§3. Развитие государственного аппарата рсфср

Местные органы власти в рассматриваемый период получили даль­нейшее развитие, их статус уточнялся в зависимости от потребностей практики. VIII Всероссийский съезд Советов принял постановление «О со­ветском строительстве», которым, среди прочих, были урегулированы во­просы взаимоотношений центральных и местных органов. Постановление предусматривало, что постановления местных съездов Советов могли быть отменены только вышестоящими съездами и их исполкомами, ВЦИК и его Президиумом, а постановления исполкомов и их президиумов также и СНК РСФСР. Таким образом, наркоматы не могли отменять постановле­ний съездов местных Советов, а исполкомы, в свою очередь, получили право приостанавливать (в исключительных случаях) распоряжения на­родных комиссариатов. Ослабление чрезмерной централизации управле­ния, сложившейся за годы войны, выразилось и в том, что все центральные ведомства должны были вести свои дела на местах через Советы и их от­делы. Поэтому самостоятельные местные органы этих ведомств упраздня­лись за исключением случаев, предусмотренных специальными постанов­лениями ВЦИК и его Президиума.

Расширению прав местных органов власти способствовало поручение съезда Советов Президиуму ВЦИК постепенно отменить институт уполно­моченных центральных органов и передать их функции местным Советам.

Что касается работы местных Советов и их исполкомов, то поста­новление требовало строгого соблюдения установленного законом порядка выборов Советов и проведения их съездов. Постановление предусматрива­ло создание Советов во всех поселениях городского типа и проведение пленумов горсоветов не реже двух раз в месяц. Устанавливалось, что воло­стные и уездные исполкомы должны собираться не реже одного раза в не­делю, а губернские - не реже одного раза в две недели.

В целях расширения и укрепления связи органов власти с населени­ем указывалось на необходимость привлечения возможно большего числа рабочих и крестьян на заседания исполкомов, рекомендовалось проводить их на фабриках и заводах. В развитие решений VIII Всероссийского съезда Советов Президиум ВЦИК принял ряд постановлений: «О регулярных пе­ревыборах Советов и о созыве в установленные сроки съездов Советов», «О созыве регулярных расширенных совещаний представителей сельских Советов, волостных исполнительных комитетов и уездных исполнитель­ных комитетов», «Об организации городских Советов рабочих и крестьян­ских депутатов» и др.

IX Всероссийский съезд Советов внес необходимые коррективы в правовые основы организации и деятельности местных органов власти: увеличивались сроки полномочий Советов (частые перевыборы, до трех раз в год, не способствовали стабилизации их работы). Съезд установил, что очередные съезды Советов автономных республик и областей, губернские, уездные и волостные съезды созываются один раз в год. Такое же правило устанавливалось для городских и сельских Советов.

Изменялась структура исполкомов. На уездном уровне были ликви­дированы отделы: рабоче-крестьянской инспекции, юстиции, народного хозяйства и чрезвычайной комиссии. Вместо них допускалось назначение соответствующими отделами губисполкомов уполномоченных при испол­комах.

После съезда были пересмотрены действовавшие положения о сель­ских Советах и волостных исполкомах, приняты положения о губернских и уездных съездах Советов, городских Советах и их исполнительных коми­тетах. Уездные съезды Советов созывались один раз в год и составлялись из делегатов сельских Советов, Советов городов, фабрично-заводских по­селков, фабрик и заводов, находящихся вне поселений. Губернский съезд Советов, созываемый также один раз в год, состоял из делегатов, избирае­мых городскими Советами, Советами поселков городского типа с населе­нием более 3000, заводами и фабриками, расположенными вне городов и поселков. Между съездами высшими органами власти на территории уезда или губернии являлись соответствующие исполкомы.

Последующие изменения в системе местных органов власти были вы­званы районированием. Вопрос о новом административно-территориальном делении был поставлен еще в 1919 г. В марте 1921 г. ВЦИК утвердил ос­новные положения о районировании, подготовленные Административной комиссией ВЦИК, при Госплане была организована Комиссия по райони­рованию. Проблему районирования обсуждал XII партийный съезд, она нашла отражение в решениях ВЦИК X созыва. Первым практическим ша­гом в осуществлении районирования стало утвержденное декретом ВЦИК Положение об Уральской области (ноябрь 1923 г.), в состав которой вошли четыре губернии. Затем на таких же основах был образован Северо-Кавказский край. Новое административно-территориальное деление вво­дилось на протяжении всего рассматриваемого периода. Работа была завершена в 1929 г. В результате в РСФСР была введена трехзвенная система: область (край) - округ - район, в других республиках -двухзвенная: округ - район.

В данной связи нужно сказать об одной проблеме, возникшей в ходе районирования, - проблеме, которая затрагивала конституционные основы советского строительства и проявилась с созданием в 1925 г. Северо-Кавказского края. Речь идет о статусе автономных образований, включав­шихся в состав образуемых областей (краев). Поэтому ВЦИК 28 июня 1928 г. принял постановление «Об условиях вхождения автономных совет­ских социалистических республик в состав районированных краевых (об­ластных) объединений». Постановление гласило, что автономные респуб­лики входят в состав областей или краев на добровольной основе по реше­нию республиканских съездов Советов и с утверждения ВЦИК. За ними сохранялось право свободного выхода их области (края) и все права, уста­новленные положениями об АССР.

Постановления областных (краевых) съездов Советов и их исполко­мов по предметам ведения союзных наркоматов были обязательными для автономных республик и проводились в жизнь сразу по опубликовании, а такие же акты по вопросам, отнесенным к ведению объединенных нарко­матов, реализовывались через ЦИК и СНК автономных республик. Что же касается постановлений областных (краевых) съездов Советов и исполко­мов, относившихся к компетенции необъединенных наркоматов (к кото­рым относился и НКВД), то они проводились на территории автономных республик от имени правительств этих республик. В случае несогласия с такими постановлениями ЦИК республики мог приостанавливать их в та­ком же порядке, как и для постановлений по вопросам, относящимся к ве­дению объединенных наркоматов. В этом случае можно говорить о суже­нии прав автономных республик, закрепленных Конституцией РСФСР и положениями об автономных республиках, принятыми в начале 20-х гг., которые относили руководство необъединенными наркоматами к исклю­чительной компетенции автономных республик.

