Лекція 3. Інструменти соціальної політики та їх використання.
1.Типологія та характеристика інструментів соціальної політики.
2.Вибір інструментів соціальної політики.
1. Соціальна політика, як і будь-яка інша діяльність, для досягнення своїх цілей може використовувати певний набір інструментів. Застосування різноманітних інструментів та їх поєднання допомагає вирішити соціальну проблему комплексно: попередити її виникнення в майбутньому та вплинути на вже існуючі наслідки. Однією з найбільш поширених класифікацій інструментів соціальної політики є та, яку запропонував Теренс Генслі.
Фінансові трансфери (фінансова допомога) – один з найбільш поширених та вживаних інструментів в Україні, який намагаються застосувати для покращення матеріального становища багатьох груп населення (люди, що постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи; одноразові, цільові фінансові виплати для малозабезпечених осіб похилого віку, ветеранів війни, інвалідів; сім’ї з дітьми). Проте ефективність соціальної політики буде низькою, якщо опиратись лише на такий вид інструменту соціальної політики. Часто ефективнішим на практиці виявляється надання не фінансової, а безготівкової чи близької до готівки допомоги (житлові субсидії, часткове субсидіювання вартості товарів та послуг для окремих категорій населення). Слід бути обережним при наданні і такого виду допомоги. Адже у випадку, воли рішення про користування послугою покладено на особу, часто можливим є зловживання цією послугою, або користування нею тоді, коли в цьому нема потреби (напр. безкоштовний проїзд в громадському транспорті).
Оподаткування. Завдяки цьому інструменту регулюються доходи населення – підвищуються доходи держави та формуються спеціальні соціальні фонди (в Україні, наприклад, Пенсійний фонд, Фонд соціального страхування, Фонд сприяння зайнятості населення). Але навіть велике податкове навантаження не завжди забезпечує достатній розмір соціальних фондів.
Іншим важливим аспектом застосування цього інструменту є введення пільг (їх ще називають податковими видатками). Прикладом податкових пільг в Україні є оподаткування прибутків підприємств інвалідів. Зменшення суми податку також можна було б застосувати для малозабезпечених сімей на утриманні яких перебувають важко хворі або інваліди, котрі потребують постійного догляду і при відсутності останнього підпадають під опіку держави; для молодого подружжя при народженні дитини; для сімей, які всиновлюють, беруть на утримання дитину або людину похилого віку; для безробітних, що починають власний бізнес; для підприємців, що створюють нові робочі місця.
Послуги. Установами соціальної сфери передбачається певний перелік послуг, до яких належать: послуги по перекваліфікації та навчанню безробітних у відділеннях державної служби зайнятості; послуги по догляду самотніх інвалідів та людей похилого віку.
Кредити на оплату послуг. Цей інструмент соціальної політики практично не застосовується в Україні. Йдеться про кредити на перенавчання та перекваліфікацію. Використання цього інструменту потребує ретельної розробки механізму використання, адже Україна має невдалий досвід надання кредитів на започаткування власного бізнесу для безробітних.
Консультування, рекомендації та заохочення бажаної діяльності. Прикладом застосування цього інструменту є впровадження різного роду консультаційних та рекомендаційних програм щодо підтримання здорового способу життя, планування сім’ї. В деяких країнах поширена практика, за якої заохочують майбутніх матерів ставати на облік у медичному закладі в ранні терміни вагітності (до 12 тижнів), регулярно відвідувати лікарів та виконувати їхні рекомендації. Окрім одноразової основної допомоги при народженні дитини, така сумлінна мати преміюється додатковою матеріальною допомогою.
Інформація. Суть використання цього інструменту полягає в поширенні та наданні необхідної інформації. Це може бути інформація про наслідки, що їх може спричинити та чи інша діяльність або бездіяльність (вживання наркотиків, тютюну, робота в шкідливих умовах праці, можливі шляхи отримання ВІЛ). Проте недостатнім є інформування населення про існуючі соціальні установи, різновиди допомоги чи соціальні програми. Особливістю застосування цього інструменту, якою здебільшого нехтують, є надання інформації в доступній формі і доступних місцях. Деякі можливості забезпечення інформацією регулюються, зокрема, Законом України «Про рекламу», де зазначено, що 5% ефірного часу має виділятися для безкоштовної соціальної рекламної інформації.
