Глава 3. Скрытые полномочия президента рф

Для того чтобы дать определение скрытым полномочиям Президента, необходимо определиться с понятием «полномочие». В словаре В. И. Даля есть слово «полномочить», т. е. кого-то уполномочивать, передавать свою власть¹. В словаре С. И. Ожегова и Н. Ю. Шведовой под полномочиями понимается официально предоставленное кому-нибудь право какой-либо деятельности, ведения дел². 

Итак, под полномочиями Президента понимается предоставленное (делегированное) главе государства Конституцией и федеральными законами право осуществлять деятельность, прописанную в Конституции и в федеральных законах. Соответственно, полномочия Президента могут быть конституционными и законодательными. В первом случае мы говорим о полномочиях Президента, предоставленных ему Конституцией, во втором — о полномочиях, предоставленных Президенту федеральными законами. 

М. А. Краснов выделяет следующие полномочия президента по форме юридического закрепления правовых возможностей: конституционные, имплицитные, скрытые, законодательные³. 

Под имплицитными понимаются неявные, подразумеваемые полномочия. Специфика имплицитных полномочий в то же время такова, что не всегда и далеко не сразу можно оценить законность их использования. Например, если Президент РФ дает какое-то устное поручение Генеральному прокурору РФ, то это вряд ли можно считать законным, учитывая теоретическую независимость прокуратуры, хотя такая независимость кажется весьма относительной, но в соответствии с Конституцией России она существует. Однако глава государства имеет возможность, например, «предложить внимательнее разобраться с конкретным делом», и тогда формально оно вряд ли может быть сочтено незаконным, поскольку у Президента РФ есть конституционный аргумент: он является гарантом прав и свобод граждан.  На взгляд автора, скрытые полномочия и имплицитные полномочия есть одно и то же. В обоих случаях мы говорим о подразумеваемых полномочиях Президента РФ, которые прямо не указаны в законодательстве, но которые вытекают из его основной деятельности. 

Опыт исторического развития показывает, что во всех странах на молодую республику покушается глава государства, который при поддержке своих сторонников, а то и массы консервативно настроенного населения пытается установить свою единоличную власть в стране, более или менее жесткую диктатуру. Россия не является исключением.  В сентябре 1993 г. Конституционный Суд РФ безоглядно встал на защиту республики во главе с Верховным Советом РФ, за что поплатился приостановлением его деятельности⁴. Это было показательным для судей Конституционного Суда. В обществе, где не уважают право и конституцию или еще не сложилось уважения к новой власти, новым законам, суду не на кого опереться. При наличии всех деклараций о независимости суда он остается беззащитным перед лицом власти. Этим можно оправдать многие последующие решения Конституционного Суда РФ, обеспечивавшие укрепление президентской власти в России. 

Впервые с проблемой квалификации понятия «скрытые полномочия» Конституционный суд РФ столкнулся в 1995 г. при рассмотрении актов, положивших начало военным действиям в Чеченской Республике⁵. 

В тексте самого Постановления Конституционного суда РФ от 31 июля 1995 года не применяется понятие «скрытые» полномочия, но говорится следующее: «...из Конституции Российской Федерации не следует, что обеспечение государственной целостности и конституционного порядка в экстраординарных ситуациях может быть осуществлено исключительно путем введения чрезвычайного или военного положения. Конституция Российской Федерации определяет вместе с тем, что Президент Российской Федерации действует в установленном Конституцией порядке. Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в статьях 83, 89 Конституции Российской Федерации, их общие рамки определяются принципом разделения властей (статья 10 Конституции) и требованием статьи 90 (часть 3) Конституции, согласно которой указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации»⁶. 

Таким образом, Конституционный суд посчитал, что в данном деле поручение Президента соответствующим структурам навести порядок на территории Чеченской Республики без введения режима чрезвычайной ситуации не противоречит нормам Конституции РФ. При этом Суд ввел два условия, легитимирующих применение «скрытых» полномочий: а) ограниченность рамками принципа разделения властей (фактически речь идет о том, что такие полномочия должны логически вытекать из функционального предназначения данного института и не затрагивать компетенцию других институтов); б) отсутствие противоречия Конституции РФ и федеральным законам.