К середине 20-х гг. выявились существенные недостатки в работе Советов низового уровня. Это выражалось в том, что в своей деятельности они применяли командно-административные методы руководства, сло­жившиеся в период «военного коммунизма». Распространенным явлением были различные злоупотребления представителей власти. В результате ав­торитет Советов был подорван, о чем свидетельствовали результаты изби­рательной кампании 1924 г., когда в ряде регионов в выборах приняло уча­стие менее 20% избирателей. В целях исправления положения был провоз глашен курс на «оживление Советов», предполагавший проведение целого комплекса мероприятий, в том числе проведение в Советы и исполкомы большего количества беспартийных, недопущение необоснованного вме­шательства в деятельность местных Советов, образование при Советах и исполкомах секций (комиссий) по различным сферам жизнедеятельности, созывы крестьянских конференций и съездов и т. п.

В январе 1925 г. Президиум ЦИК СССР утвердил новую инструкцию о выборах в Советы, на основе которой были проведены повторные выбо­ры, в которых участвовало в два раза больше избирателей, нежели в 1924 г. К этому времени в РСФСР были приняты новые Положения о Сове­тах разного уровня и их исполкомах, более четко регулировавшие многие важные вопросы их деятельности. Так, Положение о сельских Советах оп­ределяло, что главнейшей их задачей является поднятие крестьянского хо­зяйства, укрепление союза рабочего класса с трудящимся крестьянством, улучшение государственного аппарата путем еще большего вовлечения крестьян в управление государством и т. д.

Положение четко определило взаимоотношения сельского Совета и сельского схода, порядок созыва и работы схода, его полномочия. Важно, что сходу, этому рудиментарному, но традиционному институту непосред­ственной демократии, придавалось большое значение. Сельский Совет был обязан выполнять все законные постановления сходов, отчитываться перед гражданами о выполнении поручений сельского схода. В 1924 г. были также приняты новые Положения об уездных съездах Советов и уездных исполнительных комитетах, о волостных съездах Советов и волостных ис­полкомах, в 1925 г. - о городских Советах. В числе прочего в них опреде­лялись обязанности этих органов в области охраны порядка.

В 1927 г. ВЦИК и СНК РСФСР приняли два важных нормативно-правовых акта: Положение об общих собраниях (сходах) и о постоянных комиссиях (секциях) при районных и волостных исполкомах и сельских Советах. Расширению участия трудящихся в управлении делами госу­дарства должно было способствовать введение сельскохозяйственных производственных совещаний при сельских Советах, положение о кото­рых было утверждено ВЦИК и СНК РСФСР 10 декабря 1929 г. В состав совещаний включались все члены и кандидаты в члены сельского Сове­та, представители колхозов, совхозов, земельных обществ, женских соб­раний, актив из батраков, бедняков и середняков, учителя, врачи, агро­номы и т. д. Целью данных совещаний была разработка и проведение мероприятий по социалистическому переустройству сельского хозяйства своего района (строительство совхозов, колхозов, МТС, создание произ­водственных кооперативов и т. п.), по расширению посевных площадей, поднятию урожайности, развитию животноводства и других отраслей сельского хозяйства.

Ускоренная индустриализация страны потребовала уточнения право­вого статуса городских Советов. 8 февраля 1928 г. ЦИК СССР утвердил «Основные положения об организации в Союзе ССР городских Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов». Значение их со­стояло в том, что: а) предусматривалось создание Советов во всех городах и рабочих поселках; б) вносилось единообразие в организационное по­строение горсоветов по всей стране; в) укреплялась имущественная база городских Советов.

Принятие Основных положений стимулировало поиск новых форм организации работы местных Советов. В этой связи достаточно упомянуть циркуляр ВЦИК (январь 1929 г.), нацеливавший на организацию в город­ских Советах депутатских групп, дежурств членов горсоветов на предпри­ятиях.

Система центральных органов отраслевого управления в 20-е гг. пре­терпела значительные изменения. В 1921-1922 гг. управление средними и мелкими предприятиями было передано местам, допускалась сдача их в аренду кооперативам и частными лицам. Для координации деятельности всего местного хозяйственного аппарата согласно постановлению VIII Всероссийского съезда Советов «О местных органах экономического управления» в 1921 г. при губисполкомах были образованы губернские экономические совещания (губэкосо). Они были призваны согласовывать деятельность местных органов ВСНХ и наркоматов продовольствия, труда, финансов. Вслед за этим были образованы областные экономические со­вещания, а в июне 1921 г. решением ВЦИК были созданы экономические совещания в уездах (районах), крупных фабрично-заводских поселках и волостях. Низовыми органами СТО РСФСР стали крестьянские комитеты по улучшению сельского хозяйства и фабрично-заводские экономические совещания, образуемые при управлениях фабрик и заводов.

Повышение роли СТО РСФСР, создание при нем названных выше органов обусловили изменение статуса ВСНХ и его органов на местах. В мае 1921 г. была изменена структура ВСНХ. Общее руководство про­мышленностью осуществлял его Президиум, а управление отдельными от­раслями возлагалось на главные управления (главки) ВСНХ. В отличие от главков периода «военного коммунизма», работавших на строго централи­зованной основе, главки ВСНХ свои функции осуществляли через совнар­хозы республик, промышленные бюро и губернские совнархозы, которым и были переданы функции непосредственного руководства основной мас­сой предприятий. Число главков по сравнению с предшествующим перио­дом также существенно сократилось - с 52 до 16.

Согласно Наказу СНК РСФСР о проведении в жизнь начал новой экономической политики и утвержденным СТО РСФСР «Основным поло­жениям о мерах к восстановлению крупной промышленности и поднятию и развитию производства» ВСНХ был, по сути дела, реорганизован в нар­комат промышленности. Все подчиненные ему предприятия (а это были крупные, важные с государственной точки зрения предприятия) переводи­лись на хозрасчет. В том же 1921 г. появилась новая организационная форма управления промышленностью - государственный промышленный трест, типовое положение о которых было утверждено ВСНХ 12 сентября 1922 г. Чтобы облегчить выход на рынок и для удержания на нем позиций тресты начали объединяться в синдикаты. Таким образом, к 1923 г. сложи­лась система управления промышленностью, включавшая: ВСНХ (или губсовнархоз), трест и предприятие.

Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 10 апреля 1923 г. трест опреде­лялся как государственное промышленное предприятие, которому госу­дарство предоставило самостоятельность в производстве операций со­гласно утверждаемому уставу и которое действует на началах хозрасчета с целью извлечения прибыли. Трест обладал правами юридического лица. Государство не отвечало по его долгам, а обязательства обеспечивались имуществом, находившимся в распоряжении треста.

В 1927 г. было принято новое «Положение о трестах». Теперь не толь­ко трест в целом, но и входившие в него производственные предприятия переводились на хозяйственный расчет (но директор предприятия сделки мог совершать только по доверенности треста и от его имени). В то же время самостоятельность трестов была сужена: органы, в ведении которых состояли тресты, получили право изменять их состав, утверждать уставные фонды и промышленно-финансовые планы, устанавливать основные пока­затели деятельности, контролировать работу трестов и т. д.

То же можно сказать и о синдикатах. В принятом в 1928 г. «Поло­жении о государственных синдикатах» закреплялось, что хотя они и яв­ляются юридическими лицами со своим капиталом, но состоят они в ве­дении соответствующих главных управлений ВСНХ и действуют по их плановым заданиям.

С началом реализации первого пятилетнего плана развития народного хозяйства было принято решение о ликвидации параллельно действовавших главных управлений ВСНХ и синдикатов и создании на их основе отрасле­вых хозрасчетных объединений, соединивших планово-регулирующие и оперативно-хозяйственные функции.

Конституция Союза ССР предусматривала образование ВСНХ СССР на правах объединенного наркомата. ВСНХ СССР руководил всей про­мышленностью страны и действовал по указаниям СТО и СНК СССР. В союзных республиках имелись свои ВСНХ, подчинявшиеся ЦИК и СНК республики и ВСНХ СССР.

Военные заводы, крупные тресты, автономные предприятия горной, металлургической и других ведущих отраслей промышленности передавались в непосредственное подчинение ВСНХ СССР. ВСНХ союзных рес­публик управляли крупными предприятиями легкой и пищевой промыш­ленности, местные совнархозы - остальными предприятиями.

В 1926-1927 гг. ВСНХ СССР и союзных республик были реформи­рованы в направлении укрепления планирующих и научно-технических подразделений.

Многое было сделано для налаживания транспорта, который за годы войн пришел в полное расстройство. Одной из первоочередных мер яви­лось изменение системы руководства транспортом и внедрение рыночных рычагов. Во 2-й половине 1921 г. СНК РСФСР принял декрет «Об оплате за перевозки по железным дорогам и водным путям» и постановление «О применении на транспорте начал хозяйственного расчета».

Развитие хозрасчета в деятельности транспорта потребовало созда­ния органов, которые ведали бы коммерческой работой. Такими органами стали созданные в 1922 г. правления железных дорог и правления паро-ходств. Согласно Положению о правлениях железных дорог они создава­лись для развития коммерческо-хозяйственной деятельности железно­дорожного транспорта.

После образования Союза ССР был создан НКПС СССР, на который было возложено руководство всем железнодорожным и водным транспор­том, шоссейными и грунтовыми дорогами общегосударственного и страте­гического значения. Поскольку НКПС являлся общесоюзным наркоматом, при СНК союзных республик учреждались его уполномоченные. На местах действовали округа путей сообщения, правления железных дорог (морских пароходств), управления шоссейных и грунтовых дорог.

Переход к нэпу повлек изменения в управлении сельским хозяйст­вом. Успешное проведение в жизнь лозунга «Лицом к деревне», укрепле­ние смычки с селом во многом зависело именно от системы руководства сельским хозяйством. Интенсивный поиск адекватных запросам времени методов управления обусловил частое изменение организационных форм руководства сельским хозяйством на низовом уровне. В начале рассматри­ваемого периода в волостях, уездах и губерниях действовали посевные комитеты, неэффективность которых в новых условиях выявилась доста­точно быстро. В 1922 г. они были упразднены и вместо них созданы гу­бернские и уездные сельскохозяйственные комитеты с весьма широкими задачами, а в населенных пунктах - крестьянские комитеты, занимавшиеся распределением и организацией выполнения государственных заданий, помогали развивать кооперацию, товарищества и т. д.

Осенью 1923 г. был реорганизован Наркомат земледелия РСФСР. Согласно новому Положению структура его была упрощена. Подчиненны­ми органами Наркомзема были губернские (областные) и уездные земель­ные отделы соответствующих исполкомов.

Поскольку наркомземы были отнесены к республиканским наркома­там, для координации их деятельности во всесоюзном масштабе созыва­лись совещания наркомов земледелия союзных и автономных республик.

Развивалась сельскохозяйственная кооперация. Правовой основой этого являлись декреты ВЦИК и СНК РСФСР от 16 августа 1921 г. и от 24 января 1922 г., а на общесоюзном уровне - постановления ЦИК и СНК СССР о сельскохозяйственной кооперации от 22 августа 1924 г. Государство оказывало разностороннюю помощь производственным сельскохозяйственным кооперативам - различным видам коллективных хозяйств. Они в первую очередь снабжались инвентарем, механизмами, получали налоговые льготы и т. п.

Одновременно принимались меры для развития государственных сельскохозяйственных предприятий - совхозов. Эта работа активизирова­лась после принятия I августа 1928 г. ЦИК и СНК СССР постановления «Об организации крупных зерновых советских хозяйств», согласно кото­рому совхозы объединялись в тресты союзного подчинения. Так, «Зерно-трест» подчинялся непосредственно СТО СССР и финансировался из со­юзного бюджета. Сами совхозы по своему правовому положению прирав­нивались к предприятиям промышленных трестов.

Неотъемлемым элементом проводившихся в 20-е гг. преобразований явились мероприятия, направленные на развитие образования и культуры, без чего, по мнению советского руководства, невозможно было ликвиди­ровать отсталость России, добиться успехов в развитии экономики. Веду­щая роль в этом отводилась Народному комиссариату просвещения РСФСР.

Как и другие республиканские наркоматы, наркомпросы союзных и автономных республик после образования СССР свою деятельность коор­динировали на всесоюзных совещаниях наркомов.