Заборона або обмеження певних дій. Сюди відносять заборону будь-якої дискримінації, зокрема при прийомі на роботу; заборона або обмеження реклами тютюну або алкоголю.
Спеціальні стягнення. Їх використовують при соціально небезпечній поведінці у вигляді штрафів, додаткових податків. Наприклад, зловживання алкоголем та тютюном призводить не тільки до «саморуйнування», а й впливає на оточуючих (зокрема «пасивне куріння»), що призводить до зростання витрат на лікування осіб, котрі постраждали внаслідок цього. В багатьох країнах Європи встановлено штрафи за куріння в громадських місцях. В Україні в законі «Про рекламу» алкоголю і тютюну передбачено додатковий податок на такі види реклами, кошти від якого мають спрямовуватись на соціальну рекламу.
Правові статуси. Призначенням правових статусів є надання певних прав та обов’язків їх носіям (наприклад, статус ветерана війни, ліквідатора аварії на ЧАЕС, безробітного, біженця, народного депутата). Цей інструмент широко застосовується в Україні. Внаслідок цього, як і в інших країнах почала виникати певна проблема: спостерігається зростання «менталітету заслуг» - люди починають дуже багато очікувати від держави, що особливо небезпечно в період, коли ресурси держави обмежені.
Угоди. Їх використовують для розв’язання деяких проблем у сфері зайнятості та соціального захисту. Сюди відносять міжнародні угоди між країнами щодо регламентації трудової міграції, пенсійного забезпечення мігрантів та таке інше.
Заходи стосовно взаємодії груп та установ. Сюди прийнято відносити впровадження пенсійних програм за місцем роботи, створення соціальних програм доповнюючих або альтернативних державним (додаткове медичне обслуговування, періодичне оздоровлення персоналу у вигляді персоніфікованих санаторних програм). На сьогоднішній день цей інструмент чи не найменше використовується в Україні, головним чином через нерозробленість механізму застосування, недосконалість правового регулювання, нестабільну економічну ситуацію.
Права на приватні вимоги або захист. Цей інструмент надає можливість забезпечувати захист непрямими способами. Як правило такі права закріплені законодавством. Це може бути право працівника вимагати забезпечення норм безпеки праці або відмовлятися працювати в небезпечних умовах; право людей похилого віку розраховувати на допомогу своїх дорослих дітей.
Вторинні ефекти інших галузей політики. Суть цього інструменту полягає у використанні засобів, наприклад, фінансової та економічної політики для досягнення завдань соціальної політики. Цей інструмент на сьогоднішній день надзвичайно актуальний для України. Так, промірні податки сприяють розвитку малого бізнесу, що впливає на створення нових робочих місць на ринку праці, що, в свою чергу, впливає на зменшення рівня безробіття та збільшення кількості працюючого населення. Податкові відрахування з їх заробітної платні поступають у бюджет, з якого фінансуються програми соціальної політики.
2. Перед тими структурами та організаціями, які визначають стратегію і тактику щодо втілення в життя соціальної політики, постає питання вибору інструментів, їх заміни та комбінації. Інструменти соціальної політики обираються для того, щоб гарантувати найкращі шанси досягненню поставлених цілей. Проблема вибору інструментів політики та критеріїв, які визначатимуть цей вибір, є предметом аналізу соціальної політики.
Прийнято виділяти такі основні критерії вибору інструментів або альтернатив соціальної політики.
Дієвість, технічна ефективність або технічна раціональність означає, чи працюватиме дана альтернатива з технічного погляду – якою мірою пропоновані дії сприятимуть досягненню цілей. Леслі А. Пал визначає її як найкраще співвідношення між наявними засобами та результатами. Для визначення більшої ефективності чи результативності пропонується також проаналізувати такі фактори:
наскільки ми можемо наблизитись до мети наявними ресурсами;
міру, в якій даний рівень дієвості відповідає потребам, цінностям і можливостям, що породили проблему.
Економічна ефективність або економічна раціональність – тобто досягнення цілей з оптимальними витратами.
