Введение

«Жилищное право» как учебная дисциплина в настоящее время прочно вошла в систему высшего юридического образования в Российской Федерации. Данное обстоятельство связано с ее высокой социальной значимостью, а также тем, что в процессе изучения гражданского права большинство жилищных отношений просто не рассматривается. Современная практика высшего образования убедительно доказывает тот факт, что значительная часть правоотношений, которые считаются жилищными, может быть изучена только в рамках отдельного учебного курса. В пользу этого аргумента свидетельствуют также комплексный (смешанный) характер правового регулирования в жилищной сфере и многоуровневость жилищного законодательства.

«Жилищное право» как учебная дисциплина отличается высокой практической значимостью, именно поэтому выполнение студентами различных заданий на семинарских занятиях и во внеаудиторное время необходимо для эффективного закрепления изученного материала и приобретения профессиональных навыков. Значительная часть жилищных правоотношений реализуется как в рамках договорных отношений, так и в процессе функционирования механизма защиты конституционного права граждан на жилище. Именно поэтому каждый студент обязан изучить, осмыслить, научиться анализировать и составлять основные разновидности договоров, применяемых в жилищном праве, а также отдельные процессуальные акты, используемые в сфере защиты жилищных прав, опираясь на теоретический материал, изложенный в настоящем пособии.

Учебное пособие предназначено в первую очередь для студентов-бакалавров, обучающихся по направлению «Юриспруденция» очного и заочного отделений, но может быть также использовано всеми лицами, интересующимися проблемами жилищного права.

Раздел I. Жилищное право в системе российского права и законодательства

Глава 1. Понятие жилищного права и его место в системе

Российского права

1. Понятие и предмет жилищного права. Жилищное право – это определенная совокупность правовых институтов и норм, которые регулируют жилищные отношения различного характера. В течение длительного времени в российской юридической науке сложился двойственный подход к определению сущности и содержания жилищного права.

С точки зрения узкого подхода жилищное право – это часть (подотрасль) гражданского права, которая регулирует отношения по поводу пользования жилыми помещениями.

С точки зрения широкого подхода жилищное право – это некое комплексное образование, регулирующее все многообразие жилищных отношений.

При этом самостоятельность жилищного права как отрасли никогда не обосновывалась, но, тем не менее, следует отметить относительную самостоятельность жилищного законодательства, которое базируется на специальном кодифицированном акте и включает в себя гражданско-правовые и административно-правовые нормативные акты, законы и подзаконные акты субъектов Российской Федерации.

Мнение о том, что жилищное право является частью гражданского права и квалифицируется исключительно, как его подотрасль, является более традиционным¹. Однако в последнее время все чаще стал встречаться широкий подход к трактовке жилищного права, который представляет собой выделение жилищного права в особую комплексную отрасль права¹.

Предметом жилищного права являются жилищные отношения, которые также могут рассматриваться в узком и широком значении.

В узком смысле под жилищными отношениями можно понимать только гражданско-правовые отношения по пользованию гражданами жилыми помещениями, которые регулируются гражданским законодательством, а именно, гл. 35 ГК РФ. Однако, современное состояние и структура жилищного законодательства, позволяет говорить о том, что в состав предмета жилищного права помимо отношений, касающихся права собственности на жилые помещения, а также отношений по найму жилых помещений, которые урегулированы ГК РФ, входят и другие отношения не в полной мере урегулированные гражданским законодательством. Специфика современных реалий общественной жизни свидетельствует о том, что значительное количество вопросов, связанных с жилыми помещениями остается за рамками норм гражданского законодательства. Поэтому трактовка жилищных отношений в широком смысле является насущной необходимостью.

Отсюда следует, что в широком смысле под жилищными отношениями целесообразно понимать любые отношения, связанные с удовлетворением потребности граждан в жилье, или те отношения, которые складываются в процессе удовлетворения гражданами своих жилищных потребностей. К ним могут относиться: отношения по найму жилого помещения, урегулированные ГК РФ; отношения по постановке на очередь для получения жилья; отношения по управлению многоквартирными домами и др.

В жилищной сфере применяются, как правило, два метода правового регулирования: гражданско-правовой, основанный на равенстве, автономии воли, и административно-правовой, построенный на власти и подчинении участников. Эти способы (методы) взаимодействуют друг с другом, а и даже могут сливаться воедино. Это особенно ярко проявляется в процессе использования нанимателями жилых помещений по договору социального найма. Другим примером являются жилищно-эксплуатационные организации (наймодатель), которые вправе также осуществлять контроль надлежащего использования жилых помещений нанимателями и членами их семей. Объясняется это тем, что основная задача правового регулирования в данной области отношений – это обеспечение надлежащего владения, пользования и распоряжения жилыми помещениями.