Таким образом, Президент в данной ситуации применил полномочия, прямо не предусмотренные Конституцией РФ.  Необходимо отметить, что не все судьи поддержали предложенную концепцию и выразили свое особое мнение. 

Достаточно большое развитие в последнее время получила доктрина «скрытых (подразумеваемых) полномочий», одним из теоретиков которой является Марат Викторович Баглай, судья Конституционного Суда РФ, доктор юридических наук и автор учебников по конституционному праву. В одном из своих учебников Баглай говорит о праве Президента самостоятельно трактовать круг своих полномочий, «исходя из собственного понимания своих обязанностей как гаранта Конституции». «Функции главы государства не могут быть конкретизированы полномочиями в полном объеме. Поэтому у главы государства всегда есть нераскрытые в Конституции полномочия, которые выявляются в экстраординарных непредвиденных условиях, получая де-факто признание парламента или опираясь на судебное толкование Конституции». Из этого можно сделать вывод, что сторонники Доктрины «скрытых полномочий» Президента РФ относят к компетенции главы государства не только то, что предписывают ему Конституция и федеральные законы, но и те полномочия, которые могут «открыться» в определенных ситуациях. Наша страна все еще является «молодой» республикой, а это значит, что, как и в любой республике, четкий круг полномочий государственных органов еще не сформирован окончательно. Это дает возможность для усиления каких-либо органов.

В нашей стране вопрос о «скрытых» или подразумеваемых полномочиях Президента впервые поднялся в 1995 году при рассмотрении Конституционным Судом Российской Федерации законности начала военных действий в Чеченской Республике. Начало «официальному» противостоянию в республике положили указы Президента РФ и Постановление Правительства РФ [2, 3, 4, 6]. Именно эти подзаконные акты явились поводом для обращения групп депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации в Конституционный Суд РФ. В народе рассмотрение Конституционным Судом этого запроса получило название «Чеченское дело». По мнению Совета Федерации, оспариваемые им акты составили единую систему и привели к неправомерному применению Вооруженных Сил РФ, поскольку их использование на территории РФ, а также иные предписанные в этих актах меры юридически возможны лишь в рамках чрезвычайного или военного положения. В запросе подчеркивается, что результатом этих мер явились незаконные ограничения и массовые нарушения конституционных прав и свобод граждан.

По мнению группы депутатов Государственной Думы, использование оспоренных ими актов на территории Чеченской Республики, повлекшее значительные жертвы среди гражданского населения, противоречит Конституции РФ и международным обязательствам, принятым на себя Российской Федерацией. В результате рассмотрения этого дела Конституционный Суд РФ постановил по Указу от 30 ноября 1994 года N 2137, производство прекратить, так как этот документ был признан утратившим силу 11 декабря 1994 года, по Указу N 1833 от 2 ноября 1993 года производство прекратить, так как этот акт не содержит нормативных предписаний, Указ N 2166 от 9 декабря признан конституционным и принятым в пределах полномочий президента РФ. В постановлении правительства N 1360 от 9 декабря не соответствующими Конституции РФ признаны положения о выдворении за пределы Чеченской Республики лиц, представляющих угрозу общественной безопасности и личной безопасности граждан, а также о лишении аккредитации журналистов, работающих в зоне вооруженного конфликта. Можно сказать, что этим решением Конституционный Суд закрепил то, что у Президента всё-таки есть «скрытые» полномочия и дал согласие на их использование, однако напрямую в Постановлении они не называются таковыми.

Из данного Постановления следует, что «из Конституции Российской Федерации не следует, что обеспечение государственной целостности и конституционного порядка в экстраординарных ситуациях может быть осуществлено исключительно путем введения чрезвычайного или военного положения», т. е. применение боевых сил Президентом в Чеченской Республике без введения военного положения считается вполне законным, т. к. «Конституция Российской Федерации определяет вместе с тем, что Президент Российской Федерации действует в установленном Конституцией порядке. Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в статьях 83–89 Конституции Российской Федерации, их общие рамки определяются принципом разделения властей (статья 10 Конституции) и требованием статьи 90 (часть 3) Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации».

