4. Особенности и проблемы административно-правового регулирования правового статуса должностных лиц.

Термин «должностное лицо», которым обозначается один из видов специальные индивидуальные субъектов правоотношений, является универсальным юридическим термином, используемым практически во всех основных отраслях права. В частности, данный термин используется в конституционном, администра­тивном, муниципальном, финансовом, уголовном праве.

Соответственно в действующих федеральных законах и под­законных нормативных правовых актах независимо от их отрас­левой принадлежности также широко используется термин «должностное лицо». При этом, как видно из анализа федераль­ного законодательства, данным термином обозначаются не только государственные и муниципальные служащие, наделен­ные определенными публично-властными полномочиями, но и работники негосударственных и немуниципальных организаций, выполняющие организационно-распорядительные и админист­ративно-хозяйственные функции в этих организациях. Так, на­пример, в ст. 13 Федерального закона «О защите прав юридиче­ских лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» используется термин «должностные лица юридического лица». При этом имеются в виду юридические лица любых организационно-правовых форм. В широком смысле употребляется термин «должностное лицо» и в ст. 24 и 25-1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». По смыслу положений названного закона прокурор вправе направлять представления и предостережения в адрес должностных лиц не только государственных органов и органов местного самоуправления, но и иных организаций, в том числе коммерческих.

В законодательстве об административной ответственности, а именно в примечании к ст. 2.4 Кодекса РФ об администра­тивных правонарушениях, под должностными лицами как субъ­ектами административных правонарушений понимаются только представители власти, лица, выполняющие организационно­распорядительные или административно-хозяйственные функ­ции в государственных органах и органах местного самоуправ­ления, в иных государственных и муниципальных организаци­ях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, дру­гих войсках и воинских формированиях. Таким образом, по смыслу названной нормы КоАП РФ работники негосударст­венных и немуниципальных организаций, выполняющие органи­зационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в этих организациях и привлекаемые к администра­тивной ответственности, сами по себе не являются должност­ными лицами.

Приведенные примеры свидетельствуют о том, что, несмотря на широкое использование в федеральном законодательстве по­нятия «должностное лицо», законодатель неоднозначно опреде­ляет содержание этого понятия. Такая ситуация во многом объ­ясняется тем, что до настоящего времени на федеральном уров­не отсутствует единое нормативно закрепленное унифицирован­ное для всех отраслей права и законодательства понятие долж­ностного лица. Между тем необходимость нормативного закреп­ления в федеральном законодательстве единого унифицирован­ного понятия должностного лица, а также определения видов должностных лиц не вызывает сомнений. Наличие такого поня­тия и установление видов должностных лиц с учетом особенно­стей их правового статуса в федеральном законодательстве, с нашей точки зрения, позволит окончательно и однозначно оп­ределить место и роль должностных лиц как специальных субъ­ектов правоотношений.

Оценивая действующее федеральное законодательство и сло­жившуюся в юридической науке и конкретно в науке админист­ративного права ситуацию с пониманием должностного лица как субъекта правоотношений, представляется возможным сделать вывод о том, что термином «должностное лицо» следует обозна­чать не только государственных и муниципальных служащих, на­дел енных публично-властными полномочиями, но и работников негосударственных и немуниципальных организаций, выпол­няющих организационно-распорядительные и административно­хозяйственные функции в этих организациях. В этой связи мож­но выделить публичных и частных должностных лиц.

Публичным должностным лицом является физическое лицо, замещающее по основаниям и в порядке, установленным феде­ральным законодательством, законодательством субъекта Рос­сийской Федерации, должность в государственном органе или органе местного самоуправления, в государственном или муни­ципальном учреждении, в иной государственной или муници­пальной организации, иную государственную или муниципаль­ную должность, реализующее компетенцию соответствующего органа, учреждения или организации или собственную компе­тенцию, действующее в отношениях с другими, в том числе не подчиненными ему организационно субъектами (физическими лицами и организациями) от его (ее) имени либо непосредст­венно от имени Российской Федерации, субъекта Российской

Федерации или муниципального образования и наделенное в этих отношениях внутренними и (или) внешними организаци­онно-распорядительными и (или) охранительными публично­властными полномочиями, а также внешними представитель­скими полномочиями. К числу публичных должностных лиц представляется возможным отнести, в частности, Президента РФ, федеральных министров, глав исполнительной власти субъ­ектов РФ, глав местных администраций, глав муниципальных образований, должностных лиц органов внутренних дел, налого­вых органов и т.п.

