Глава 2. Государственный совет в условиях перехода к конституционной монархии.

2.1. Реформа Государственного совета в 1906 году.

К началу XX века Российская империя представляла собой неограниченную монархию, опирающуюся преимущественно на дворянство. В стране существовали сословные ограничения и отсутствовали гражданские права и свободы. Крестьяне, составлявшие большинство населения, в подавляющем большинстве были неграмотны, среди них зрело недовольство малоземельем. Правительство проводило консервативную политику, стремясь сохранить существующее положение. Бурное экономическое развитие не сопровождалось соответствующими политическими преобразованиями. В то же время зарождавшиеся классы буржуазии и рабочих все более громко заявляли о своих правах. Постепенно общество объединялось в стремлении к конституционным преобразованиям.

Поворотной страницей российской истории явилась Первая российская революция 1905-1907 годов. События 9 января 1905 года и вызванное ими народное возмущение вынудили самодержавие уступить. В «Манифесте об усовершенствовании государственного строя (17 октября 1905 года) декретировалось: даровать населению незыблемые основы гражданской свободы (свобода совести, слова, собраний, союзов), действительной неприкосновенности личности. В прямом смысле Манифест 17 октября не являлся конституцией. Он сам по себе не создавал перехода от самодержавия к ограниченной монархии, но как бы предрешал его. Не будучи законом в классическом смысле, октябрьский манифест 1905 года обладал огромной правообладающей силой. Все последующее конституционное законодательство России своим развитием обязано главным образом ему. Он не был конституцией и даже конституционным законом, а по своим юридическим характеристикам походил на европейские конституционные хартии¹³.

Николай II под давлением либерального крыла правительства и непосредственно его премьера С.Ю. Витте выразил намерение о создании представительного органа власти в России. Эволюция формы прав­ления Российской империи была определена Основными государственными за­конами от 23 апреля 1906 г. Организация народного представительства теперь выглядела следующим образом. Парламент состоял из двух палат — верхней, т.е. реформированного Государственного совета, и нижней – Государственной Думы В такой организации не было ничего особенного, большинство парламен­тов в западной Европе имели подобную двухпалатную структуру. Отличительная черта проекта заключалась не в самой системе, а в устройстве верхней палаты российского парламента¹⁴. Правительство полагало, что Государственный совет должен служить консервативным противовесом Думе. Учреждение обновленного Государственного совета являлось одним их важнейших законодательных актов эпохи становления конституционной монархии. Таким образом, Российская империя переходила к конституционному строю.

О необходимости сочетания выборного начала и назначения членов Госсове­та еще в октябре 1905 г. говорил С.Ю. Витте. В докладе императору он писал: «Весьма важно сделать реформу Государственного совета на началах видного участия в нем выборного элемента, только при этом условии можно ожидать нормальных отношений между этим учреждением и Государственной Думой»¹⁵.

Реформа Государственного совета была проведена Манифестом Николая II от 20 февраля 1906 г. Результатом всех изменений стало издание нового Учреж­дения Государственного совета, введенного в действие Указом императора 23 апреля 1906 года. Госсовет формировался особым порядком: половина его членов назначалась императором, другая половина являлась выборной. Монарх назна­чал членов совета обычно из числа бывших министров, заслуживших царское расположение, и других высших сановников.

В начале каждого календарного года от имени царя публиковались списки тех членов Госсовета, которые допускались к участию в его заседаниях в насту­пившем году. Назначаемые императором члены верхней палаты не имели права пожизненности – монарх мог менять их по своему усмотрению. Любая инициа­тива членов Государственного совета по назначению или собственное мнение, не соответствовавшее правительственному курсу, обычно влекли санкцию в виде невключения непослушных членов в списки назначенных к присутствию в за­седаниях Госсовета в последующие годы. Члены совета по назначению были в среднем лучше образованы и более опытны в государственных делах, поэтому они играли ведущую роль в палате.

Вторая половина состава Государственного совета (98 чел.) избиралась сроком на 9 лет с обновлением через каждые 3 года одной трети состава. Это не касалось членов, избранных от земств, которые переизбирались каждые три года в полном составе. Выборы про­водились на основе сословно-корпоративной системы, обеспечивавшей избрание в Государственный совет преимущественно дворянства – господствующего сословия, из которого всегда формировалась бюрократия, служившая опорой самодержавию. То же следует сказать и о торгово-промышленных представи­телях. Остальную часть составляли чиновники духовного ведомства (Синода), незначительное количество представителей от университетов и академии наук.

