2. Поняття та ознаки унітарної держави, види унітарних держав

Унітарні держави можуть бути республіками (Польща, Італія, Португалія, Франція та ін.), монархіями (Швеція, Велика Британія, Голландія та ін.), однонаціональними (наприклад, в Океанії) та багатонаціональними (переважна більшість держав).

Як правило, унітарна форма визначається в конституції, однак чимало основних законів не закріплюють унітарної форми державного устрою (наприклад, Конституція Великої Британії). У таких країнах унітаризм не можна розглядати як конституційний принцип.

Аналізуючи проблему унітарної держави в історичному аспекті, потрібно виходити з того, що унітаризм замінив партикуляризм і феодальну роздробленість, відіграв свою прогресивну роль. Він не залежав від національно-етнічної чи расової структури населення, а був затребуваний єдиним режимом, відносною простотою в здійсненні державної влади. Нині існує не так уже й багато держав, котрі, виникли як унітарні, потім змінили форму устрою на федеративну. Наприклад, Російська імперія залишалася унітарною державою, попри те, що до її складу входили автономні утворення з різним статусом: Велике князівство Фінляндське, Хівинське ханство, Польське царство. Унітарною державою продовжувала залишатися і РСФСР, утворена в 1918—1922 роках, хоча вона була проголошена федерацією [6, c.158]].

Унітарну державу характеризує ціла низка важливих ознак. Це:

1).Єдина система централізованої державної влади, юрисдикція якої поширюється на всю територію держави;

2). Єдине громадянство, єдина конституція, законодавство, єдина судова система, армія;

3). Обов'язкова для всіх адміністративно-територіальних одиниць загальна податкова та кредитна політика;

4). Здійснення зовнішніх зносин центральними органами, які офіційно представляють державу на міжнародній арені;

5) Значна самостійність органів місцевого самоврядування;

6). Можливість різних форм автономії в унітарній державі, на території якої проживають невеликі за чисельністю національності;

7). Власна грошова одиниця, державні символи, столиця й інші атрибути державності.

Слід підкреслити, що унітарна форма державного устрою виникла одночасно з державою. Унітарними були Римська імперія, імператорські Японія та Китай, середньовічні європейські монархії. І лише в період розвитку капіталізму з'явилися федерації, а також конфедеративні міждержавні союзи.

Існування та розвиток унітарної держави тісно пов'язані з функціонуванням центральних і місцевих органів влади. Функціональна діяльність цих органів безпосередньо стосується життя суспільства й держави. Тому доволі складно знайти критерій для класифікації унітарних держав. Необхідність такого пошуку дуже важлива в зв'язку з необхідністю вивчення багатоманітності унітарних держав, розкриттям змістовного наповнення того чи іншого виду унітарної держави. Все це дає можливість дослідити як позитивні, так і негативні сторони існування унітарної держави та зрозуміти шляхи найефективнішого функціонування унітарної держави взагалі та України зокрема, особливо з огляду на складні виклики, які висунули перед державою й суспільством сучасні реалії.

У науці немає єдиної думки щодо таких критеріїв. Так, частина вчених стверджує: залежно від характеру державних утворень унітарні держави поділяються на централізовані (де адміністративно-територіальні одиниці мають рівний статус) і децентралізовані (адміністративно-територіальні одиниці мають у частині самоврядування певні переваги, зафіксовані конституціями) [7, c. 82].

М. В. Цвік, О. В. Петришин, Л. В. Овраменко вважають, що за рівнем залежності місцевих органів від центральної влади унітарні держави поділяються на централізовані, децентралізовані та змішані. У централізованих державах органи самоврядування підпорядковуються центрові, місцеві органи влади очолюють призначені з центру керівники. Децентралізовані унітарні держави мають значну самостійність у вирішенні питань місцевого життя, а в змішаних — поєднуються ознаки централізації та децентралізації [8, 213].

О. В. Фрицький поділяє унітарні держави на централізовані, відносно децентралізовані й децентралізовані. На його думку, централізовані не мають місцевої автономії, а функції влади на місцях здійснюють чиновники. У відносно децентралізованих унітарних державах поряд із чиновниками, призначеними центром, діють обрані відповідною територіальною громадою муніципальні органи. В децентралізованих унітарних державах існує конституційний розподіл повноважень між центральною владою й територіальними одиницями, місцеве самоврядування здійснюють виборні органи місцевих адміністративних одиниць, оскільки тут немає чиновників, призначених урядом [9,c. 84].

Існують й інші позиції вчених стосовно класифікації унітарних держав. Зокрема, В. Ф. Мелашко та В. В. Молдован переконані, що унітарні держави різняться рівнем централізації, яка виступає в двох формах: бюрократичній та демократичній [10, c. 115].

Найбільш вдалою, на думку вчених, є класифікація унітарних держав на централізовані, відносно децентралізовані й децентралізовані. Вони вважають, що теоретичні висновки щодо класифікації унітарних держав мають ґрунтуватися не лише на доктринальних постулатах, які вже домінують в юриспруденції, а й на досягненнях у державному будівництві, і підтримують В. В. Міщука, котрий доводить, що саме такий підхід допомагає здійсненню наукового пошуку в контексті нерозривного взаємозв'язку теорії та практики [11, c. 48-52].

