2.1 Естественные монополии

Естественная монополия - состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров.

Федеральным законом от 17.08.1995г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» (далее также – Закон о естественных монополиях) регулируется деятельность субъектов естественных монополий в следующих сферах:

1. транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;

2. транспортировка газа по трубопроводам;

3. железнодорожные перевозки;

4. услуги в транспортных терминалах, портах и аэропортах;

5. услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи;

6. услуги по передаче электрической энергии;

7. услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике;

8. услуги по передаче тепловой энергии;

9. услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей;

10. захоронение радиоактивных отходов;

11. водоснабжение и водоотведение с использованием централизованных системы, систем коммунальной инфраструктуры;

12. ледокольная проводка судов, ледовая лоцманская проводка судов в акватории Северного морского пути.

Закон о естественных монополиях уже не отвечает тем требованиям, ради которых он принимался и, более того, вступает в противоречие с постоянно меняющимся гражданским и антимонопольным законодательством, в связи с чем в настоящее время часто обсуждается вопрос о реформировании Закона о естественных монополиях.

По статистике нарушения антимонопольного законодательства на рынках в важнейших инфраструктурных сферах составляют примерно 85% от общего количества таких нарушений антимонопольного законодательства, как злоупотребление доминирующим положением, и почти половина из них приходится на сферы естественных монополий.

Неэффективное тарифное регулирование в отраслях естественных монополий способно создавать угрозу для конкуренции. В определенных случаях неверно установленные тарифы могут оказывать негативное влияние как на регулируемый вид деятельности, так и на смежные рынки, и приводить к потерям для покупателей. Уровень тарифов для конечных потребителей, также как и тарифов на использование ключевых инфраструктурных мощностей, влияет на стимулы для входа в отрасль новых участников, в то время как вход является необходимым условием успеха реформы.

Ведомства, в полномочия которых в 90-е годы входило регулирование тарифов, ввиду ряда причин, в особенности политических, не могли сохранить независимость от монополий. Примечательно, что уже в рамках указанного периода возникла необходимость перехода от затратных методов регулирования тарифов к методам, ориентированным на анализ рынка, в связи с чем при создании министерства по антимонопольной политике было решено передать ему функции тарифного регулирования.

С 2004 года система управления тарифами снова поменялась. Функции тарифного регулирования были переданы тарифному регулятору – Федеральной службе по тарифам (ФСТ России). И по прошествии более чем десятилетнего периода, стало очевидно, что регулируемые монополии представляют собой негативное явление для экономики, в том числе и ввиду неудачной модели тарифного регулирования. Например, тарифы на услуги по передаче электроэнергии росли вдвое быстрее нерегулируемых цен в секторе электроэнергетики. Потребители несли издержки в виде растущих тарифов, а инфраструктура не обновлялась. На сегодняшний день тарифное регулирование вернулось к антимонопольному органу, который должен стать инструментом повышения эффективности монополий, снижения издержек экономики и стимулирования конкуренции. Необходимой же тому предпосылкой является, прежде всего, выявление проблем в сфере тарифного регулирования и поиск способов их разрешения.

Другой проблемой является отсутствие системности и единства законодательства, посвященного вопросам тарифного регулирования. Очевидно, что рассматриваемая сфера является одним из наиболее важных вопросов общественной и государственной жизни, а, следовательно, основные принципы и подходы к установлению и регулированию тарифов должны быть закреплены в таком нормативном правовом акте, как закон, в то время как подзаконные нормативные правовые акты должны приниматься на основе и во исполнение законов. Однако на сегодняшний день можно констатировать, что нормы права, посвященные тарифному регулированию, содержатся преимущественно в подзаконных нормативных актах, что является существенным недостатком юридической техники, приводит к проблемам в процессе правоприменения и негативно отражается на деятельности хозяйствующих субъектов и развитии экономики в целом.

Если же говорить о содержании действующих подзаконных нормативных актов в сфере тарифного регулирования, то зачастую не представляется возможным прийти к их однозначному толкованию, что равнозначно невозможности правильного и единообразного применения указанных норм. Это зачастую ведет к дискриминации регулируемых организаций со стороны органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов).

Другая проблема - рост тарифов естественных монополий, который традиционно считается одной из наиболее существенных преград для развития бизнеса. Это прямой удар по конкурентоспособности, как отдельных отраслей, так и российской экономики в целом.

Для улучшения сложившейся ситуации в сфере тарифного регулирования требуется принятие целого комплекса мер, среди которых можно выделить следующие:

1) системные усовершенствования законодательства о естественных монополиях, в частности, путем:

• расширения спектра методов тарифного регулирования;

• принятия процедур, обязательных при реализации метода установления долгосрочных тарифов, а также метода RAB;

• анализ рынка должен стать ключевым этапом принятия решения о введении, изменении и прекращении регулирования тарифов;

• детальная регламентация процедур принятия и обжалования решений по тарифам;

2) совершенствование системы долгосрочных и краткосрочных договоров как в сферах естественных монополий, так и в сопряженных с ними сферах;

3) повышение эффективности функционирования отраслевых коммерческих инфраструктур;

4) совершенствование стандартов раскрытия информации, учета затрат и доходов, статистической отчетности по видам деятельности;

5) совершенствование программных документов по повышению эффективности естественных монополий и развитию конкуренции в сопряженных с ними сферах;

6) принятие решений по дерегулированию в отдельных сферах с развитой конкуренцией;

7) недискриминационный доступ в сферах естественных монополий и сопряженных с ними сферах и инфраструктуре;

8) совершенствование системы и структуры органов контроля и регулирования.