Наркомпрос провел большую работу по ликвидации неграмотности и малограмотности населения. Несмотря на острую нехватку средств, из-за чего к весне 1922 г. по сравнению с 1921 г. число пунктов ликвидации неграмотности снизилось более чем в десять раз, Главполитпросвет, соз­данная при наркомате Всероссийская чрезвычайная комиссия по ликвида­ции безграмотности (ВЧК Ликбез), Всероссийское общество «Долой неграмотность» (устав его был утвержден в декабре 1923 г.), местные ор­ганы Наркомпроса сумели наладить работу, и в начале 30-х гг. неграмот­ность как социальное явление была ликвидирована. С 1923 г. началась подготовительная работа по введению всеобщего начального общеобразо­вательного обучения.

Согласно Положению о вузах РСФСР от 2 сентября 1921 г. обучение в них было бесплатным. При вузах должны были в обязательном порядке создаваться рабочие факультеты для «подготовки лиц из рядов пролета риата и трудового крестьянства к научным занятиям в высших школах». Внедрение рыночных начал в систему образования, а также стремление выдерживать классовую линию в подготовке специалистов привели к то­му, что для представителей обеспеченных слоев населения была введена плата за обучение, тогда как студентам из рабочих и крестьян с 1922 г. на­чали выплачивать стипендии. С 1928 г. доля студентов-выходцев из рабо­чих и крестьян стала устанавливаться директивно (65% и более).

Глубокой реформе была подвержена система правоохранительных органов. Несмотря на то что по этому вопросу много написано, введение за последнее время в научный оборот новых данных дает возможность оце­нить проблему по-новому, внести существенные уточнения в признанную концепцию перестройки системы правоохранительных органов с перехо­дом к новой экономической политике. Ход и результаты этой реформы нужно связывать с установкой, сформулированной В. И. Лениным, что по­литического нэпа не будет, с воздействием внешнеполитического фактора, с неприятием нового курса значительной частью членов руководящей пар­тии и т. д.

ВЧК-ГПУ. Первой по времени была осуществлена реформа ВЧК. Ре­золюция ликвидации ВЧК и ее органов на местах была принята IX Всерос­сийским съездом Советов, а 6 февраля 1922 г. ВЦИК принял декрет об уп­разднении ВЧК, согласно которому при НКВД создавалось Государствен­ное политическое управление, наделявшееся по декрету только правом ведения расследования и не имевшее полномочий вынесения внесудебных приговоров.

Не оспаривая того, что сам факт перехода к новой экономической политике обусловил ускоренную разработку законодательства и реформу правоохранительных органов, следует указать, что на интенсивность и со­держание этой работы самое непосредственное влияние оказал внешний фактор и, в частности, подготовка и проведение Генуэзской конференции. Приглашение на нее Советской России связывалось с выполнением шести условий, в том числе с обязательством восстановить «систему законода­тельства суда, которая беспристрастно ограждала бы права и обязательства, вытекающие из коммерческих и другого рода договоров, и обеспечивала бы их принудительную силу», ликвидировать чрезвычайную юстицию и т. д.

Созыв Генуэзской конференции намечался в феврале или в начале марта. Советская сторона регулярно информировала инициаторов созыва Генуэзской конференции о предпринимаемых шагах в области реформы правоохранительной системы.

15 февраля нарком иностранных дел РСФСР Г. В. Чичерин направил союзникам ноту, в которой говорилось, что главным фактором внутренней политики «является желание создать в России благоприятные условия для развития частной инициативы на поприще промышленности, земледелия, транспорта и торговли. Все преступления, не только нарушающие обычное право, но и политические, разбираются обыкновенными судами. Чрезвы­чайное судопроизводство и чрезвычайные комиссии, необходимость кото­рых раньше была вызвана борьбой за существование Советской власти, отменены...».

Несомненно, правовая реформа была вызвана и подготовлена, преж­де всего, внутренними потребностями (разработка проектов ряда кодексов началась гораздо раньше), но влияние внешнего фактора было значительно более существенным.

После завершения Генуэзской конференции полномочия ГПУ в области внесудебной репрессии были оформлены декретами ВЦИК (от 10 августа и 16 октября 1922 г.)'. В последующем из года в год права ГПУ-ОГПУ на внесудебную репрессию расширялись. Таким образом, в самом существенном - в праве внесудебной репрессии - ГПУ сохранило все черты ВЧК.

В короткий срок ГПУ предприняло шаги к организационному укреп­лению в сравнении с ВЧК. Ссылаясь на сокращение штатов (с 90 000 в 1921 г. до 57 146 на I июля 1922 г.), в сентябре 1922 г. ГПУ вошло с пред­ложением создать «Бюро содействия ГПУ в наркоматах и центральных уч­реждениях РСФСР». В эти бюро (создаваемые в том числе и в вузах) должны были входить три человека из проверенных и пользующихся до­верием работников того или иного наркомата или учреждения. В обязан­ности Бюро входило «всемерное содействие ГПУ как в общей работе, так и в специальных заданиях», помощь в сборе и проверке информации и т. п. 28 сентября 1922 г. Политбюро ЦК РКП(б) одобрило предложение ГПУ о создании групп содействия, «где оно сочтет необходимым».

После образования Союза ССР было создано Объединенное госу­дарственное политическое управление, положение о котором было при­нято 15 ноября 1923 г. К 1927 г. структура центрального аппарата со­стояла из: коллегии, административно-организационного управления, секретно-оперативного управления, экономического управления, глав­ного управления пограничной охраны и войск, специального (шифро­вального) отдела, особоуполномоченного при Коллегии, Особого сове­щания при Коллегии, судебной коллегии. Подчиненными ОГПУ СССР органами являлись ГПУ союзных республик, полномочные представи­тельства, губернские (областные) отделы.

Суд. Идея единого суда - одно из общедемократических требований программы большевиков - состояла в создании единого, равного для всех суда. Выдвижение этого требования логически вытекало из провозглаше­ния Октябрьской революцией ликвидации эксплуатации человека челове­ком и отмены чинов и сословий.

В Гражданскую войну идея эта не могла быть реализована полностью. В условиях войны наряду с народными судами была создана и действовала сеть трибуналов, правами рассмотрения и разрешения дел были наделены ВЧК и ее органы на местах, частично - органы уголовного розыска.

