Глава 1. Общие положения о службе судебных приставов

1.1. История становления института судебных приставов

Еще со времен античности по имущественным вопросам возникали споры. Уже тогда судья или иное лицо поручало кредитору производство своего расследования (с предоставлением довольно широких карательных функций) в отношении должника, который не желал по каким-либо причинам возвращать положенное либо не возмещал в полной мере объем причиненного вреда (долга).

Для большинства государств Древнего мира была характерна такая схема расследования в отношении должников.

Древний мир специального органа расследования по делам исполнительного производства не выделял, как и не разделял дела на уголовные и гражданские. Но обязательство отдать кредитору положенное рассматривалось как беспрекословное [58, с. 78].

Решения, которые принимали вожди, судьи или третьи лица, так называемые третейские судьи, признавались к исполнению ответчиками обычно безоговорочно. Но во все времена существовали недобросовестные плательщики. Не обошлось без них и в древнем обществе. Нередко обеспечение исполнения судебных решений вменялось силовым структурам - дружинам и воинам.

Уже первобытное право содержало меры и соответствующие санкции, которые применялись по имущественным спорам. Стоит отметить, что помимо штрафа кредитору по обыкновению присуждалась часть имущества ответчика. Не редкость были и телесные наказания.

Интересно то, что прообраз современных российских приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов можно также отыскать в Древнем мире - это судебные коллегии из трех судей, выполнявшие функции надзора в судебных заседаниях. Таким образом, необходимость введения должностей отдельных служащих, занимающихся охраной судов и поддержанием должного порядка в судебном заседании, поняли уже на раннем этапе общественного развития [55, с. 40].

В то время обязательственное право формальностью не отличалось. Но на этапе исполнения обязательств его обеспечивало поручительство третьих лиц и задаток (залог). В случае неисполнения договора задаток нужно было выплатить в двойном размере.

Причем использование залогов и задатков служило надежной гарантией возврата долга либо исполнения судебного решения, поэтому розыскные и карательные полномочия кредиторов и истцов были редкостью.

Примечательно, что в древних обществах основная нагрузка по имущественным спорам возлагалась именно на кредиторов. Несмотря на то, что в чиновничий аппарат входили служащие, отвечавшие за сбор налогов и иных податей, они обеспечивали интересы исключительно государственной власти. Чиновники, при получении кредиторами своих долгов, брали сумму налога от цены иска в казну, а также присужденные государству деньги.

В свое время у франков наряду с этими чиновниками появился институт исполнителя судебных решений - низшего служителя суда. Это положение закреплялось в сборнике германского права "Саксонское зерцало", в специальном разделе "Судебная защита прав". Уже тогда исполнитель судебных решений действовал в качестве должностного лица, уполномоченного осуществлять принудительное исполнение и производить расследование по делам, ответчики по которым скрываются или уклоняются от исполнения этого решения. На него были возложены функции взыскания имущества и денежных средств и производства расследования, причем как гласными, так и негласными методами [59, с. 116].

В отличие от древнего общества, где на истца возлагалось и право, и обязательство самостоятельно отыскивать недобросовестного должника и его имущество, в средневековом франкском государстве этим занимались уже судебные исполнители.

К сожалению, уже тогда судебное расследование по вопросам исполнительного производства отличалось волокитой и неэффективностью. А участие в нем представителей чиновничества порождало взяточничество, мздоимство и бюрократизм.

Уже на ранних ступенях своего развития человечество столкнулось с необходимостью надлежащего разрешения имущественных тяжб, а также исполнения соответствующих судебных решений. Естественно, что каждая эпоха, и каждый народ имели свои черты зарождавшейся судебной системы и системы исполнительного производства и производства дознания судебными приставами. Примечательно, что положение о том, что кредитор должен сам заботиться об исполнении судебного решения или решения иного органа, близко многим современным европейским странам [61, с. 211]. Большим достоинством современного состояния является то обстоятельство, что государство предоставляет гражданину эффективные механизмы исполнительного производства, выбор которых оставляет на его усмотрение.

Наиболее интересна, по мнению специалистов, в этом отношении современная Германия. Здесь судебным приставам, обеспечивающим принудительное исполнение судебных решений и решений других органов, предоставлено право действовать как частным лицам, имеющим лицензию на осуществление указанного вида деятельности. Судебным приставам отведена роль посредников, которые помогают ускорить процесс исполнительного производства с использованием возможностей частного сыска. В свою очередь, суды контролируют процесс исполнительного производства.

А во Франции в Законе "Об исполнительном производстве" от 1991 г. четко регламентирована деятельность пристава как помощь кредитору. Ответственность же всех участвующих в производстве лиц определена как гражданско-правовая и состоит в возмещении убытков, выплачиваемом из специального фонда по постановлению судьи, который контролирует исполнительное производство [57, с. 65].

