3.3. Місцеві органи публічного адміністрування

3.3.1. Місцеві органи державної виконавчої влади

На формування місцевої системи державного управління великий вплив має форма територіального устрою. У теорії розрізняється чотири основних типи місцевого державного управління в залежності від публічно-правового статусу територій де здійснюється управління – місцеве державне управління при федерації, місцеве державне управління при автономії, децентралізоване та централізоване місцеве державне управління.

При федеративній формі вищі територіальні одиниці являють собою державоподібні чи навіть державні утворення – суб’єкти федерації. Основною ознакою федеративної держави є розділений суверенітет між двома рівнями, що передбачає, зокрема існування двох систем державної влади та управління, кожна з яких діє у визначених межах. Федеративна держава здійснює власні повноваження на рівні своїх суб’єктів через утворення власних органів або/та через делегування виконання своїх повноважень органам суб’єктів федерації. Федерації значно відрізняються одна від одної за рівнем економічного розвитку, розміром території, за правовими характеристиками, походженням, що також значною мірою впливає на систему місцевого державного управління. Окреслена форма не є властивою для України, адже відповідно до ст. 2. Конституції України суверенітет України поширюється на всю територію, Україна є унітарною державою, а її територія в межах існуючого кордону є цілісною. У ст. 132 Конституції визначено, що територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, тобто складові частини держави перебувають в нерозривному взаємному зв’язку, визначаються внутрішньою єдністю.

При автономії територіальні одиниці виступають не в якості адміністративних частин держави, а виключно самоврядних утворень, які, в деяких випадках, діють з державою на рівних правах. На відміну від федеративній моделі, жодних суверенних прав за ними не визнається, а рівень автономних прав визначається виключно державою. За цією моделлю система державного управління на рівні самоврядних одиниць здійснює лише загальнополітичні повноваження (оборона, зовнішня політика, національні фінанси), решта управлінських функцій (соціальна політика, економічний розвиток тощо) знаходиться у виключній компетенції місцевих влад, що знаходяться повністю поза межами системи державного управління. Не зважаючи на існування Кримської автономії та інституту місцевого самоврядування на рівні поселень, що також іноді трактуються в якості адміністративної автономії, окреслена модель також не є властивою для України, чому сприяють тісні організаційні зв’язки між органами державної виконавчої влади та виконавчими органами місцевого самоврядування та АРК.

При децентралізованій моделі місцевого державного управління держава передає значний обсяг власних повноважень виконавчим органам самоврядних територій, що, з одного боку, значно спрощує структуру публічного управління, а з іншого втягує самоврядні органи у систему державного управління. Самоврядні одиниці за такою моделюю виступають певною мірою як територіальні одиниці держави, а їх органи забезпечують одночасно виконання як власної компетенції так і компетенції держави. В межах реалізації державних інтересів органи самоврядування входять у субординаційні відносини з вищестоящими органами державного управління, будучи повністю автономними при реалізації інтересів територіального колективу.

Централізація не визнає будь які форми автономії та самоврядування. За цією моделлю, виконання публічних завдань повністю доручається державним службам, крім того всі адміністративні рішення ухвалюються виключно центральною ланкою державної установи. Така тотальна централізація вкрай рідко зустрічається в системі державного управління. Тому зазвичай використовують одну з форм централізації, що долає її значні недоліки – деконцентрацію. Деконцентрація передбачає наявність місцевих органів державного управління, що знаходяться у субординаційних відносинах з центром, їх керівництво призначається та зміщається центральним урядом. При цьому центральна влада може визнавати за місцевими органами достатньо широку компетенцію, але вона може бути у будь-який момент переглянута або рішення місцевих органів можуть бути відмінені вищестоящою ланкою не лише з точки зору порушення законності, а з міркувань доцільності. При деконцентрації місцеві територіальні одиниці не володіють статусом юридичної особи. Деконцентрація може існувати під наглядом лише одного представника центральної влади або кількох начальників спеціалізованих служб.

Моделі децентралізації та централізації є в повній мірі притаманними Україні, що й закріплюється Конституцією, відповідно до ст. 132 якої територіальний устрій України ґрунтується на засадах поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади. Це проявляється в тому, що за державою зберігається право охорони та забезпечення загальнодержавних інтересів, що здійснюється через утворення централізованої системи відповідних органів державного управління на місцях. Решта функцій передається у вигляді делегованої компетенції до повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування та АРК, що володіють також значними власними повноваженнями. При цьому зберігаючи централізацію у певних сферах держава широко використовує механізм деконцентрації, що має прояв у створенні місцевих державних адміністрацій та територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади зі значними правами. Сполучення засад централізації та децентралізації має прояв і в тому, що на рівні територіальних одиниць вищої та середньої рівня ланки (області та райони) публічна влада представлена лише механізмом місцевого державною управління, а самоврядні територіальні громади відсутні.