За время войны судебная система разрослась и в начале 20-х гг. включала свыше десяти звеньев: 1) народный суд в составе постоянного народного судьи; 2) народный суд в составе постоянного судьи и двух на­родных заседателей; 3) народный суд в составе постоянного судьи и шести народных заседателей; 4) камера народного суда при ЧК; 5) дежурные ка­меры народного суда; 6) особые сессии народного суда, действовавшие под председательством члена Президиума Совета народных судей или уездного бюро юстиции при участии народных заседателей для рассмотре­ния наиболее важных дел, подсудных народному суду; 7) губернские Сове­ты народных судей (кассационная инстанция для приговоров и решений народного суда) и находящиеся при них особые сессии народного суда; 8) губернские трибуналы; 9) военные трибуналы; 10) военно-транспортные трибуналы; 11) единый Верховный трибунал при ВЦИК; 12) Высший су­дебный контроль при НКЮ.

Таким образом, упорядочение деятельности органов «чрезвычайной юстиции», упрощение судебной системы стало одной из первоочередных задач. На решение этих задач было направлено Положение о судоустройст­ве РСФСР, принятое 4-й сессией ВЦИК IX созыва 3 ноября 1922 г. В соот­ветствии с Положением создавалась единая система судебных учреждений (а не единый народный суд): а) народный суд в составе постоянного на­родного судьи; б) народный суд в составе постоянного народного судьи и двух народных заседателей; в) губернский суд; г) Верховный суд РСФСР и его коллегии.

В Положении предусматривалось временное существование наряду с единой системой народных судов РСФСР специальных судов: военных три­буналов, земельных комиссий, трудовых сессий народных судов, арбитраж­ных комиссий (при губернских экономических совещаниях и при СТО).

Революционные трибуналы ликвидировались.

В ходе проведения судебной реформы было отвергнуто предложение о введении суда присяжных. Как писал в 1927 г. Н. Крыленко, имея такой суд, «мы рисковали бы у нас в крестьянской стране получать решения, в корне противоречащие задачам той судебной политики, которую прово­дит регулирующий авангард пролетариата».

Судебная реформа изменила правовое положение следователей, их независимость и самостоятельность значительно возросли. Они назнача­лись решением губернского суда и подлежали утверждению Наркомюстом и губернским исполнительным комитетом. Более того, Народный комисса­риат юстиции и губисполком могли только входить с предложением об от­странении следователя от должности, окончательное решение принима­лось также коллегиально - губернским судом.

Следователь был свободен от какой-либо административной зависи­мости от прокурора, последний имел право давать следователю указания о направлении и дополнении расследования, о мере пресечения.

Возникавшие между следователем и прокурором разногласия разре­шались судом. Только суд обладал правом наложения на следователей дисциплинарных взысканий.

Отражением специфики правоохранительной деятельности в рас­сматриваемый период и свидетельством гибкости проводимой политики являлось сохранение местных национальных судов в республиках Средней Азии, Кавказа, на севере России. Так, в Дагестанской АССР до 1922 г. ша­риатские суды содержались на государственном бюджете и только потом были переведены на содержание обществ верующих. В начале 20-х гг. ша­риатские суды действовали наравне с народными судами в Чечне и Кабар-де. В Казахстане существовали суды аксакалов. Сохранение в Туркестан­ской АССР суда казиев оценивалось как важная политическая акция, по­зволившая обеспечить «перелом симпатий широких масс местного населе­ния в сторону Советской власти». Упразднение судов казиев состоялось в республиках Средней Азии во 2-й половине 20-х гг.

Постановлением Президиума ЦИК СССР от 20 января 1927 г. на тех территориях северных окраин РСФСР, где в силу местных условий или ко­чевого образа жизни обитающих народностей не представлялось возмож­ным создать судебные органы на общих в РСФСР основаниях, разрешалось временное исполнение судебных функций возлагать на туземные органы управления, причем предусматривались необходимые отступления от об­щих процессуальных и материальных норм. Надзор за этой деятельностью органов туземного управления возлагался на народные суды и прокуратуру.

Местности, на которые данный порядок распространялся, были оп­ределены постановлением ВЦИК и СНК РСФСР. Органы туземного управления могли разрешать широкий круг гражданских дел, а также им были подсудны преступления, направленные против частных лиц (оскорб­ление, клевета, хулиганство, кража, скупка краденого, присвоение, вымо­гательство, ростовщичество, умышленное истребление или повреждение имущества).

В систему судебных органов были внесены изменения в связи с на­чалом экономического районирования и новым административным деле нием: в 1924 г. был создан Уральский областной суд, в 1925 г. - Северо-Кавказский и Сибирский краевые суды.

Верховный суд РСФСР действовал в составе: а) президиума; б) пле­нарного заселения; в) кассационной коллегии по уголовным и граждан­ским делам; г) судебной коллегии; д) военной и военно-транспортной кол­легии; е) дисциплинарной коллегии. В автономных республиках и авто­номных областях создавались отделения Верховного суда РСФСР. Там, где таких отделений не было, учреждались Главные суды на правах губерн­ских.

Договор об образовании СССР, утвержденный I съездом Советов Союза ССР 30 декабря 1922 г., предусматривал создание при ЦИК СССР Верховного суда с функциями верховного судебного контроля. Но в ходе подготовки Конституции в компетенцию Верховного суда СССР были внесены существенные изменения в сторону ее расширения. Кроме судеб­ного контроля Верховный суд СССР осуществлял конституционный и об­щий надзор, давал руководящие разъяснения по вопросам общесоюзного законодательства верховным судам союзных республик, являлся судом первой инстанции по делам по обвинению высших должностных лиц Сою­за в преступлениях по должности.

Большое значение для совершенствования правового регулирования строительства и функционирования судебной системы имели принятые 2-й сессией ЦИК СССР II созыва 29 октября 1924 г. Основы судоустройст­ва Союза ССР и союзных республик и Основы уголовного судопроизвод­ства Союза ССР и союзных республик, утвержденные ЦИК СССР 31 ок­тября 1924 г.

В союзных республиках законодательство было приведено в соот­ветствие с указанными актами. В РСФСР, например, новое Положение о судоустройстве было принято 3-й сессией ВЦИК XII созыва, а введено в действие постановлением ВЦИК от 19 ноября 1926 г.