Однако, важно отметить, что не все судьи были единогласны в принятии такого решения. Большое количество судей описали свою особую позицию по отношению к этой проблеме в Особом мнении. Доктор юридических наук, судья Конституционного Суда РФ Гадис Абдуллаевич Гаджиев писал: «Поручение Президента «использовать все имеющиеся у государства средства» было истолковано Правительством как право использовать и такую имеющуюся у государства меру, как нормативное регулирование отношений, возникающих в условиях экстраординарной ситуации. Это подтверждается тем, что в пунктах 3, 4, 6 Постановления содержатся нормы, не известные федеральному законодательству. Правительство исходило из того, что в силу статьи 80 Конституции Президент «является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина», что он «принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» и что он вправе делегировать свои полномочия Правительству.

Таким образом, Правительство в соответствии с Указом Президента установило нормативную базу особого режима, отличного от режимов чрезвычайного и военного положений, но также связанного с ограничениями прав граждан, и ввело его. Между тем Правительство не вправе было делать этого в силу статьи 55 (часть 3) Конституции, и Президент не мог делегировать ему в этой части свои полномочия, даже если признать, что в силу экстраординарности обстановки он сам и обладал ими».

Обобщая вышеописанное, необходимо отметить, что в особом мнении судьи прослеживается его согласие с тем, что у Президента есть определенные «скрытые» полномочия в силу экстраординарности ситуации, однако делегирование таких полномочий, по мнению Г. А. Гаджиева, невозможно.

Анатолий Леонидович Кононов наоборот утверждает, что не существует никаких скрытых полномочий Президента, а подзаконные рассматриваемые подзаконные акты должны быть признаны неконституционными, ввиду их несоответствия нормам международного права и ввиду того, что они были приняты некомпетентным на то органом: «Фактическим изданием норм исключительного характера и введением особого правового режима с элементами военного и чрезвычайного положений Президент и Правительство Российской Федерации нарушили требования статей 55, часть 3, 56, 80, часть 2, 87, 88, 90, часть 3, 102, часть 1, пункты «б«, «в», Конституции Российской Федерации, действующего и соответствующего Конституции Закона «О чрезвычайном положении» от 17 мая 1991 г., статьи 4 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. Рассматриваемые акты в части использования вооруженных сил, кроме того, противоречат статьям 87 и 90, часть 3, Конституции Российской Федерации, поскольку эти силы были вовлечены в данный конфликт вопреки их предназначению, определенному специальной нормой статьи 10 Закона «Об обороне» от 24 сентября 1992 г. Часть третья данной статьи, которую мы полагаем действующей, так как она не может быть отменена Указом Президента Российской Федерации (статья 90, часть 3, Конституции Российской Федерации), прямо запрещает привлечение вооруженных сил к выполнению задач, не связанных с их предназначением (кроме как отражение агрессии, нанесение агрессору поражения, выполнение международных обязательств), по основаниям, не указанным в законе».

И особого внимания, на взгляд автора, заслуживает мнение судьи Валерия Дмитриевича Зорькина. Он достаточно негативно рассматривает решение, принятое Конституционным Судом: «Суд не исследовал формат чеченских событий и не соотнес качество случившегося с уровнем принятых мер. Апелляция к скрытым полномочиям всегда опасна. Ни разгул банд, ни интервенция такой апелляции не оправдывает, а то, что ее оправдывает (т. е. сложно построенный мятеж), не доказано и Судом не выявлено. А это путь не к господству права и закона, а к произволу и тирании. Этого допустить нельзя». Он признает наличие скрытых полномочий, осознавая при этом опасность их применения. Как можно заметить, вопрос о наличии скрытых полномочий Президента вызывает споры и в высших эшелонах власти.