Частным должностным лицом является физическое лицо, замещающее по основаниям и в порядке, установленным феде­ральным законодательством, законодательством субъекта Рос­сийской Федерации, уставом конкретной коммерческой или не­коммерческой организации должность, руководящее место в не­государственной и немуниципальной коммерческой или неком­мерческой организации, действующее в отношениях с другими, в том числе не подчиненными ему организационно, субъектами (физическими лицами и организациями) от имени этой органи­зации и наделенное в этих отношениях внутренними организа­ционно-распорядительными и внешними представительскими полномочиями. В качестве примеров частных должностных лиц можно назвать генеральных директоров и директоров акционер­ных обществ, обществ с ограниченной ответственностью, арбит­ражных управляющих, руководителей общественных и религи­озных объединений и т.п.

В то же время, как показывает анализ действующего феде­рального административного законодательства, имеются осно­вания для выделения и третьего вида должностных лиц — част­нопубличных должностных лиц.

Представляется, что частнопубличным должностным лицом может быть названо физическое лицо, замещающее по основа­ниям и в порядке, установленным федеральным законодательст­вом, законодательством субъекта Российской Федерации, уста­вом конкретной коммерческой или некоммерческой организа­ции должность, выполняющее работу в государственной или негосударственной коммерческой или некоммерческой органи­зации, действующее в отношениях с другими, в том числе не подчиненными ему организационно, субъектами (физическими лицами и организациями) от имени этой организации, а также в некоторых случаях, предусмотренных действующим федераль­ным законодательством или законодательством субъекта Рос­сийской Федерации, непосредственно от имени Российской Фе­дерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования и наделенное в этих отношениях как внутренними организационно-распорядительными, так и отдельными внеш­ними организационно-распорядительными и (или) охранитель­ными публично-властными полномочиями. Примерами частно­публичных должностных лиц являются начальники морских и речных портов, железнодорожных станций, поездов, капитаны морских, речных и воздушных судов.

Все названные выше виды должностных лиц являются субъ­ектами административных правоотношений. В зависимости от места и роли должностных лиц в административных правоот­ношениях представляется возможным выделить две категории этих лиц:

1) властвующие должностные лица, которые реализуют в ад­министративных правоотношениях имеющиеся у них властные полномочия организационно-распорядительного и (или) охра­нительного характера, например руководители органов исполни­тельной власти, сотрудники милиции, государственные инспек­тора и т.п.;

2) невластвующие должностные лица, которые реализуют в административных правоотношениях лишь имеющиеся у них представительские полномочия и сами зависят от властвующих в этих отношениях должностных лиц, например руководители акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственно­стью, общественных объединений.

В зависимости от выполняемых в механизме администра­тивно-правового воздействия функций и характера реализуемых публично-властных полномочий все властвующие должностные лица, являющиеся субъектами административных правоотно­шений, в свою очередь, условно могут быть подразделены на два вида:

1) управляющие должностные лица, то есть должностные лица, наделенные организационно-распорядительными полно­мочиями, например губернаторы субъектов РФ, главы местных администраций, руководители государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственные регистраторы и т.п.;

2) охраняющие должностные лица, то есть должностные ли­ца, наделенные правоохранительными полномочиями, например сотрудники милиции, руководители органов государственного контроля (надзора), государственные инспектора, сотрудники таможенных органов и т.п.

Рассмотрим более подробно особенности административно­правового статуса управляющих и охраняющих должностных лиц.