В судебной системе сохранялись и специальные суды: военные трибуналы, земельные комиссии, арбитражные комиссии, особые сессии народного суда по трудовым делам. С 1923 по 1928 г. действовали дисцип­линарные суды и Главный дисциплинарный суд при ВЦИК РСФСР, кото­рые рассматривали дела работников государственного аппарата. Создан­ные для того, чтобы разгрузить народные суды от малозначительных дел, ускорить рассмотрение дел о различных нарушениях своих обязанностей сотрудниками государственных органов, повысить эффективность борьбы с бюрократизмом, дисциплинарные суды превратились в канал освобож­дения от ответственности государственных чиновников, поскольку туда все чаще стали передавать дела о серьезных преступлениях по должности. Серьезной критике деятельность этих судов подвергалась на XV съезде ВКП(б), на котором было предложено их упразднить.

Во 2-й половине 20-х гг. происходило дальнейшее дробление судеб­ной системы, ее дифференциация, создавались новые звенья, предназна­ченные для разрешения определенного круга дел. В их числе следует на­звать созданные по рекомендации НК РКИ СССР и НК РКИ РСФСР при­мирительные камеры при сельских Советах, которые разрешали имущест­венные споры на сумму до 15 руб. и дела частного обвинения.

В марте 1928 г. ВЦИК и СНК РСФСР предложили Наркомату юсти­ции организовать товарищеские суды на промышленных предприятиях и третейские суды при сельских Советах.

7 марта 1927 г. ВЦИК и СНК РСФСР утвердили Положение о при­мирительных конфликтных комиссиях по жилищным делам, которое было изменено в 1929 г.

На протяжении всего рассматриваемого периода прерогативы суда с легкостью нарушались. По мере расширения сети судебных органов из-за нехватки квалифицированных работников увеличивалось число различ­ных нарушений, сознательно или нет, но происходили «искривления по­литической линии». Все это привело к тому, что обозначилась тенденция подмены судебных органов, их отстранения от участия в разрешении наиболее важных вопросов. 23 сентября 1926 г. Политбюро ЦК ВКП(б) утвердило Положение о комиссии ЦК ВКП(б) по политическим (судеб­ным) делам - Политкомиссии. Комиссия эта образовалась в составе трех человек по назначению Политбюро и деятельность свою распространяла на всю территорию Союза ССР. В эту комиссию местными советскими и партийными органами должны были направляться обвинительные акты по всем делам, которым «местные партийные организации придают об­щественно-политическое значение или считают необходимым слушать в порядке показательных процессов». До предварительного рассмотрения дел в Политбюро местные партийные комитеты не имели права «давать никаких директив судебным и следственным органам». Политбюро при­нимало решение на основании доклада комиссии.

Позднее был установлен порядок, согласно которому дела о частной амнистии приговоренных к высшей мере наказания рассматривались во ВЦИК только в присутствии членов Политкомиссии.

«Резкий поворот» в экономической политике Советской власти, как назвал В. И. Ленин переход к нэпу, необходимо было подкрепить юриди­ческими предписаниями, создать прочную правовую основу нового курса. Переход к новой экономической политике оказался весьма сложным, в чем-то непредсказуемым, интенсивно вбиравшим в свою орбиту все новые и новые области, ибо по логике своей «товарная форма приобретает все­объемлющий характер».

С другой стороны, четко выраженное намерение «держать команд­ные высоты», требование не допускать уступок в политико-идеологичес кой сфере, инерционность, консервативность законодательства привели к тому, что в реформе правовой системы было много непоследовательного, половинчатого, противоречивого.

Прокуратура. Создание советской прокуратуры происходило в ост­рой борьбе сторонников и противников ее учреждения, поддерживавших ее построение на строго централизованной основе и считавших, что она должна находиться в двойном подчинении: вышестоящему органу проку­ратуры и соответствующему исполкому.

За централизованную систему прокурорских органов высказался IV Всероссийский съезд деятелей советской юстиции (январь 1922 г.), эту идею поддержал Совнарком РСФСР. Значительная часть делегатов 3-й сессии ВЦИК IX созыва (в большинстве - местные руководители) высказались за подчинение прокуроров местным исполкомам.

Обсуждение 15 мая 1922 г. проекта на 3-й сессии ВЦИК IX созыва показало абсолютное неприятие идей, заложенных в нем, значительной частью делегатов (большинство - местные руководители). В. И. Ленин написал письмо «О «двойном» подчинении и законности» (одобренное Политбюро ЦРКП(б) 22 мая), в котором обосновал принципиальное по­ложение о необходимости строгой централизации руководства прокура­турой.

Это было закреплено в Положении о прокурорском надзоре, ут­вержденном постановлением 3-й сессии ВЦИК IX созыва 28 мая 1922 г. На прокуратуру возлагался так называемый общий надзор (надзор за за­конностью действий центральных и местных органов управления), на­блюдение за производством дознания и предварительного следствия, поддержание обвинения в суде.

В упомянутом письме В. И. Ленина содержалось требование закре­пить за прокурорами право опротестовывать незаконные решения местных властей в суд. Усилиями лиц, занимавших ответственные партийные и го­сударственные посты, оно было отклонено.

Хотя Положение предусматривало строительство органов прокура­туры на принципе централизации, мощное противодействие, оказанное при его обсуждении и принятии, вскоре было учтено: прокуратура была поставлена под контроль местных властей рядом циркуляров Центрально­го Комитета партии. Согласно циркуляру от 5 декабря 1922 г. назначение и перемещение губернских прокуроров должно было осуществляться Проку­рором республики по согласованию с ЦК РКП(б), «причем губкомы должны сообщить в ЦК о выдвигаемых ими кандидатах или о своих мотивах к от­зывам и перемещениям». 9 января 1923 г. последовал еще один циркуляр, гласивший, что для обеспечения «принципа экономии людей и сил для дальнейшего их использования» при всех губкомах организуются времен­ные комиссии в составе секретаря губкома, председателя губисполкома (или председателя губернского экономического совещания) и председателя губернского Совета профсоюзов. Эти комиссии заслушивают доклады гу­бернских прокуроров по существу дел, возбужденных против всех ответ­ственных коммунистов, особенно хозяйственников. «Заключения этих ко­миссий обязательной силы не имеют, но губернские прокуроры должны со всем вниманием относиться к сообщенным на заседаниях комиссии сведе­ниям о положении той или иной отрасли промышленности или данным о личности того или иного работника, учитывая сообщенный материал для наиболее правильного и целесообразного подхода к делу при его дальней­шем направлении».