В Германии истцу предоставлено право обратиться в суд с просьбой наложить арест на имущество ответчика с целью обеспечения его иска. Правоохранительная система Германии также выступает как составная часть механизма исполнительного производства, но государственным судебным приставам вменяется обязанность обеспечивать взыскание государственных материальных и имущественных притязаний. В состав немецкой правоохранительной системы входит аппарат юстиции и органы общественной безопасности и порядка; в аппарат юстиции – прокуратуры, суды и вспомогательные органы; в состав же юридических вспомогательных органов включены лишь специально подготовленные чиновники. Последние занимаются исполнением некоторых обязанностей прокуроров либо судей по наследственным, кадастровым, опекунским делам, по исполнению приговоров и судебных решений; сюда также входят судебные исполнители (приставы), которых в Германии насчитывается свыше 4 тысяч [56, с. 80].

Хотелось бы отметить, что немецкая судебная система организована предельно четко, имеет широкую разветвленность по различным областям материального права. Поэтому ненадлежащее исполнение подрывает доверие ко всей правовой системе. Достоинство такого положения состоит в том, что кредитор в случае конфликта через суд признает свое право, а затем оно непременно реализуется. Это, несомненно, тот путь, к которому следует стремиться.

Германия четко различает формы исполнения гражданско-правовых требований: гражданско-правовые притязания, с одной стороны, и денежные штрафы, с другой. Данные виды исполнения базируются на различных принципах. Государство заинтересовано в денежных штрафах, и оно отвечает за их фактическое исполнение. Полиция занимается розыском злостных неплательщиков государственных штрафов. К ее исключительным полномочиям относится производство дознания по таким делам. Немаловажную роль играет эффективное взаимодействие полиции с судебными приставами и иными правоохранительными структурами. Что касается гражданско-правовых притязаний, то здесь отсутствует специальный государственный орган, отвечающий за исполнение. Кредитору предоставлено право ходатайствовать перед компетентными органами по исполнению наказания об определенных мерах принудительного исполнения. Он может поручить судебному исполнителю взыскание движимого имущества должника, обратиться в суд, в компетенцию которого входят дела об исполнении судебных решений, с прошением наложить арест на имущество должника, зарегистрировать обеспечительную ипотеку земельного участка должника в земельном ведомстве, а также через суд потребовать принудительного управления либо принудительной продажи имущества должника с торгов. Все указанные меры входят в субъективное право кредитора, которые определяются им самим.

После того как большинство стран бывшего Советского Союза присоединились к Конвенции ООН о признании и исполнении решений зарубежных третейских судов от 1958 г. [1], до сих пор остается открытым вопрос о том, на основании каких норм должны признаваться и исполняться решения зарубежных государственных судов внутри страны.

Ситуация осложняется отсутствием общеобязательных международных правил. В этой сфере существуют лишь различные региональные соглашения, среди которых Регламент N 44/2001 Европейского союза 2000 г. "О судебной компетенции, признании и исполнении решений по гражданским и хозяйственным делам" [2] и Соглашение государств - членов СНГ "О процедуре решения по спорам, которые связаны с хозяйственной деятельностью" 1992 г. [3].

Германией выработаны и эффективно действуют принципы, в соответствии с которыми дознание по делам исполнительного производства производится и по признанным решениям иностранных судов:

1) принцип "наложения" автономного германского права на международные отношения;

2) принцип обязательной проверки зарубежного судебного решения в стране исполнения;

3) принцип взаимности, т.е. суверенного равенства государств. Такой принцип распространяет свое действие на все суды, но не на учреждения юстиции Германии;

4) решение зарубежного суда может быть не признано в Германии, если нарушен германский "order publik" (основы германского права) [63, с. 30].

Интересно рассмотреть различные подходы, которые зависят от вхождения того или иного государства в определенную правовую семью (систему). Так, германская модель дознания судебных приставов относят к так называемой континентальной (европейской) модели. Основывается она на деятельности судебных исполнителей, которые работают по лицензии в частном секторе и осуществляют частный сыск по делам, поступившим к ним, с одной стороны, и деятельности государственных судебных приставов и общей полиции, работающих с неплательщиками по административным и уголовным делам, с другой. Такого подхода придерживаются Франция, Бельгия, Люксембург, Австрия, Греция, Израиль, Марокко, Румыния, Швеция. Есть еще "следственная" модель, используемая в Великобритании, США, ЮАР. Следственную модель отличает государственная монополия как над принудительным исполнением, так и над производством уголовного преследования по делам судебных приставов, объединенными в одной службе, ведомстве. Поэтому в США немаловажную роль играет Федеральная служба маршалов, которая является правоохранительным органом. Она не только обеспечивает исполнение решений, безопасность участников процесса и судебных учреждений, оказывает поддержку Министерству обороны и ВВС США, но и осуществляет предварительное расследование и оперативное сопровождение по делам, которые отнесены к их компетенции.

В свою очередь, аппарат современной модели дознания судебных приставов и принудительного исполнения Великобритании монополизирован государством, т.к. помимо исполнения судебных решений по имущественным делам, он осуществляет исполнение и уголовное преследование и по уголовным делам, если виновные подвержены уплате штрафа либо конфискации имущества. Это существенное отличие от континентальной системы.

