Плюсы и минусы федерализма

В отличие от унитарных систем одно из главных достоинств федерализма в том, что он конституционно гарантирует право политического голоса представителям региональных и местных интересов. Штаты или провинции обладают целым рядом самостоятельных прав и так или иначе всегда представлены в центральном правительстве, как правило, через вторую палату федерального парламента. Федерализм, однако, оказался неспособным воспрепятствовать общей тенденции XX в. к централизации. Хотя в федеральных системах штатам и провинциям гарантированы соответствующие права, власть центрального правительства повсеместно расширилась — во многом из-за роста экономики и расширения вмешательства государства в социальную сферу общества, равно как и потому, что центр попросту обладает

несопоставимо большим финансовым потенциалом.

Американская система, скажем, поначалу действовала в соответствии с принципом «двойного федерализма», при котором сферы политической власти федерации и штатов были разграничены самым строжайшим образом. В конце XIX в. эта система уступила место так называемому «кооперативному федерализму» — системе, при которой центр поддерживал штаты и более мелкие административные единицы всякого рода «дотациями и помощью». Правительства штатов стали все больше и больше зависеть от денег центра, особенно с 1930-х годов, когда как грибы после дождя в рамках «Нового курса» стали появляться всевозможные экономические и социальные программы. С середины 1960-х годов, однако, кооперативный федерализм, основанный на идее партнерства между федеральным правительством и штатами, сменился так называемым «принудительным федерализмом» —системой, позволявшей федеральному правительству все более авторитарно диктовать свою волю штатам, проводя законы в интересах центра и даже отвоевывая у штатов их законные прерогативы.

Второе достоинство федерализма состоит в том, что, рассредоточивая власть,

он создает систему сдержек и противовесов, а это всегда работает на дело защиты прав и свобод личности. Как в свое время выразился Джеймс Мэдисон, «надо сделать так, чтобы амбиции одних людей уравновешивались амбициями других». При повсеместной тенденции к централизации федеративные системы, например американская, австралийская и канадская, все же выработали более надежные способы контролировать политиков, чем унитарные системы. Нужно только понимать, что системы, замышлявшиеся для создания атмосферы здоровой конкуренции в органах государства, могут с таким же успехом оборачиваться параличом власти. Одна из слабостей федеральных систем как раз и состоит в том, что при возможностях контролировать центральную власть они подчас затрудняют осуществление сколько-нибудь смелых экономических и социальных программ. Так, «Новый курс» Ф. Д. Рузвельта в США существенно пострадал из-за позиции Верховного суда, стеной вставшего на защиту штатов от «покушений» со стороны федерального правительства. В 1980-е годы Рональд Рейган целенаправленно использовал федерализм как оружие против «большого» правительства и особенно против расходов на социальную поддержку экономически отсталых слоев населения. Под лозунгом «нового федерализма» Рейган попытался остановить рост социальных расходов, переложив ответственность в этой области с федерального правительства на более слабые правительства штатов. Однако германская модель кооперативного федерализма не помешала, а напротив, помогла создать всеобъемлющую и финансово надежно обеспеченную систему социальной поддержки в стране.

Наконец, федерализм обеспечил институциональный механизм, позволяющий обществу сохранять единство при всех и всяких внутренних различиях. Нужно, правда, сказать, что в этом отношении он подходит лишь для небольшого числа этнически разнородных и разделенных на регионы обществ, но в этих случаях он, кажется, абсолютно незаменим. Глубинное значение американского федерализма, возможно, и заключалось не столько в том, что он поначалу объединил 13 штатов, сколько в том, что он дал стране институциональный механизм для решения тех проблем, что возникли с ростом иммиграции в середине XIX в. Но с федерализмом же связаны и известные опасности: в ситуации разделения властей легко могут возникать центробежные силы, в конце концов чреватые распадом государства. Некоторые теоретики даже утверждают, что федеративные системы неустойчивы уже по внутренней своей природе, склоняясь либо к такой централизации, которую дает только лишь унитаризм, либо к децентрализации с дальнейшим распадом государства.

Например, федерализм в Канаде. Если целью федеральной системы здесь было создание политического союза, который обеспечивал бы спокойное сосуществование франкоязычного и англоязычного населения, то эту попытку приходится признать неудачной. В ответ на рост сепаратизма во франко-язычном Квебеке Канада с конца 1980-х годов встала на какой-то бесконечный

путь поиска той магической формулы, которая в конце концов решила бы вопрос о членстве Квебека в канадской федерации. В 1987 г. было достигнуто так называемое соглашение в Мич Лейке, по которому Квебек получал «особый статус» в федерации, но через три года, когда провинции Манитоба и Ньюфаундленд выступили против принципа «асимметричного федерализма», его значение совершенно сошло на нет. Соглашение 1992 г. в Шарлоттауне предложило другую формулу, но она была отвергнута на общенациональном референдуме: квебекцы решили, что она не дает им достаточной автономии, англоязычные же канадцы усмотрели в ней угрозу целостности государства. Но и на референдуме 1995 г. в самом Квебеке население этой провинции незначительным, правда, большинством отвергло вариант полного отделения от Канады, на котором стояла и стоит сепаратистская партия «Партия Квебекуа»