Н. В. Витрук выразился так: «Институт «скрытых (подразумеваемых)» полномочий органов государственной власти известен мировой конституционной практике, однако он используется с достаточной степенью осторожности и лишь в целях обеспечения эффективного действия принципа разделения властей, системы сдержек и противовесов с тем,  чтобы не допустить произвольного усиления одной ветви власти за счет другой. Признание существования «скрытых (подразумеваемых)» полномочий Президента Российской Федерации в условиях действия только что принятой федеральной Конституции и писаных законов, конкретизирующих нормы Конституции, означает неправомерное расширение полномочий Президента как главы государства за счет полномочий федерального парламента и федерального правительства». 

Достаточно резко по этому поводу высказался В. Д. Зорькин: «Суд не исследовал формат чеченских событий и не соотнес качество случившегося с уровнем принятых мер. Апелляция к скрытым полномочиям всегда опасна. Ни разгул банд, ни интервенция такой апелляции не оправдывает, а то, что ее оправдывает (т. е. сложно построенный мятеж), нам не доказано и судом не выявлено. И если мы это примем сегодня, то завтра для использования так называемых скрытых полномочий окажется достаточно ничтожных поводов, может быть, разбитых витрин универмага. А это путь не к господству права и закона, а к произволу и тирании. Этого допустить нельзя». 

Б. С. Эбзеев не приемлет существования скрытых полномочий, утверждая: «Действующая Конституция Российской Федерации не предусматривает появления в периоды кризисов исключительных, или скрытых, полномочий главы Российского государства на основе надпозитивного права государственной необходимости.

Согласно части 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности не по личному усмотрению, а в установленном Конституцией Российской Федерации порядке». 

Интересно мнение В. А. Шеховцова по данному вопросу: «Отказавшись высказать свое мнение относительно нарушения прав и свобод человека в Чечне федеральными войсками, включая само право на жизнь, Конституционный суд тем самым конклюдентно одобрил акты, в которых суверенитет, территориальная целостность, государственная безопасность стоят выше прав человека. Тем самым нарушил главную статью Конституции, статью 2, объявившую высшей ценностью в России именно человека и его права и свободы»⁷. 

Примечательно, что дискуссия о «скрытых» полномочиях не завершилась данным делом. В 1996 г. Конституционный Суд РФ рассматривал другой Указ Президента РФ Б. Н. Ельцина, согласно которому устанавливалась возможность временного назначения Президентом РФ глав администраций (губернаторов). Тогда Суд признал конституционным право президента назначать их лишь до принятия соответствующего законодательства и проведения выборов в регионах, подчеркнув принципиальную необходимость избрания губернаторов.

Однако судья В. О. Лучин вновь выразил особое, причем эмоционально окрашенное, мнение: «Президент присвоил себе не только право назначать глав администраций субъектов Федерации, но также право разрешать или запрещать проведение выборов глав администраций. Таким образом, Президент сам устанавливает свои полномочия по принципу: «Своя рука владыка». Эта «саморегуляция», не ведающая каких-либо ограничений, опасна и несовместима с принципом разделения властей, иными ценностями правового государства.

Президент не может рассматривать какие-либо вопросы, если это не вытекает из его полномочий, предусмотренных Конституцией. Он не может опираться и на так называемые «скрытые (подразумеваемые)» полномочия. Использование их в отсутствие стабильного конституционного правопорядка и законности чревато негативными последствиями: ослаблением механизма сдержек и противовесов, усилением одной ветви власти за счет другой, возникновением конфронтации между ними»⁸. 

Развитие вопроса о «скрытых» полномочиях главы государства наблюдается и в последующих решениях Конституционного Суда РФ. В Постановлении от 30 апреля 1996 г. Конституционный Суд признал право Президента РФ осуществлять законотворческие функции в том случае, если по какому-то вопросу не принят закон. Это решение Суда открыло дорогу для формирования «указного права». Судья В. О. Лучин в своем Особом мнении отметил, что данное решение подрывает принцип верховенства закона. Чтобы не умалять власть парламента, временные указы Президента, носящие характер закона, могли бы издаваться с условием одобрения их Федеральным Собранием12⁹. 

