Глава 1. Признаки правового статуса забайкальского края

В соответствии со ст. 66 Конституции Российской Федерации «Статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики. Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации». Таким образом, правовой статус Забайкальского края определяется Конституцией Российской Федерации и Уставом.

Так, М.М. Борисова полагает, что «Статус субъекта Федерации – это правовое положение субъекта, обусловленное сущностью и природой федеративного устройства государства, установленное законодательством Федерации и субъекта путем определения границ власти субъекта, закрепления его прав, обязанностей, гарантий деятельности и ответственности в интересах всей Федерации в целом и каждого субъекта в отдельности»¹.

При этом следует учитывать, что на содержание всех конституционных прав субъекта Российской Федерации (и, в конечном счете, на его конституционно-правовой статус) влияют следующие институциональные особенности конкретного субъекта Федерации, определенные богатством и разнообразием правоотношений, в которых участвует субъект Российской Федерации. К ним мы относим: 1) наличие относительно обособленного населения субъекта Российской Федерации (действующего в соответствии с собственными публично-правовыми интересами, но с учетом публично-правовых интересов населения (народа) всей Российской Федерации) – исключительное право субъекта Российской Федерации; 2) наличие относительно самостоятельной собственной правовой системы субъекта Российской Федерации, функционирующей в рамках единой правовой системы Российской Федерации, но обладающей уникальными особенностями, присущими каждому конкретному субъекту, – исключительное право субъекта Российской Федерации; 3) наличие системы права субъекта Российской Федерации, являющейся частью системы права Российской Федерации, – исключительное право субъекта Российской Федерации; 4) наличие относительно обособленной системы законодательства субъекта Российской Федерации, каждый элемент которой (закон) принимается в строгом соответствии с действующей федеральной системой законодательства, – исключительное право субъекта Российской Федерации; 5) наличие системы подзаконных нормативных актов, принятых на уровне конкретного субъекта Российской Федерации; 6) наличие системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации (законодательных, исполнительных, судебных и иных) – исключительное право субъекта Российской Федерации; 7) наличие населения в каждом муниципальном образовании, территориально входящем в субъект Российской Федерации (действующего в соответствии с собственными публично-правовыми интересами, но с учетом публично-правовых интересов населения (народа) всей Российской Федерации и населения субъекта Российской Федерации); 8) наличие системы органов местного самоуправления, действующих на территории конкретного субъекта Российской Федерации; 9) наличие системы элементов гражданского общества, действующих на территории конкретного субъекта Российской Федерации¹.

Можем утверждать, что перечисленные нами девять институциональных систем в совокупности являют собой институциональную структуру современного субъекта Российской Федерации, определяющими факторами для которых являются федеральное законодательство и практика федеративных отношений. При этом методологической проблемой остается вопрос о деконцентрации публичной власти в федеральном центре и системной связанности перечисленных институтов. Обозначенные проблемы относятся по своей практической и теоретической значимости к фундаментальным, при этом недостаточность изученности, фрагментарность и неоднозначность аргументов и выводов на общем фоне отсутствия специальных конституционно-правовых трудов позволяют говорить о необходимости и целесообразности проведения системного исследования правовой системы субъекта Российской Федерации².

М.М. Борисова полагает, что структура статуса субъекта Федерации представлена следующими элементами: 1) признаки субъекта Федерации (признаки субъекта Федерации представляют собой необходимую и достаточную совокупность характеристик, позволяющих отразить юридическую природу и сущность данного государственноподобного образования; к признакам субъекта Федерации относятся: состояние субъекта Федерации в федеративном государстве, наличие территории, обладание государственной властью и осуществление ее посредством собственных государственных органов, наличие предметов ведения, системы законодательства, официального наименования и собственных государственных символов); 2) права и обязанности субъекта во взаимоотношениях с иными субъектами права; 3) ответственность субъекта Федерации; 4) гарантии правового статуса субъекта Федерации. Следует напомнить, что в действующей Конституции России термин «статус» применительно к федеративным правоотношениям вообще и к субъекту Российской Федерации в частности употребляется несколько раз. Мы встречаем термины «статус республики» (ч. 1 ст. 66), «статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа» (ч. 2 ст. 66), «статус субъекта Российской Федерации» (ч. 5 ст. 66), «конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации» (ч. 1 ст. 137). Но каково содержание этих терминов и как они соотносятся друг с другом, ни законодательство, ни конституционная теория ответов не дают. Как была права Н.А. Богданова, когда говорила о том, что «…будучи отраженными в нормах конституционного права, институциональные характеристики регулируемых ими отношений приобретают форму конституционно-правового статуса». Развивая ее мысль, мы полагаем, что основу элементного состава конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации составляют институциализированная совокупность исключительных прав и обязанностей субъекта Российской Федерации¹.