На сегодняшний день исполнение решений английских судов - это заключительная стадия гражданского процесса, где ответчику предлагается добровольно исполнить судебное решение. В противном случае предусмотрено несколько способов принудительного обеспечения: арест имущества с помощью повестки обращения взыскания на имущество должника, находящегося у иных лиц, и пр. На данном этапе материалы процессуальной деятельности шерифов, помощников судей и судебных приставов являются основанием для привлечения к уголовной ответственности злостных неплательщиков [60, с. 125].

Несмотря на имеющиеся различия, обе модели эффективны, имеют свою специфику, свои достоинства и недостатки. Прецедентность общего права, практически полное отсутствие кодификации создают определенную сложность процедур. Следует признать, что европейские страны в последнее время все чаще обращаются к прецедентам, в то время как англосаксонская правовая система все больше стремится к кодификации. Эти объективные процессы обусловлены непрекращающейся глобализацией, взаимосвязью, взаимозависимостью и взаимным проникновением правовых систем.

Таким образом, европейская и англо-американская модели дознания судебных приставов имеют свои плюсы и минусы, заслуживающие самого пристального изучения. Действующие в России с 2002 г. полномочия дознания у ФССП России и обсуждение возможности наделения судебных приставов правом осуществления оперативно-розыскных мероприятий внешне сближают с англо-американской нашу модель исполнительного производства. Но если в США Служба маршалов является одной из самых авторитетных, эффективных и технически оснащенных, отличается высоким уровнем взаимодействия с судебным контролем и иными правоохранительными ведомствами, то в Российской Федерации, к сожалению, дело обстоят иначе: таможенная служба, полиция и другие ведомства не воспринимают ФССП России как правоохранительную структуру в полном смысле этого слова, что не дает должного взаимодействия и осложняет дознание.

Ряд специалистов для решения этих задач в указанной сфере предлагают превратить службу судебных приставов в полноценную правоохранительную структуру, обеспечив все законодательные, технические и социальные условия, предоставив право осуществлять оперативно-розыскную деятельность дополнительно к полномочиям производства предварительного расследования, подобно Маршальской службе США либо вывести службу судебных приставов по гражданским делам в частный сектор, следуя за европейской моделью, переведя ее на полную самоокупаемость и хозрасчет, как, к примеру, действует российская адвокатура. Причем гражданам предоставить право выбора способа взыскания - с помощью государственного либо частного сектора.

По мнению многих ученых и практиков, признанной формой кодификации исполнительного законодательства может и должен стать Исполнительный кодекс РФ. Принятие данного нормативного акта повлечет устранение многочисленных пробелов законодательства, упорядочит и объединит нормы, регулирующие исполнительное производство.

В качестве одного из направлений совершенствования организационно-правовой основы деятельности ФССП России можно выделить координацию деятельности службы судебных приставов в рамках Министерства юстиции Российской Федерации с другими структурами министерства, правоохранительными органами и иными органами исполнительной власти.

Первоочередной задачей службы, несомненно, является дальнейшее усиление сотрудничества с судами, а также органами федеральной исполнительной власти, постановления которых исполняются судебными приставами.

В настоящий момент внесудебный порядок (механизм) отмены постановлений судебного пристава-исполнителя не предусмотрен. Это можно сделать только в судебном порядке. В связи с этим увеличивается не только продолжительность реального исполнения, но и нагрузка на суды, что влечет за собой поступление большого количества жалоб от организаций и граждан на действия как судей, так и судебных приставов-исполнителей.

Процесс совершенствования деятельности ФССП России невозможен без соответствующего информационного обеспечения. Поэтому представляется необходимым и перспективным создание централизованных баз данных, которые доступны всем участникам реализации исполнения решений и контролирующим органам, а возможно, и необходимо обобщение всех данных об исполнении судебных решений в Минюсте России.

Вопрос кадрового обеспечения заслуживает отдельного внимания. Развитие органов ФССП России нельзя представить без эффективной работы по подбору и подготовке кадров, которые отвечают требованиям, перечисленным в законодательстве о судебных приставах и основах государственной службы.

Рационально создать специальные факультеты в юридических вузах, которые готовят специалистов с присвоением выпускникам вузов квалификации "Юрист - судебный пристав".

Учитывая тот факт, что данная служба востребована, необходимо расширить ее полномочия, создать электронную базу данных о должниках, арестованном и переданном на реализацию имуществе, ввести институт помощника судебного пристава, осуществлять страхование их профессиональной деятельности, поднять престиж судебного пристава в обществе применительно к значимости соблюдения прав взыскателей и должников.

Думается, заслуживает поддержки и внимания точка зрения о том, что перспективы развития указанного института заключены в совершенствовании нормативно-правовой базы его функционирования и развитии координации и тесного взаимодействия деятельности службы судебных приставов с другими государственными органами.