Управляющие должностные лица как субъекты администра­тивных правоотношений, по нашему мнению, характеризуются следующими основными особенностями.

1. Управляющие должностные лица, как правило, состоят в штате государственных органов, органов местного самоуправле­ния, государственных и муниципальных учреждений, иных го­сударственных и негосударственных организаций, действуют в административных правоотношениях от их имени и реализуют компетенцию этих органов и организаций и (или) собственную управленческую компетенцию. Такие должностные лица дейст­вуют, например, от имени таких органов, как Правительство Российской Федерации, федеральное министерство, правитель­ство субъекта Российской Федерации, администрация района, высшее учебное заведение и т.п. В некоторых случаях управ­ляющие должностные лица не состоят в штате каких-либо орга­низаций, действуют в административных правоотношениях от собственного имени и реализуют в этих отношениях только соб­ственную управленческую компетенцию. К числу таких должно­стных лиц можно отнести, в частности, Президента Российской Федерации, президентов республик, глав муниципальных обра­зований.

2. Управляющие должностные лица выполняют в админист­ративных правоотношениях управленческие функции, к числу которых, по нашему мнению, необходимо относить следующие направления административной деятельности:

1) организация работы нижестоящих, подчиненных субъек­тов (работников, организаций);

2) рассмотрение и разрешение в пределах имеющейся компе­тенции текущих вопросов, возникающих у физических и юриди­ческих лиц в экономической и социально-культурной сферах;

3) регулирование поведения как подчиненных, так и не под­чиненных организационно субъектов;

4) обеспечение взаимодействия с другими субъектами адми­нистративных правоотношений.

3. В целях реализации указанных выше управленческих функ­ций управляющие должностные лица наделяются в администра­тивных правоотношениях управленческими (организационно­распорядительными) полномочиями, к числу которых, по нашему мнению, можно отнести следующие права:

1) право на издание в отношении как подчиненных, так и не подчиненных организационно физических и юридических лиц организационно-распорядительных административно-правовых актов (приказов, распоряжений, решений, заключений и т.п.);

2) право на совершение в отношении как подчиненных, так и не подчиненных организационно физических и юридических лиц следующих властных административно-правовых действий:

а) организационно'-распорядительных (дача устных руково­дящих указаний, проведение инструктажей, прием заявлений, выдача справок и т.п.);

б) лицензионно-разрешительных (выдача лицензий и иных специальных разрешений);

в) согласовательных действий (согласование специальной документации, дача согласия на совершение определенных дей­ствий);

г) регистрационных (регистрация физических и юридических лиц, иных объектов);

д) экзаменационных (принятие квалификационных и иных экзаменов и испытаний, определение их результатов);

е) удостоверительных (удостоверение и подтверждение опре­деленных юридических фактов);

3) право на заключение с другими субъектами администра­тивных правоотношений административных договоров (согла­шений), регулирующих порядок разрешения различных вопро­сов, возникающих в сфере публичного управления.

Охраняющие должностные лица как субъекты администра­тивных правоотношений характеризуются, с нашей точки зре­ния, следующими особенностями.

1. Охраняющие должностные лица, как правило, состоят в штате соответствующих контрольно-надзорных и (или) правоох­ранительных административных органов, действуют в админист­ративных правоотношениях от их имени и реализуют охрани­тельную компетенцию этих органов и (или) собственную охра­нительную компетенцию. В частности, эти должностные лица действуют от имени таких органов, как органы внутренних дел, таможенные и налоговые органы, органы Роспотребнадзора и т.п. В то же время в отдельных случаях охраняющие должност­ные лица не состоят в штате указанных выше органов и дейст­вуют непосредственно от имени государства (Российской Феде­рации или субъекта Российской Федерации) и реализуют собст­венную компетенцию, установленную непосредственно для них соответствующими федеральными законами и законами субъек­тов Российской Федерации. К числу таких должностных лиц можно, в частности, отнести Уполномоченного по правам чело­века Российской Федерации, капитанов морских и речных пор­тов, начальников железнодорожных станций, должностных лиц муниципальных организаций, уполномоченных на составление протоколов об административных правонарушениях, предусмот­ренных законами субъектов Российской Федерации.