Отличительной особенностью прокуратуры являлось то, что цен­тральный аппарат входил в качестве отдела в состав Наркомата юстиции. Народный комиссар являлся и Прокурором РСФСР. В его непосредствен­ном подчинении находились прокурор при Верховном трибунале и гу­бернские прокуроры, назначавшиеся, перемещавшиеся и увольнявшиеся Прокурором республики. Прокуроры автономных республик (наркомы юс­тиции республик) назначались и увольнялись ЦИК соответствующей рес­публики.

Для надзора за соблюдением трудового законодательства при Вер­ховном суде РСФСР была учреждена прокуратура по трудовым делам, а в наиболее крупных промышленных центрах вводились помощники проку­роров по вопросам борьбы с нарушениями трудового законодательства.

Основы судоустройства СССР и союзных республик, принятые ЦИК СССР 29 октября 1924 г., возлагали на прокуратуру наблюдение за законностью действий всех органов власти, государственных и общест­венных учреждений и частных лиц; возбуждение уголовного преследо­вания, наблюдение за деятельностью следственных органов, поддержа­ние обвинения в суде, опротестование приговоров и решений, выноси­мых судами; наблюдение за законностью содержания под стражей, ис­полнением приговоров и состоянием мест лишения свободы; охрана ин­тересов государства и трудящихся по гражданским делам.

Прокурор республики мог опротестовать постановление и решение любого центрального органа в СНК РСФСР или ВЦИК, а нижестоящие прокуроры незаконные акты местного органа - в соответствующий испол­ком.

Конституция СССР вводила должность Прокурора Верховного суда Союза ССР, и его заместители имели право предлагать на рассмотрение Президиума ЦИК СССР и Верховного суда СССР вопросы, относящиеся к компетенции последнего, вносить протесты на решения Верховного суда и его коллегий, в порядке судебного надзора опротестовывать постановле­ния и приговоры Верховных судов союзных республик, осуществлять над­зор за законностью действий ОГПУ.

Согласно Положению о военных трибуналах и военной прокуратуре управление военной прокуратурой осуществлял помощник прокурора Во­енного суда СССР по Военной коллегии.

Адвокатура. Принятый 26 мая 1922 г. 3-й сессией ВЦИК IX созыва закон об адвокатуре предусматривал создание коллегий защитников при губернских отделах юстиции. Члены коллегий не имели права занимать должности в государственных учреждениях и предприятиях (за исключе­нием выборных и профессорско-преподавательских в вузах, а с 1926 г. должности юрисконсультов в государственных учреждениях и предпри­ятиях). Руководящим органом коллегии являлся ее Президиум, избирав­шийся общим собранием членов.

В соответствии с Положением о судоустройстве РСФСР 1922 г. задачами коллегии защитников было обеспечение трудящихся юридиче­ской помощью при решении гражданских споров и рассмотрении уго­ловных дел.

Основы судоустройства СССР и союзных республик 1924 г. расши­рили полномочия адвокатуры.

Так же как и суды, адвокатура была поставлена под партийный кон­троль. ЦК РКП(б) 2 ноября 1922 г. издал специальный циркуляр «О вступ­лении коммунистов в коллегию защитников». Коммунистам, вступившим в коллегию адвокатов, запрещалось принимать к защите дела, «направлен­ные к защите интересов буржуазии, контрреволюционных и нечистоплот­ных элементов (взяточников, расхитителей, насильников и др.)». Кроме то­го, на них возлагалась обязанность быть «органом надзора за антисовет­скими элементами» в коллегии адвокатов.

Милиция. Весь рассматриваемый период милиция находилась в ве­дении наркоматов внутренних дел союзных и автономных республик. В РСФСР организационная структура и основные задачи милиции были оп­ределены Положением об НКВД от 23 мая 1922 г. В составе НКВД РСФСР имелось Главное управление рабоче-крестьянской милиции, на местах -губернские, уездные и районные управления милиции, входившие в состав отделов управления исполкомов соответствующего уровня (они являлись местными органами НКВД).

Начиная с 1922-1923 гг. штатная численность милиции последова­тельно сокращалась, структура ее упрощалась, содержание было передано на местные бюджеты. Так, в 1923 г. вместо трех управлений было создано Центральное административное управление НКВД РСФСР.

Последовательное сокращение штатов государственной (уездно-городской) милиции вызвало к жизни создание в 1924 г. ведомственной милиции, отличавшейся от общей милиции тем, что она содержалась за счет средств обслуживаемых объектов (предприятий, учреждений, органи­заций). К концу 20-х гг. было разрешено создавать ведомственную мили цию, содержавшуюся за счет дачных товариществ, домовых комитетов и т. д. К этому времени численность ведомственной милиции превысила численность государственной милиции. С 1926 г. действовал ведомствен­ный уголовный розыск, создававшийся на тех же принципах, что и ведом­ственная милиция.

Существенное сокращение штатов милиции пытались компенсиро­вать привлечением к охране общественного порядка и борьбе с преступно­стью самого населения. В сельской местности с 1924 г. это осуществлялось через сельское исполнительство (по организации ставшее одним из видов повинности), а в городах - через общества содействия милиции, возник­шие в 1928 г. в промышленных центрах Урала.

Принимавшиеся меры организационного укрепления милиции, со­вершенствования правового регулирования ее деятельности не приносили желаемых результатов из-за низкого уровня материального обеспечения работников милиции, необеспеченности жильем, тяжелых условий работы. В результате текучесть личного состава милиции в середине 20-х гг. в ряде губерний достигала 400%, т. е. в течение года кадры менялись четыре раза. Конечно, эффективность деятельности таких аппаратов не могла быть высокой и не могла удовлетворять ни государство, ни граждан. Данное обстоятельство явилось одной из причин появления различных проектов реорганизации милиции с передачей ее в ведение Наркомюста, ОГПУ, военного ведомства и т. д., а по инициативе руководства НКВД РСФСР с 1928 г. начала реализовываться идея свертывания штатных органов мили­ции и введения всеобщей милиционной повинности.