Для визначення економічної раціональності пропонують застосовувати різні методи та критерії:
оптимальність за Парето – тобто зміни доцільні, якщо вони покращують економічне становище принаймні однієї особи і не погіршують економічного становища жодної іншої;
критерій Калдора-Хікса – ті, котрим пощастило, повинні допомогти невдахам (наприклад, зменшення податкового тиску на підприємців в результаті в подальшому призводить до створення нових робочих місць).
Політична раціональність або політична здійсненність – визначає політичний ризик, ймовірність підтримки різних політичних сил в країні, ймовірну реакцію опозиції, ставлення до виконавчої влади, що втілює програми соціальної політики в життя, здатність підвищити популярність уряду – завоювання довіри, уникнення критики.
В цьому випадку можна виділити кілька під критеріїв:
прийнятність – чи прийнятний даний курс для задіяних у політичному процесі осіб;
доречність або відповідність уявленням суспільства – чи не суперечить обраний курс уявленням громадськості про існуючі цінності, про їх пріоритетність і доцільність.
Політичну здійсненність слід аналізувати з огляду на:
дійових осіб – тобто, хто саме ті особи або групи, яких стосується дана проблема і від яких можна очікувати підтримки або опозиційного ставлення до даного обраного курсу чи програми;
переконання та мотивації – тобто, чого потребують і чого хочуть дійові особи;
ресурси – чим володіє кожна дійова особа цього процесу та що можна було б використати для отримання необхідних результатів: владу, авторитет, фінансові ресурси;
місце прийняття рішення – ким, в якій організації і коли прийматиметься рішення.
Адміністративна раціональність – врахування адміністративних витрат та простоти в здійсненні програми соціальної політики. Аналіз адміністративної раціональності передбачає отримання відповідей на такі питання:
чи є для цього необхідне кадрове забезпечення;
чи наявні необхідні фізичні потужності (приміщення, обладнання);
чи готові працівники до співпраці;
чи реальні визначені терміни.
Справедливість. Справедливість виступає основним принципом рівного ставлення до всіх членів суспільства. Проте, існують окремі випадки, коли є вагомі підстави для застосування диференційованого підходу. Визначення того, що вагомою підставою для такого підходу – дилема, пов’язана з питанням про суспільні цінності. Виділяють три типи справедливості:
горизонтальна – однакове ставлення до тих, хто перебуває в рівнозначних умовах;
вертикальна – рівномірний розподіл товарів і послуг між тими, хто перебуває в нерівних умовах;
справедливість між поколіннями –
Окрім цього, формування соціальної політики, вибір інструментів та інструментальних засобів для її здійснення передбачає врахування певних передумов.
Географічних/територіальних: соціальна політка або її окремі заходи можуть розроблятися для різних рівнів: країни, регіону, району, кожен з яких має власні специфічні особливості.
Культурних: кожна країна чи регіон мають специфічні культурні особливості: власну систему норм і традицій.
Ціннісних: соціальна політика повинна базуватися на таких загальнолюдських цінностях як право на життя, свобода, рівність, недискримінація, справедливість, солідарність, соціальна відповідальність; саме ті чи інші цінності лежать в основі різних моделей соціального забезпечення.
Політичних: кожна країна має свою політичну систему та офіційно прийняту ідеологію, що визначає умови будь-якої діяльності і в тому числі модель соціального захисту, яка впроваджується в країні.
Економічних: кожна країна перебуває на певному рівні економічного розвитку, має певний рівень добробуту, що впливає на можливості фінансування соціальних програм.
Соціально-демографічних: країна, регіон, місто, село відрізняються за кількістю населення, співвідношенням вікових та статевих груп, характером процесу відтворення населення, середньою тривалістю життя.
Таким чином, вибір інструментарію політики тісно пов’язаний з політичними, економічними, етичними та різного роду технічними аспектами поставленої проблеми. Не всі критерії на практиці застосовують одночасно. Ієрархія критеріїв, тобто, який з них важливіший на даному етапі в даному часовому просторі і в даному місці, залежить від ситуації в країні (вибори, зміна уряду, зміна політичного режиму).