дней со дня поступления ходатайства.

Решение о выдаче свидетельства принимается дипломатическим представительством или консульским учреждением по месту подачи ходатайства либо территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции.

Решение дипломатического представительства или консульского учреждения о выдаче свидетельства и материалы предварительного рассмотрения ходатайства в течение пяти рабочих дней направляются в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, для выдачи свидетельства и рассмотрения ходатайства по существу.

Решение о выдаче свидетельства является основанием для предоставления лицу и членам его семьи прав и возложения на них обязанностей, предусмотренных статьей 6 настоящего Федерального закона, в части, не противоречащей настоящему правовому положению данных лиц.

Свидетельство является документом, удостоверяющим личность лица, ходатайствующего о признании беженцем.

Свидетельство является основанием для регистрации в установленном порядке лица, ходатайствующего о признании беженцем, и членов его семьи в территориальном органе федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, на срок рассмотрения ходатайства по существу.

Свидетельство является также основанием для получения лицом и членами его семьи направления в центр временного размещения.

Лицо, находящееся на территории Российской Федерации, при получении свидетельства передает свой национальный (гражданский) паспорт и (или) другие документы, удостоверяющие его личность, на хранение в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, на период рассмотрения ходатайства по существу.

ФЗ «О беженцах» предусмотрен исчерпывающий перечень оснований утраты статуса беженца:

1) после получения разрешения на постоянное проживание на территории Российской Федерации либо при приобретении гражданства Российской Федерации;

2) если снова добровольно воспользовалось защитой государства своей гражданской принадлежности;

3) если, лишившись гражданства, снова его добровольно приобрело;

4) если приобрело гражданство иностранного государства и пользуется защитой государства своей новой гражданской принадлежности;

5) если добровольно вновь обосновалось в государстве, которое покинуло или вне пределов которого пребывало вследствие опасений преследований (в случае, если в отношении него имеются серьезные основания предполагать, что оно совершило преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества в определении, данном этим деяниям в международных актах, составленных в целях принятия мер в отношении подобных преступлений);

6) если не может более отказываться от пользования защитой государства своей гражданской принадлежности, территорию которого вынуждено было покинуть по тем же самым вышеназванным обстоятельствам, в связи с тем, что данные обстоятельства более не существуют;

7) если не имеет определенного гражданства и может вернуться в государство своего прежнего обычного местожительства в связи с тем, что вышеназванные обстоятельства в данном государстве более не существуют¹.

С получением гражданства РФ связано резкое сокращение количества беженцев.

Лишение статуса беженца можно рассматривать как применение санкции по отношению к лицу, совершившему определенные в ст. 9 ФЗ «О беженцах» деяния².

Так, лицо лишается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, либо его территориальным органом статуса беженца, если оно:

1) осуждено по вступившему в силу приговору суда за совершение преступления на территории Российской Федерации;

2) сообщило заведомо ложные сведения, либо предъявило фальшивые документы, послужившие основанием для признания беженцем, либо допустило иное нарушение положений настоящего Федерального закона;

3) привлечено к административной ответственности за совершение административного правонарушения, связанного с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, а также их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры.

Уведомление об утрате лицом статуса беженца или о лишении лица статуса беженца с указанием причин принятого решения об утрате статуса беженца или о лишении статуса беженца и порядка его обжалования вручается или направляется данному лицу федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, либо его территориальным органом в течение трех рабочих дней со дня принятия решения¹.

Только в 2001 г., когда исполнилось 50 лет с момента принятия Конвенции, предметом заботы Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) стали более 21 млн. человек, находящиеся в различных странах мира под его мандатом². В 2004 г. УВКБ определило число беженцев, нуждающихся в заботе международного сообщества, как 10,4 млн. человек³. Говоря об особенностях миграционных правоотношений, Т.Я. Хабриева справедливо замечает, что "признанию и предоставлению статуса беженца всегда предшествует то обстоятельство, что человек уже фактически превратился в вынужденного мигранта. Вся дальнейшая процедура признания и предоставления ему статуса беженца есть лишь юридическое подтверждение объективно существующего факта"⁴. Представляется, что национальные правовые системы должны учитывать специфику обращения с людьми, которые в любом случае уже находятся на территории государства и отказываются ее покидать по объективным причинам.

Отличительной особенностью статуса беженца является право ходатайствовать о получении гражданства РФ. В случае положительного решения статус беженца автоматически утрачивается, после чего заявитель вправе претендовать на получение статуса вынужденного переселенца и пользование всеми вытекающими из него правами.

Однако в данном случае возникают проблемы. Беженцы из стран бывшего СССР, получив гражданство, автоматически не приобретают статус вынужденного переселенца. Это обусловлено тем, что в пп. 2 п. 1 ст. 2 Закона "О вынужденных переселенцах" установлен срок в один месяц на обращение с ходатайством. На подачу документов месяца, как правило, не хватает, и, получая гражданство России, беженцы теряют свои немногие преимущества. По нашему мнению, установление данного срока не вполне оправданно и он (срок) подлежит увеличению до 12 месяцев.