В конце 1930 г. Наркоматы внутренних дел союзных и автономных республик были ликвидированы. Органы милиции были выделены в само­стоятельную систему при правительствах республик. В РСФСР было обра­зовано Управление милиции и уголовного розыска при СНК РСФСР.

Рабоче-Крестьяиская инспекция. Уже в первый период нэпа выяснились существенные недостатки в организации и деятельности соз­данного в 1920 г. Наркомата Рабоче-Крестьянской инспекции. Это, преж­де всего, непомерно широкий круг объектов контроля и задач, возложен­ных на Наркомат. Массовое привлечение к его работе трудящихся обес­печивало гласность контроля и участие населения в государственных де­лах, однако от этого проигрывали глубина проверок, качество анализа причин выявленных недостатков, так как это могли обеспечить только специалисты.

По предложению В. И. Ленина контрольные органы переориентиро­вались с обнаружения отдельных недостатков на вскрытие упущений в го­сударственном управлении в целом и поиск путей их устранения. Выпол­нение таких задач было под силу только квалифицированным специали­стам, поэтому аппарат РКИ был в несколько раз сокращен, направление в массовом порядке трудящихся для участия в обследованиях было прекра­щено.

12 ноября 1923 г. ЦИК СССР принял Положение о НК РКИ СССР. Согласно Положению на него возлагались следующие весьма ответст­венные задачи: 1) практическое и теоретическое изучение аппарата го­сударственного управления с целью выяснения недостатков и досто­инств действующих органов; 2) общее руководство и объединение дея­тельности всех учреждений, занятых изучением научной организации труда; 3) проверка деятельности всех государственных предприятий и объединений, их усовершенствование на основе материалов обследова­ния и научных данных; 4) наблюдение за проведением в жизнь законов и постановлений органов государственной власти, направленных на со­вершенствование государственного аппарата; 5) обследование и изуче­ние причин преступлений и бесхозяйственности, борьба с подкупом и взяточничеством.

В целях придания решениям РКИ политического веса было осущест­влено объединение (неполное) с органом партийного контроля - ЦКК. Наркомом РКИ назначался председатель ЦКК, в коллегию РКИ вошли преимущественно члены Президиума ЦКК, члены ЦКК возглавили управ­ления, отделы, инспекции РКИ. В Положении о ЦКК было зафиксировано, что на нее возлагается руководство НК РКИ.

Права ЦКК-РКИ из года в год расширялись. Так, в 1927 г. органы контроля получили право выносить окончательные решения об упрощении и сокращении учетов и отчетности, о сокращении штатов, изменении орга­низационной структуры, наложении дисциплинарных взысканий, отстра­нении и увольнении должностных лиц за бесхозяйственность, бюрокра­тизм, волокиту. В 1929 г. - выносить обязательные решения о запрещении отдельным лицам занимать любые должности в том или ином ведомстве, в определенной местности или в определенном учреждении.

Контрольные органы опирались на общественность. Так, например, ЦКК-РКИ использовали в своей деятельности возникшие по инициативе комсомола отряды «легкой кавалерии».

Вооруженные Силы. При проведении военной реформы исходили из двух обстоятельств: во-первых, сохранение пятимиллионной армии оказа­лось непосильным с переходом к новой экономической политике, к мир­ной жизни, к восстановлению экономики; во-вторых, международная об­становка, враждебное окружение требовали поддержания обороноспособ­ности на должном уровне.

Пока шли дискуссии о путях реформы, обсуждались проекты реор­ганизации армии, была проведена демобилизация, в результате которой численность Вооруженных Сил с 5,5 млн человек в декабре 1920 г. сокра­тилась до 600 тыс. к марту 1923 г. Причем сокращение проводилось с та ким расчетом, чтобы сохранить коммунистический костяк военнослужа­щих, особенно комсостава.

Сокращение армии проходило неорганизованно, демобилизационные настроения отрицательно сказались на состоянии частей. Работавшая во 2-й половине 1923 г. Военная комиссия по результатам проведенного инспекти­рования признала Красную Армию и Военно-Морской Флот небоеспособ­ными, а Пленум ЦК РКП(б), обсудив доклад комиссии, принял решение провести коренную реформу Армии в связи с угрозой ее развала.

Суть реформы состояла во введении смешанной системы, в сочета­нии кадровых и милиционно-территориальных частей. Кадровые части комплектовались согласно Декрету ВЦИК и СНК РСФСР от 28 сентября 1922 г. «Об обязательной воинской повинности для всех граждан РСФСР мужского пола». Призывной возраст устанавливался в 20 лет. Сроки службы разнились от полутора (пехота, артиллерия) до четырех с поло­виной лет (флот). Отслужившие постоянную службу рядовые и младшие командиры увольнялись в бессрочный отпуск и зачислялись в запас (состояли в нем до 40 лет). В ходе реформы были введены твердые сроки действительной военной службы (постановление ЦИК и СНК СССР от 21 марта 1924 г.): для армии - два, для воздушного флота - три, для мор­ского флота - четыре года.

В территориальных частях лишь небольшой процент составляли кадровые военнослужащие, основная масса личного состава была пере­менной. Переменный состав после трехмесячной допризывной подготовки в течение четырех лет вызывался на один-два месяца в год на сборы в те части, к которым был приписан.

Эти новшества нашли отражение в Законе СССР об обязательной во­енной службе от 18 сентября 1925 г. Он гласил, что всеобщая обязательная военная служба устанавливается для мужчин 19-40 лет и состоит из до­призывной подготовки, действительной службы и состояния в запасе.

Действительная служба кадрового состава (5 лет) состояла из непре­рывной службы в подразделениях от 2 до 4 лет и пребывания в долгосроч­ном отпуске от I до 3 лет. Такая же служба переменного состава включала учебные сборы от 8 до 12 месяцев и пребывание в отпуске между сборами.

Реформа включала и меры по укреплению единоначалия в армии. Приказ об этом был издан Реввоенсоветом СССР 2 марта 1925 г. Суть его заключалась в освобождении комиссаров от непосредственного участия в строевой и административной деятельности командиров. Впредь едино­лично они имели право отдавать приказы и распоряжения только по линии политической работы. Тем самым повышался авторитет командиров и дос­тигалась цель повышения уровня политико-воспитательной работы, кото­рой комиссары теперь могли посвящать больше времени. В ближайшие го­ды линия на укрепление единоначалия продолжала проводиться.