Не вызывают сомнения вышеназванные акты Конституционного суда на момент их принятия отражали интересы власти и легитимировали действия власти. Однако необходимо отметить, что принятие Президентом РФ обсуждаемых указов зачастую было необходимостью и в некоторых случаях было продиктовано соображениями безопасности государства. Времени на обсуждение на тот момент не было, да и результат обсуждений в палатах Федерального Собрания, с учетом большого количества представителей, не разделяющих политику Б. Н. Ельцина, предсказать было сложно. Стране нужны были оперативные решения текущих социально-экономических вопросов, и Б. Н. Ельцин исполнил их. В условиях становления государства законность отходила на второй план, власть руководствовалась, в первую очередь, принципами целесообразности. 

Использование скрытых полномочий предполагает высокую степень ответственности лидера государства, так как именно от его действий, моральных качеств могут зависеть судьбы людей. Однако концепция реализации скрытых полномочий главой государства может нести угрозу реализации принципа разделения властей. Ощущение огромной власти, которую никто не сдерживает, понимание того, что любые действия можно подстроить под соответствующую норму закона, очень опасно для молодой демократии. Поэтому, как только в стране создается стабильная политическая обстановка, необходимо, чтобы теория разделения властей стала реально действующей, чтобы начала работать система сдержек и противовесов. 

В России исторически так сложилось, что идеи о единоличной власти главы государства очень распространены. Однако, как показывает практика, с укреплением социально-экономического положения государства эффективной оказывается не президентская республика, а смешанная и парламентская. На взгляд автора, только данные виды республики позволяют наиболее полно реализовать систему сдержек и противовесов. 

Как верно заметил профессор М. А. Краснов, «границы возможностей субъекта права заканчиваются там, где начинается несогласие с такими возможностями со стороны иных субъектов права, при споре подтвержденное решением суда»13¹⁰. 

Современные реалии российской политической жизни таковы, что Президент обладает огромными полномочиями, которые реализуются в сферах законодательной, исполнительной  и судебной власти. Естественно, Президент единолично физически не может справиться с взятыми на себя полномочиями. От его имени начинает действовать Администрация Президента, которая разрастается все больше и больше. Она превращается в мощный кабинет, который пытается подменить все органы власти, всех проконтролировать. Никому не известные, не подконтрольные ни одному органу государства чиновники принимают решения по важнейшим вопросам государственной жизни и не отвечают за последствия их реализации.

В состав Администрации Президента входят полномочные представители Президента. По мнению некоторых исследователей, введение института полномочных представителей президента в федеральных округах ставит под вопрос конституционный механизм разделения властей в регионах¹¹. Реализация в полном объеме явных и скрытых полномочий полпредов, как показывает практика, существенно ограничивает полномочия избранных глав субъектов федерации. Возникает феномен фактического делегирования полномочий от конституционных институтов региональной власти к внеконституционным административным институтам, а также резкого расширения прерогатив последних по контролю над первыми. В стандартной ситуации институт полпредов выступает как механизм контроля, координации, кадровой селекции и сбора информации. Вместе с тем потенциально полпреды являются важным политическим инструментом, находящимся в распоряжении главы государства, элементом института его «скрытых» полномочий, позволяющим в кризисные периоды проводить директивы Президента РФ на местах. 

В последнее время о скрытых полномочиях Президента практически не говорят. Возможно, это обусловлено тем, что Президент не использует их, а возможно, тем, что общественность перестала реагировать на действия руководства страны, которые в принципе можно было бы охарактеризовать как реализацию скрытых полномочий. 

Выборы в Госдуму в декабре 2011 года показали, что активная гражданская позиция в нашей стране существует, граждане понимают, что необходимы перемены, в стране должна быть политическая альтернатива, реально работающий механизм сдержек и противовесов. Только в этом случае возможно прогрессивное социально-экономическое развитие государства, при котором понятие «скрытые полномочия главы государства» уйдет в историю.