2. Виды жилищных отношений. В настоящее время можно выделить сразу несколько видов жилищных отношений, а именно:

1) отношения по найму жилых помещений, возникающие на основании гражданско-правовых договоров социального и коммерческого найма, договоров поднайма и т.д.; они являются сугубо гражданско-правовыми и регулируются гл. 35 ГК РФ;

2) жилищные отношения по пользованию специализированными жилыми помещениями: служебными жилыми помещениями, общежитиями и др.; они также являются отношениями по найму жилья, но при этом обоснованно выделены в отдельную группу из-за особого статуса жилых помещений, которые могут относиться только к государственному и муниципальному жилищному фонду и использоваться для временного проживания отдельных категорий граждан; несмотря на свою гражданско-правовую природу, ввиду специфики предмета они регулируются исключительно положениями раздела IV ЖК РФ;

3) жилищные отношения в области обеспечения граждан жилыми помещениями, которые складываются между гражданами, нуждающимися в улучшении жилищных условий, органами местного самоуправления или органами государственной власти, уполномоченными решать вопросы по предоставлению жилых помещений на основании договоров социального найма; они являются публично-правовыми, основаны на отношениях власти и подчинения и регулируются определенными административно-правовыми актами;

4) отношения, возникающие в связи со строительством и приобретением в собственность жилых помещений; они вытекают из обязательств по купле-продаже, мене, дарении, ренте жилых помещений, приватизации, отношений наследования, долевого участия в строительстве, ипотечного кредитования, членства в жилищном или жилищно-строительном кооперативе и др.; они являются сугубо гражданско-правовыми отношениями, которые регулируются положениями части первой, второй и третьей ГК РФ, а также некоторыми специальными федеральными законами и могут быть отчасти отнесены к жилищным отношениям из-за специфики объекта вещного права (жилого помещения);

5) отношения, складывающиеся по поводу осуществления права собственности и других вещных прав на жилое помещение, владения, пользования, распоряжения жилым помещением собственником и членами его семьи; они являются исключительно гражданско-правовыми, и могут существовать в форме жилищных отношений также благодаря объекту вещного права (жилому помещению), так как владение, пользование и распоряжение этим объектом имеет свои выраженные особенности;

6) жилищные отношения, возникающие в области управления, эксплуатации, обеспечения сохранности и ремонта жилых помещений; они носят скорее управленческий характер и могут регламентироваться, в том числе, нормами административного, финансового, налогового права, но, тем не менее, имеют гражданско-правовую природу;

7) отношения по обеспечению жилых домов водой, отоплением, электроэнергией, газом и др., а также отношения по оплате гражданами предоставляемых им услуг; они имеют гражданско-правовую природу и регулируются параграфом 4 гл. 31 ГК РФ и разделом VII ЖК РФ.

Приведенная классификация не является универсальной, тем более что законодатель приводит еще более конкретизированный и развернутый перечень жилищных отношений, который в свою очередь может изменяться и дополняться.

В соответствии с ч. 1 ст. 4 ЖК РФ жилищное законодательство регулирует отношения, которые складываются по поводу:

1) возникновения, осуществления, изменения, прекращения права владения, пользования, распоряжения жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов;

2) пользования жилыми помещениями частного жилищного фонда;

3) пользования общим имуществом собственников помещений;

4) отнесения помещений к числу жилых помещений и исключения их из жилищного фонда;

5) учета жилищного фонда;

6) содержания и ремонта жилых помещений;

7) переустройства и перепланировки жилых помещений;

8) управления многоквартирными домами;

9) создания и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья, прав и обязанностей их членов;

10) предоставления коммунальных услуг;

11) внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги, в том числе, уплаты взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме;

12) формирования и использования фонда капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме;

13) контроля над использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства;

14) осуществления государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля;

15) ограничения повышения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги.

Исходя из этого, жилищные отношения – это общее родовое понятие для всех видов отношений, возникающих по поводу одного и того же объекта правового регулирования – жилого помещения.

3. Принципы жилищного права. Основополагающие начала жилищного права в общем виде зафиксированы в Конституции РФ и ЖК РФ, к ним относятся:

1) обеспечение органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище; с целью реализации данного принципа ЖК РФ детально закрепляет полномочия органов государственной власти Российской Федерации (ст. 12), органов государственной власти субъекта Российской Федерации (ст. 13) и органов местного самоуправления в области жилищных отношений (ст. 14);

2) безопасность жилища, под которой подразумевается соответствие установленным техническим и санитарным нормам, что определяет пригодность использования для проживания конкретного жилого помещения, не признанного в установленном порядке ветхим, аварийным или подлежащим сносу (ч. 1 ст. 1 ЖК РФ);