Місцеве державне управління в Україні в основному будується відповідно до територіального поділу країни, під „місцевим” розуміється рівень, що є нижчим ніж загальнодержавний. Так, відповідно до статті 133 Конституції України територіальними одиницями України є Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села.

Відповідно до Конституції України державну виконавчу владу в областях, районах, районах Автономної Республіки Крим, у містах Києві та Севастополі, районах у містах Київ та Севастополь здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації. Місцева державна адміністрація є місцевим органом державної виконавчої влади, входить до єдиної системи органів виконавчої влади і представляє собою складну функціональну єдність посадових осіб та структурних підрозділів.

В Україні інститут місцевих державних адміністрацій виник у 1992 році. Демократичні процеси кінця 80-х – початку 90-х рр. призвели до значних змін в системі державного управління на місцевому рівні, що було пов’язано, в першу чергу, з формуванням інституту місцевого самоврядування. У зв’язку з прийняттям у 1990 р. Закону СРСР “Про загальні принципи місцевого самоврядування в СРСР”, а також, особливо, Закону України “Про місцеві Ради народних депутатів, місцеве і регіональне самоврядування”, ради різних рівнів разом зі своїми виконавчими і розпорядницькими органами (виконкомами рад) набули статусу органів місцевого і регіонального самоврядування.

Систематизація законодавства, що стосувалося процесів реалізації державної влади вказує на законодавче закріплення її форм та окреслення кола повноважень органів державного управління і місцевого самоврядування (табл. 3.1).

Таблиця 3.1

Хронологічна послідовність зміни форм реалізації державної влади на територіальному рівні за часів незалежності України

Дата		Нормативний акт		Форми реалізації територіальної влади, зміст владних змін
1		2		3
7 грудня 1990р.		Закон УРСР «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР і місцеве самоуправління»		Ради народних депутатів та їх виконавчі органи – виконкоми – єдині органи влади на місцях
5 березня 1992 р.		Закон України «Про представника Президента України»		Створення державних виконавчих органів – адміністрацій замість виконкомів, керівником яких затверджувався представник Президента України
26 березня 1992 р.		Закон України «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування»		Відміна ієрархічної підпорядкованості рад
3 лютого 1994 р.		Закон України «Про формування місцевих органів влади»		Скасування місцевих адміністрацій, повернення до виконкомів як органів місцевої виконавчої влади
8 червня 1995 р.	Конституційний договір «Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні»		Створення місцевих державних адміністрацій, затвердження головою адміністрації вибраного голови ради
21 серпня 1995р.	Указ Президента України «Про положення про обласну, Київську, Севастопольську міську державну адміністрацію та про районну в містах Києві та Севастополі державну адміністрацію»		Затвердження сфер компетенції державних органів виконавчої влади, подвійний статус Київської і Севастопольської державних адміністрацій

Продовження табл. 3.1

1	2	3
30 грудня 1995 р.	Указ Президента України «Про делегування повноважень державної виконавчої влади головам та очолюваним ними виконавчим комітетам сільських селищних і міських Рад»	Підпорядкованість і підконтрольність виконавчих комітетів сільських селищних і міських Рад місцевим державним адміністраціям в частині делегованих державою повноважень
28 червня 1996р.	Конституція України	Закріплення існуючої системи органів державного управління. Створення двох центрів публічної влади на територіальному рівні. Делегування обласними та районними радами частини повноважень відповідним державним адміністраціям
21 травня 1997р.	Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні»	Визначення системи та гарантій місцевого самоврядування
9 квітня 1999 р.	Закон України «Про місцеві державні адміністрації»	Визначення організації, повноважень та порядку діяльності місцевих державних адміністрацій
9 грудня 2004 р.	Закон України «Про внесення змін до Конституції України»	Затвердження зміни порядку формування вищого органу виконавчої влади

Перелік приведених нормативних актів щодо зміни форм реалізації державної влади на територіальному рівні не є повним, частина з них є програмними документами, які визначали діяльність органів влади щодо забезпечення реалізації своїх повноважень. Це, зокрема, Концепція державної регіональної політики та Програма державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні. Ці документи визначають напрямки діяльності органів влади щодо збалансованого соціально-економічного розвитку регіонів, та взаємодії між собою, проте не визначають механізмів здійснення цих завдань.

Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади. В межах своїх повноважень вона здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою. Особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.

Місцеві державні адміністрації в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці забезпечують:

1) виконання Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня;

2) законність і правопорядок, додержання прав і свобод громадян;

3) виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин - також програм їх національно-культурного розвитку;

4) підготовку та виконання відповідних бюджетів;

5) звіт про виконання відповідних бюджетів та програм;

6) взаємодію з органами місцевого самоврядування;

7) реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

Необхідним елементом правового статусу місцевої державної адміністрації є предмети відання, що визначають ті сфери життєдіяльності громадян, на які розповсюджується її юрисдикція. До відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить вирішення питань комплексного розвитку території, а саме:

• забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян;

• соціально-економічного розвитку відповідних територій;

• бюджету, фінансів та обліку;

• управління майном, приватизації та підприємництва;

• промисловості, сільського господарства, будівництва, транспорту і зв'язку;

• науки, освіти, культури, охорони здоров'я, фізкультури і спорту, сім'ї, жінок, молоді та неповнолітніх;

• використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля;

• зовнішньоекономічної діяльності;

• оборонної роботи та мобілізаційної підготовки;

• соціального захисту, зайнятості населення, праці та заробітної плати.

Місцеві державні адміністрації вирішують й інші питання, віднесені законами до їх повноважень.

Місцеві державні адміністрації діють на засадах:

• відповідальності перед людиною і державою за свою діяльність;

• верховенства права;

• законності;

• пріоритетності прав людини;

• гласності;

• поєднання державних і місцевих інтересів.

Місцеві державні адміністрації є підзвітними відповідним районним, обласним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, районних, обласних бюджетів, підзвітними і підконтрольними у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, а також у виконанні рішень рад з цих питань. Делегування радами повноважень місцевим державним адміністраціям супроводжується передачею фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для їх здійснення.

Кабінет Міністрів України в межах, визначених законами України, може передавати місцевим державним адміністраціям окремі повноваження органів виконавчої влади вищого рівня.

Передача місцевим державним адміністраціям повноважень інших органів супроводжується передачею їм відповідних фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення цих повноважень. В управлінні відповідних місцевих державних адміністрацій перебувають об’єкти державної власності, передані їм в установленому законом порядку. У разі делегування місцевим державним адміністраціям районними чи обласними радами відповідних повноважень в їх управлінні перебувають також об’єкти спільної власності територіальних громад. Місцевим державним адміністраціям забороняється використовувати об’єкти державної власності, спільної власності територіальних громад, що перебувають в їх управлінні, як заставу чи інші види забезпечення, а також здійснювати операції уступки вимоги, переведення боргу, прийняття переведення боргу, дарування, пожертвування.

До повноважень місцевих державних адміністрацій відносяться права та обов’язки необхідні для здійснення завдань та функцій держави на відповідних територіях.

Місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за:

• збереженням і раціональним використанням державного майна;

• станом фінансової дисципліни, обліку та звітності, виконанням державних контрактів і зобов’язань перед бюджетом, належним і своєчасним відшкодуванням шкоди, заподіяної державі;

• використанням та охороною земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів;

• охороною пам’яток історії та культури, збереженням житлового фонду;

• додержанням виробниками продукції стандартів, технічних умов та інших вимог, пов'язаних з її якістю та сертифікацією;

• додержанням санітарних і ветеринарних правил, збиранням, утилізацією і захороненням промислових, побутових та інших відходів, додержанням правил благоустрою;

• додержанням архітектурно-будівельних норм, правил і стандартів;

• додержанням правил торгівлі, побутового, транспортного, комунального обслуговування, законодавства про захист прав споживачів;

• додержанням законодавства з питань науки, мови, реклами, освіти, культури, охорони здоров’я, материнства та дитинства, сім’ї, молоді та неповнолітніх, соціального захисту населення, фізичної культури і спорту;

• охороною праці та своєчасною і не нижче визначеного державою мінімального розміру оплатою праці;

• додержанням громадського порядку, правил технічної експлуатації транспорту та дорожнього руху;

• додержанням законодавства про державну таємницю та інформацію.

Місцеві державні адміністрації очолюють голови відповідних місцевих державних адміністрацій.

Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України на строк повноважень Президента України. У разі відсутності голови місцевої державної адміністрації його функції і повноваження виконує перший заступник голови, а у разі відсутності останнього – один із заступників голови місцевої державної адміністрації. Перші заступники та заступники голови, інші посадові особи місцевих державних адміністрацій здійснюють функції і повноваження відповідно до розподілу обов’язків, визначених головами місцевих державних адміністрацій, і несуть відповідальність за стан справ у дорученій сфері перед головою місцевої державної адміністрації, органами виконавчої влади вищого рівня. Розподіл обов’язків між першим заступником та заступниками голови, іншими посадовими особами місцевої державної адміністрації здійснюється головою місцевої державної адміністрації не пізніше одного місяця з дня призначення його на посаду.

Місцеві державні адміністрації вирішують й інші питання, віднесені законами до їх повноважень. Для правового, організаційного, матеріально-технічного та іншого забезпечення діяльності місцевої державної адміністрації, підготовки аналітичних, інформаційних та інших матеріалів, систематичної перевірки виконання актів законодавства та розпоряджень місцевої державної адміністрації, подання методичної та іншої практичної допомоги місцевим державним адміністраціям та органам місцевого самоврядування головою місцевої державної адміністрації утворюється апарат місцевої державної адміністрації в межах виділених бюджетних коштів. Рекомендуємий перелік структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій подано в додатках А-Г.

Місцеві державні адміністрації при здійсненні своїх повноважень у сфері управління взаємодіють з відповідними міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади.

Управління, відділи та інші структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій підзвітні та підконтрольні відповідним міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади.

Характерною рисою розвитку системи публічного управління в Україні є дуалізм державної виконавчої влади на місцевому рівні. В адміністративно-територіальних одиницях вищого та середнього рівнів утворюються поряд з місцевими державними адміністраціями територіальні підрозділи центральних органів виконавчої влади. Виступаючі в якості самостійних організаційно-правових структур та у зв’язку з функціями, що покладені на них, вони відіграють значну роль в управлінні відповідними територіями. Територіальні підрозділи утворюються всіма видами центральних органів виконавчої влади – міністерствами, державними комітетами, центральними органами державного управління зі спеціальним статусом, урядовими органами державного управління. Голови місцевих державних адміністрацій координують діяльність територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади та сприяють їм у виконанні покладених на ці органи завдань.

З питань здійснення повноважень місцевих державних адміністрацій керівники територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підзвітні і підконтрольні головам відповідних місцевих державних адміністрацій.

Обласні державні адміністрації в межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних державних адміністрацій та здійснюють контроль за їх діяльністю.

За наявності підстав, передбачених законодавством, голови обласних державних адміністрацій можуть порушувати питання перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України про притягнення до дисциплінарної відповідальності голів районних державних адміністрацій.

Голови місцевих державних адміністрацій мають право вносити на розгляд відповідних рад питання, пов'язані з виконанням делегованих повноважень, та інші пропозиції.

Голови обласних державних адміністрацій мають право дорадчого голосу на засіданнях обласних рад. Голови районних державних адміністрацій мають право дорадчого голосу на засіданнях районних рад.

Голови місцевих державних адміністрацій щорічно звітують перед відповідними радами з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень.

Місцеві державні адміністрації на відповідній території взаємодіють з сільськими, селищними і міськими радами, їх виконавчими органами та сільськими, селищними і міськими головами, сприяють у здійсненні ними власних повноважень місцевого самоврядування, зокрема у вирішенні питань економічного, соціального та культурного розвитку відповідних територій, зміцнення матеріальної та фінансової бази місцевого самоврядування, контролюють виконання наданих їм законом повноважень органів виконавчої влади, розглядають та враховують у своїй діяльності пропозиції депутатів, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб.

У разі розгляду місцевою державною адміністрацією питань, які зачіпають інтереси місцевого самоврядування, про це повідомляється заздалегідь відповідним органам місцевого самоврядування. Представники цих органів та посадові особи територіальних громад мають право брати участь у розгляді таких питань місцевою державною адміністрацією, висловлювати зауваження і пропозиції.

Голови місцевих державних адміністрацій, їх заступники, керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевої державної адміністрації або їх представники мають право бути присутніми на засіданнях органів місцевого самоврядування та бути вислуханими з питань, що стосуються їх компетенції.

Місцеві державні адміністрації не мають права втручатися у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень.

Для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, створювати спільні органи та організації.