2. Охраняющие должностные лица выполняют в админист­ративных правоотношениях охранительные функции, к числу которых, с нашей точки зрения, необходимо относить следую­щие направления административной деятельности:

1) обеспечение личной безопасности граждан;

2) обеспечение общественной безопасности;

3) обеспечение безопасности государства;

4) выявление и пресечение преступлений с использованием административно-правовых методов;

5) выявление и пресечение административных правонарушений;

6) выявление и пресечение иных публичных правонаруше­ний (налоговых, бюджетных, таможенных, банковских, испол­нительских);

7) предупреждение преступлений с использованием админи­стративно-правовых методов;

8) предупреждение административных и иных публичных правонарушений.

3. В целях реализации указанных выше охранительных функций охраняющие должностные лица наделяются в админи­стративных правоотношениях охранительными полномочиями, к числу которых, по нашему мнению, можно отнести следую­щие права:

1) право на проведение мероприятий по контролю (прове­рок) в отношении подконтрольных (поднадзорных) физических и юридических лиц;

2) право на совершение контрольно-надзорных действий в ходе проведения проверок (осмотр, досмотр, изъятие предметов, образцов товаров, истребование документов, письменных объ­яснений и т.п.);

3) право на применение в отношении физических и юри­дических лиц, совершивших преступления, административные и иные публичные правонарушения, мер административного пресечения, предусмотренных соответствующими федераль­ными нормативными правовыми актами (применение физи­ческой силы, специальных средств, огнестрельного оружия, приостановление операций по счетам в кредитных организа­циях, аннулирование лицензий и иных разрешительных доку­ментов и т.п.);

4) право на применение в отношении физических и юриди­ческих лиц, совершивших административные правонарушения, мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных гл. 27 КоАП РФ;

5) право на применение в отношении физических и юриди­ческих лиц, совершивших административные правонарушения, мер административной ответственности, то есть административ­ных наказаний, предусмотренных гл. 3 КоАП РФ (предупрежде­ние и штраф);

6) право на применение в отношении физических и юриди­ческих лиц, совершивших иные публичные правонарушения, не признаваемые федеральным законодательством административ­ными, мер иных видов публично-правовой ответственности (на­логовой, банковской, страховой, исполнительской, бюджетной);

7) право на отмену незаконных индивидуальных админист­ративно-правовых актов, изданных (принятых) нижестоящими должностными лицами;

8) право на применение в отношении физических и юриди­ческих лиц мер административного ограничения, направленных на обеспечение их собственной безопасности, а также безопас­ности других лиц (ограничение въезда и выезда, движения транспортных средств и пешеходов, досмотр ручной клади пас­сажиров в аэропортах и т.п.);

9) право на применение в отношении физических и юриди­ческих лиц, не исполняющих добровольно возложенные на них в установленном порядке юридические обязанности, мер адми­нистративного обеспечения исполнения этих обязанностей (на­ложение ареста на имущество должников по исполнительному производству, изъятие предметов у должников и передача их взыскателям, направление должникам требований об уплате не­доимки по налогам, таможенным платежам, платежам в фонд обязательного пенсионного страхования и т.п.);

10) право на применение в отношении организационно под­чиненных субъектов, совершивших дисциплинарные правона­рушения, мер дисциплинарной ответственности, то есть дисци­плинарных взысканий.

Как было отмечено выше, подразделение всех должностных лиц, участвующих в административных правоотношениях, на управляющих и охраняющих является условным. Это связано с тем, что некоторые должностные лица могут выступать в адми­нистративных правоотношениях одновременно и в качестве управляющих, и в качестве охраняющих. В то же время подраз­деление всех должностных лиц как субъектов административных правоотношений на указанные выше виды, с нашей точки зре­ния, является весьма полезным, поскольку позволяет более пол­но и точно определить особенности административно-правового статуса отдельных категорий этих лиц.