3) неприкосновенность жилища, что является одним из важнейших принципов, закрепленных Конституцией РФ (ст. 25) и международной Конвенцией «О защите прав человека и основных свобод» (ст. 8); однако при этом установлены следующие ограничения данного принципа, так как проникновение в жилище без согласия проживающих в нем на законных основаниях граждан может допускаться в случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральным законом, но только в целях спасения жизни граждан и/или их имущества, обеспечения их личной безопасности или общественной безопасности при аварийных ситуациях, стихийных бедствиях, катастрофах, массовых беспорядках либо иных обстоятельствах чрезвычайного характера, а также в целях задержания лиц, подозреваемых в совершении преступлений, пресечения совершаемых преступлений или установления обстоятельств совершенного преступления либо произошедшего несчастного случая (ч. 3 ст. 3 ЖК РФ);

4) недопустимость произвольного лишения жилища (жилого помещения), что также является конституционным принципом (ч. 1 ст. 40) и устанавливает единственную возможность лишения права гражданина на жилище на основании решения суда;

5) целевое использование жилища (жилого помещения) и обеспечение сохранности жилищного фонда является принципом, который позволяет устанавливать особые правила пользования жилыми помещениями, которые могут быть предназначены только для проживания граждан. При этом закон допускает использование жилого помещения для осуществления профессиональной или индивидуальной предпринимательской деятельности проживающими в нем гражданами, если это не нарушает права и законные интересы других граждан, а также требования, которым должно соответствовать жилое помещение, но не допускает размещение в жилых помещениях промышленных производств (ч. 2 – 3 ст. 17 ЖК РФ);

6) беспрепятственное осуществление жилищных прав, которое означает, что граждане осуществляют жилищные права по своему усмотрению и в своих интересах, а также распоряжаются ими, они свободны в установлении и реализации своих жилищных прав в силу договора и/или иных предусмотренных законодательством оснований; при этом жилищные права могут быть ограничены на основании федерального закона и в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 2 – 3 ст. 1 ЖК РФ);

7) равенство участников жилищных отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями, что является конкретизацией важнейшего принципа гражданского права, закрепленного ч. 1 ст. 1 ГК РФ;

8) соблюдение прав, свободы и законных интересов гражданина и человека, которое также является общим конституционным принципом и вытекает из целого ряда положений (ст. 17, 19 и др.);

9) судебная защита жилищных прав, которая осуществляется признанием жилищного права; восстановлением положения, существовавшего до нарушения права и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения; признанием судом недействующими полностью или в части нормативного правового акта государственного органа либо нормативного правового акта органа местного самоуправления, нарушающих жилищные права; неприменением судом нормативного правового акта государственного органа или нормативного правового акта органа местного самоуправления, противоречащих ЖК РФ или принятому в соответствии с ним другому нормативно-правовому акту; прекращением или изменением жилищного правоотношения; иными способами (ч. 3 ст. 11 ЖК РФ);

10) обеспечение восстановления нарушенных жилищных прав, что подтверждается существованием административно-правого порядка и судебной формы защиты жилищных прав;

4. Источники жилищного права. Нормативную базу жилищного права образует система жилищного законодательства, в него входит, прежде всего, Конституция РФ, в связи с тем, что она является правовой основой развития жилищного законодательства в связи с закреплением права граждан на жилище (ст. 40); федеральные законы и иные правовые акты принимаются в соответствии с Конституцией РФ, которая в свою очередь устанавливает, что жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. «к» ч. 1 ст. 72).

Следовательно, жилищное законодательство состоит из двух уровней:

1. федеральное законодательство, включающее в себя:

– Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г., вступивший в силу с 1 марта 2005 г. с текущими изменениями и дополнениями (ЖК РФ);

– принятые в соответствии с ним федеральные законы (принимая во внимание тот факт, что ЖК РФ являлся последним обновленным российским кодексов, а абсолютное большинство актуальных законов уже действовало, в них были внесены изменения, которые придали им соответствие с ЖК РФ (например, Законам РФ «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации» от 19 июня 1992 г., «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993 г., Федеральному закону «Об ипотеке (залоге недвижимости)» от 16 июля 1998 г. и др.;

– изданные в соответствии с ними указы Президента РФ (на практике абсолютное большинство подзаконных актов в жилищной сфере принимается Правительством РФ);

– постановления Правительства РФ, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, на основании и во исполнение ЖК РФ, иных федеральных законов, а также нормативных указов Президента РФ (например, «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня лиц, ответственных за прием и передачу в органы регистрационного учета документов для регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации» от 17 июля 1995 г. № 713, «Об утверждении Типового договора социального найма жилого помещения» от 21 мая 2005 г. № 215, «Об утверждении Правил пользования жилыми помещениями» от 21 января 2006 г. № 25 и др.);

– нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти, которые принимаются в случаях и в пределах, установленных ЖК РФ и принятыми в соответствии с ним федеральными законами;

2. законодательство субъектов Российской Федерации, включающее в себя: