2 Разграничение полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации

Важным является вопрос о разделении федеральных и региональных полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, очерченным в Конституции России.

В России, как и во всякой федерации, предметы ведения и полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов разграничены.

В соответствии с Конституцией РФ субъектам предоставлена вся полнота государственной власти вне пределов ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Конституционные ст. ст. 71 - 72 содержат довольно обширные перечни вопросов, отнесенных к ведению Российской Федерации, а также к совместному ведению Федерации и ее субъектов. При этом ст. 78 предусмотрена возможность передачи органами исполнительной власти субъекта Федерации части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти, а также возможность передачи части полномочий федеральных органов исполнительной власти соответствующим органам субъектов РФ [ 8 ]. Важнейшими принципами при разграничении полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ являются:

• распространение суверенитета России на всю ее территорию, верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей ее территории, целостность и неприкосновенность территории России (ст. 4);

• принцип единства системы государственной власти (ст. 5);

• равноправие субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях как с федеральными органами государственной власти, так и между собой (ст. 5);

• право народов в Российской Федерации на самоопределение, их равноправие (ст. 5);

• признание республик в составе Российской Федерации государствами и наличие у них права на внешнюю государственную атрибутику - конституцию, государственный язык (ст. 5);

• принцип единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ст. 8);

• принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, самостоятельность данных органов власти (ст. 10);

• осуществление государственной власти в субъектах РФ образуемыми ими органами государственной власти (ст. 11);

• разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ст. 11);

• гарантированность местного самоуправления, самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12).

Конституция РФ в ч. 3 ст. 11 закрепляет, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Тем самым определены лишь два способа разграничения компетенции - конституционный, то есть разграничение предметов ведения, предусмотренное ст. ст. 71 - 73 Конституции РФ, и договорной способ - с помощью Федеративного договора и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий.

Конституция России определяет, во-первых, предметы ведения Российской Федерации (ст. 71), то есть те сферы общественных отношений, регулирование которых находится в исключительной компетенции Российской Федерации. Во-вторых, Конституция устанавливает предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72), то есть сферы общественных отношений, регулирование которых находится и в ведении Российской Федерации, и в ведении ее субъектов. Сферы же общественных отношений, которые не отнесены ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению, находятся в исключительном ведении субъектов Российской Федерации (ст. 73) [ 4 ].

Таким образом, рассмотренное разграничение предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, закрепленное в ст. ст. 71 - 73 Конституции РФ, значительно ограничивает рамки возможного договорного разграничения. Любое договорное изменение предметов ведения, закрепленных в названных статьях базового закона, будет противоречить Конституции РФ, что в соответствии с ее ч. 1 ст. 15 недопустимо.

Важно также отметить, что в ст. ст. 71 и 72 Конституции РФ содержатся исчерпывающие перечни предметов ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов. Поэтому вне очерченных пределов ведения каждый из субъектов Федерации обладает всей полнотой государственной власти. То есть недопустимо принятие Российской Федерацией закона, расширяющего предметы ведения РФ или предметы совместного ведения, и тем самым ограничение статуса субъекта РФ, изъятие из его исключительных полномочий каких-либо сфер общественных отношений.

В последнее время формируется понимание того, что закрепление всех законодательных полномочий за федеральными органами власти и предоставление на региональный уровень исключительно прерогативы обеспечения исполнения федеральных решений по данным направлениям политики государства было бы нецелесообразным. Для такой неоднородной страны, как Россия, сохранение стабильности и эффективности управления требует предоставления субъектам Федерации более широких законодательных полномочий по вопросам совместного ведения, исполняемых в рамках, принятых на федеральном уровне по данным вопросам законов, выполняющих функцию определения основных принципов государственной политики и координации усилий регионов. Вместе с тем в сложившейся в настоящее время ситуации федеральный законодатель принимает нормативные акты, детально прописывающие затронутые в них сферы деятельности, оставляя тем самым весьма небольшую степень их регулирования на усмотрение субъектов Федерации.

В Конституции РФ выделены предметы исключительного ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, в рамках которых предполагается также дополнительное вычленение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации.

Подводя итог изложенному необходимо отметить следующее.

Полномочия и предметы ведения субъектов Федерации, установленные Конституцией РФ, составляют существенный элемент статуса субъекта Федерации. Приоритет положений Конституции РФ имеет место при определении и статуса субъектов Российской Федерации, и предметов ведения и полномочий органов государственной власти страны и органов государственной власти ее субъектов. Поскольку Конституция РФ закрепляет лишь основополагающие начала федеративного устройства, конкретизация и выработка механизмов реализации закрепленных основ конституционного строя - задача дальнейшей законотворческой деятельности [ 2 ].