Справді, процес дослідження різних видів унітарних держав повинен ґрунтуватися на чіткій методологічній основі, що дає змогу аналізувати правовідносини як у частині взаємозв'язку державних і місцевих органів влади, так і видову їх залежність одне від одного. Аналіз наукових праць учених, котрі займалися проблемами унітаризму, та відповідного законодавства дають підстави вважати, що в основу класифікації унітарних держав необхідно покласти централізацію державного управління.

Особливості централізованих унітарних держав полягають в слідуючому:

- відсутність автономних утворень;

- імовірна відсутність органів місцевого самоврядування, або ж управління на місцях здійснюють призначені центральною владою чиновники;

- більшість держав-республік мають президентську або президентсько-парламентську форму правління;

- органи місцевого самоврядування, як правило, утворюються на нижчому рівні самоврядування; - центральні органи державної влади здійснюють жорсткий контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування. Ознаками децентралізованих унітарних держав можна вважати:

- наявність автономних утворень, відносну самостійність в нормотворчості й інших сферах діяльності; - органи місцевого самоврядування входять у систему публічного управління; - органи місцевого самоврядування утворюються й діють у всіх адміністративно-територіальних одиницях; - органи місцевого самоврядування наділені високим ступенем самостійності та незалежності від державних органів; виборні органи місцевого самоврядування перебувають під непрямим контролем центральних державних органів.

Відносно децентралізовані унітарні держави мають ознаки, які не дозволяють віднести їх до жодної з названих форм:

- на вищому та середньому рівні адміністративно-територіального поділу управління здійснюється як органами місцевого самоврядування, так і державними чиновниками; - органи місцевого самоврядування мають значно менший обсяг повноважень порівняно з відповідними органами в децентралізованих державах; - державні органи можуть не тільки призупиняти дію правових актів, прийнятих місцевим самоврядування, а й зупиняти їхню дію.

Аналіз видових ознак унітарних держав дозволяє сформулювати два важливі висновки. Перший полягає в тому, що кількість централізованих унітарних держав поступово й постійно зменшується. Нині держав цього типу найменше, вони розташовані переважно в країнах Африки.

Другий висновок полягає в тому, що провести межу між централізованими й децентралізованими унітарними державами виключно на теоретичному рівні доволі важко. І ті й інші мають ознаки, притаманні відносно децентралізованим унітарним державам.

На формування того чи іншого різновиду унітарної держави впливає порядок становлення адміністративно-територіальних одиниць. На доктринальному рівні  виокремлюють два основні шляхи їх формування — штучний (неприродний) та історичний (природний).

Штучний шлях формування адміністративно-територіальних одиниць полягає в тому, що вони утворюються за допомогою нормативно-правових актів держави, котра, керуючись певними обставинами, здійснює поділ на певні територіальні одиниці.

Природний шлях формування адміністративно-територіальних одиниць не випадково називається історичним, оскільки своїм джерелом він має період виникнення й розвитку перших держав. Вважається, що першоосновою створення таких адміністративно-територіальних одиниць виступали невеликі поселення людей, які з часом перетворилися на населені пункти. В таких поселеннях найважливіші питання вирішували найкращі представники громади, що в подальшому призвело до практики утворення й функціонування виборних органів місцевого самоврядування на чолі з головою, бургомістром, мером та ін.

Аналізуючи практику утворення адміністративно-територіальних одиниць в Україні, особливо за останнє століття, можна зробити висновок: держава внаслідок об'єктивних і суб'єктивних чинників пішла штучним шляхом утворення таких одиниць. Не перелічуватимемо всіх адміністративно-територіальних одиниць, утворених узагалі без урахування історичних об'єктивних умов. Можна згадати про утворення 1943 року за вказівкою І. В. Сталіна Херсонської області, завдячуючи лише обмовці в радіоефірі диктора Левітана [12, c.177]. Інший приклад — утворення в 1991-му Печенізького району Харківської області, населення якого й нині становить приблизно десять тисяч осіб.

Наведені приклади засвідчують: якщо адміністративно-територіальні одиниці в державі утворюються штучним шляхом, то там має місце високий рівень централізації державного управління, адже управління місцевими справами здійснюють і чиновники, призначені державою, і виборні органи місцевого самоврядування та їхні посадові особи. Якщо ж адміністративно-територіальні одиниці утворювалися в процесі історичного розвитку, ступінь централізації державної влади є мінімальним [13,108]. Це можна пояснити тим, що органи місцевого самоврядування, котрі функціонують у таких територіальних одиницях, наділені значним обсягом повноважень. Водночас у цьому правилі в Україні є низка винятків. Ідеться про міста Київ і Севастополь, де місцеве самоврядування перебуває на неприпустимо низькому рівні, передусім через існування в них міських державних адміністрацій, голів яких призначає Президент України. Утім, сподіваємося, таке явище є тимчасовим.