Избрание проводилось по 5 разрядам (куриям): от православного духовенства — 6 человек; от дворянских обществ — 18 человек; от губернских земских собраний — по одному от каждого; от академии наук и университетов — 6 человек; от совета торговли и мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ — 12 человек; кроме того 2 человека избирались от Финляндского сейма. Выборы были как прямыми (от губернских земских собраний) так и двухступенчатыми. В Государственный совет не могли быть избраны лица, не имевшие права участвовать в выборах в Государственную Думу, лица моложе 40 лет или не окончившие курса в средних учебных заведениях и иностранные подданные. Председатель Государственного совета и его заместитель ежегодно назначались императором из числа членов Совета по назначению¹⁶.

Определенное влияние в реформированном Государственном совете имели представители земств и примыкавшая к ним делегация дворянства. Они также вышли из одной среды и имели обширный опыт работы в государственном управлении (как предводители дворянства) и самоуправления, а также представляли состоятельную («цензовую») часть общества, доминировавшую в Государственной думе (с 1907 г.) и земствах. Однако эти депутаты значительно уступали бюрократам в численности и образованности. Члены от других курий могли оказать влияние лишь на отдельные решения, не имевшие политического значения.

Громадное большинство населения — рабочие, крестьяне, городское сословие и другие лишались права участвовать в выборах в Государственный совет. В Законе подчеркивалось, что выборные члены Государственного совета в своей деятельности не зависят от воли избирателей. При таких принципах формиро­вания и функционирования верхней палаты о ее независимости не могло быть и речи. Таким образом, понятно, что верхняя палата, даже выборная ее часть, вследствие ограниченных условий для избрания не являлась органом народного представительства в подлинном смысле этого слова.

По Основным государственным законам 1906 г. обе палаты наделялись оди­наковыми законодательными полномочиями¹⁷. В равной степени обеим палатам принадлежало право законодательного почина (инициативы). Исключение со­ставляли Основные государственные законы, инициатива пересмотра которых оставалась прерогативой императора. В целом в сфере нормотворчества опреде­ляющим ограничением будущего российского парламента было то, что законы подлежали утверждению царем. Исполнительная власть в стране целиком оста­валась у монарха, он по-прежнему единолично руководил внешней политикой страны, в его подчинении находились вооруженные силы, он объявлял войну, заключал мир, мог вводить в любой местности военное или чрезвычайное по­ложение. Статья 87 Свода законов Российской империи закрепляла прерогативы монарха в сфере законотворчества, позволяя ему в перерывах между сессиями Думы издавать новые законы только от своего имени¹⁸.

Государственный совет состоял из общего собрания, Государственной канцелярии, департаментов и постоянных комиссий. Первый департамент сосредоточил в своих руках главным образом правовые вопросы. Второй департамент был специализирован на вопросах связанных с финансами и экономикой. Кроме того, при нём действовали различные временные особые совещания, комитеты, присутствия и комиссии.

Следует заметить, что без одобрения реформированного Государственного совета не мог пройти ни один законопроект, только после этой обязательной процедуры он поступал на утверждение императора. В свою очередь Государ­ственный совет мог принимать законопроект и впоследствии передавать его на рассмотрение и утверждение Государственной Думе. Обеим палатам принадлежало право запроса к правительственным лицам, право утверждать роспись государственных доходов и расходов.

Закон рассматривал Думу и Совет как органы, действующие совместно: они ежегодно подлежали одновременному созыву указом Императора, который определял продолжительность их работы и сроки перерыва. Очевидно, что сущность двух­палатной системы сводилась к достижению оптимального баланса, утверждению принципа равновесия между исполнительной и законодательной властями. Поэтому логично предположить, что после прекращения деятельности одной и продолжения другой такое равновесие нарушалось. Законодатель же прене­брегал этим принципом. Так, Указом от 8 июля 1906 г. I Государственная Дума была распущена, но Госсовет остался в прежнем составе (несмотря на то, что в нем были выборные члены) и только его сессия ограничивалась до 20 февраля 1907 г¹⁹.

Можно сделать вывод, что обновленный Государственный совет по своим функциям и составу вполне отвечал духу времени. Несомненным недостатком являлась независимость депутатов от избирателей, но подобные ограничения существовали и в других странах. В целом Государственный совет мог способствовать становлению конституционного строя, сохраняя преемственность и стабильность в обществе.