На наш взгляд, основными элементами конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации являются: 1. Право на участие в федеративных отношениях с Российской Федерацией в порядке и на условиях, установленных Конституцией России. 2. Право на собственную территорию, входящую в состав территории России. 3. Право на наличие относительно обособленного населения субъекта Российской Федерации (действующего в соответствии с собственными публично-правовыми интересами, но с учетом публично-правовых интересов населения (народа) всей Российской Федерации). 4. Право на формирование и наличие относительно самостоятельной собственной правовой системы субъекта Российской Федерации, функционирующей в рамках единой правовой системы Российской Федерации, но обладающей уникальными особенностями, присущими каждому конкретному субъекту Федерации. 5. Право на формирование и наличие относительно самостоятельной системы права субъекта Российской Федерации, являющейся частью системы права Российской Федерации. 6. Право на формирование и функционирование системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации (законодательных, исполнительных, судебных и иных). 7. Право на формирование и наличие относительно обособленной системы законодательства субъекта Российской Федерации, каждый элемент которой (закон) принимается в строгом соответствии с действующей федеральной системой законодательства и действует исключительно на территории субъекта Российской Федерации. 8. Право на формирование и наличие системы подзаконных нормативных актов, принятых на уровне конкретного субъекта Российской Федерации в строгом соответствии с действующей федеральной системой законодательства и относительно обособленной системой законодательства субъекта Российской Федерации. 9. Право на формирование и наличие системы местного самоуправления и элементов гражданского общества, действующих на территории конкретного субъекта Российской Федерации, с учетом исторических, культурных, этнических, нормативных и иных особенностей, но на основе федеральных стандартов. Естественно сказать и об обязанностях субъекта Российской Федерации в федеративных конституционно-правовых отношениях. На наш взгляд, все они корреспондируют с перечисленными выше правами и существуют лишь в системной взаимосвязи с исключительными правами¹.

Таким образом, мы постарались обозначить собственный подход к определению элементов конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации. Сложно из перечисленных нами элементов выбрать более или менее важные для практики развития федеративных отношений. Каждый структурный элемент конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации имеет собственную конституционно-правовую значимость. Но при этом, на наш взгляд, особое значение имеет право субъекта Российской Федерации на создание и функционирование относительно самостоятельной собственной правовой системы субъекта Российской Федерации в рамках единой правовой системы Российской Федерации, но обладающей уникальными особенностями, присущими каждому конкретному субъекту Федерации².

«Несмотря на ряд особенностей политической системы современной России, наше государство имеет перспективу к дельнейшему развитию федеративных начал в государственном устройстве, основанных на государственном союзе субъектов Федерации, имеющих специфические черты, фиксируемые не только в федеральном конституционном законодательстве, но и в конституциях (уставах) субъектов России. Укрепление преимущественно конституционной, а не договорной федерации, требует повышенного внимания к конституционному (уставному) нормотворчеству регионов, в которых должны найти юридическое выражение не только соответствующие нормы Конституции Российской Федерации, имеющие прямое действие, но и конституционные (уставные) принципы и нормы, закрепляющие статус республик, краев, областей, городов федерального значения и автономных образований. Теоретико-методологической основой для совершенствования законодательной и правоприменительной практики в этой сфере может послужить применение двух ключевых признаков: наличие или отсутствие титульной национальности, а также придание статуса государства либо государственного образования. В этой связи непосредственно в конституциях (уставах) субъектов Федерации необходимо разрешение ряда важных статусных вопросов, связанных с особенностями географического положения, численности населения, площади, национально-этнического состава и культурных традиций субъектов России, их предметов ведения, полномочий и ответственности. При фактической «разностатусности» субъектов Федерации конституционный принцип равноправия регионов имеет ограниченное значение и должен интерпретироваться как общее правило, из которого имеется ряд исключений, фиксируемых в конституциях (уставах) субъектов Федерации. Соответствующую правовую норму целесообразно включить в текст Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Такие же элементы статуса субъектов Федерации, как отсутствие права на выход из состава Федерации, единство и нерушимость государственных границ, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными государственными органами, полнота государственной власти каждого субъекта Федерации по предметам его исключительного ведения, – следуют непосредственно из Конституции Российской Федерации и не нуждаются в регулятивном воздействии со стороны конституций (уставов) субъектов Российской Федерации»¹.

В соответствии со ст. 1 Устава Забайкальского края (далее по тексту – Устав) Забайкальский край является равноправным субъектом Российской Федерации и имеет конституционно-правовой статус, определенный Конституцией Российской Федерации и Уставом Забайкальского края.

Правовой статус включает следующие элементы (признаки):

1) территория,

2) население,

3) предметы ведения и полномочия,

4) Устав и законы,

5) органы государственной власти,

6) собственность и бюджет,

7) официальные государственные символы,

8) другие признаки статуса государственно-территориального образования.

Рассмотрим подробнее, как характеризуются указанные признаки.