Глава 1. Становление сити-менеджмента в условия институциональных изменений местного самоуправления в России

Глубокие институциональные изменения в функционировании местного самоуправления в России, вызванные реализацией принятого в 2003 году ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», непосредственным образом затронули структурную организацию муниципальных органов и их должностных лиц. В зависимости от специфических условий и предпочтений муниципальные образования сегодня могут выбирать различные модели построения системы органов местного самоуправления.

В рамках первой позиции (модели) должности главы муниципалитета и главы местной администрации совмещаются, при этом его избрание осуществляется на выборах наряду с избранием представительного органа муниципального образования.

Во второй модели на всеобщих муниципальных выборах избирается только представительный орган муниципального образования, который, в свою очередь, избирает из своего состава председателя, наделяемого одновременно полномочиями главы муниципалитета, а глава администрации (сити-менеджер) нанимается представительным органом после проведения конкурса, где в составе конкурсной комиссии (формируемой представительным органом), одна треть принадлежит представителям государственной власти субъекта РФ.

Наконец, третья позиция (модель) в целом сходна со второй (в части найма сити-менеджера), но отличается тем, что глава муниципального образования, возглавляющий представительный орган, избирается населением на выборах.

В такой системе управления представительный орган – городской совет или дума ‒ является центром принятия стратегических решений по развитию территорий, глава муниципалитета (мэр) руководит работой “центра”, а сити-менеджер осуществляет текущую деятельность по управлению городом, реализуя планы (программы), принятые местным советом.

Исторически организационная модель «совет – менеджер», появилась в США на рубеже XIX-XX вв. Датой первого законодательного оформления такой схемы считается 1908 г., хотя стихийно нечто подобное формировалось и раньше. В 1920-1930-х гг. эта практика постепенно распространяется, но всплеск популярности данной модели приходится на 1970-е годы, новый подъем – рубеж XX и XXI веков, когда американский опыт в этой сфере начинают активно заимствовать другие страны. В США сегодня около 40% городов управляются по этой схеме¹¹.

Достоинства такой системы – возможность подобрать для управленческой работы профессионала, не зависящего от выборов, политических пристрастий и политической конъюнктуры. Считается, что квалифицированный специалист не только будет качественно управлять, но и в меньшей степени подвержен коррупции, поскольку подконтролен муниципальному совету. Среди недостатков – отсутствие прямой зависимости от волеизъявления граждан (нехватка электоральной легитимности) и угроза кадровой чехарды, если представительный орган будет менять управляющих слишком часто.

Необходимо учитывать межмуниципальную конкуренцию в которую втягивались американские города на протяжении ХХ века. В условиях достаточно либеральной рыночной системы, урбанизации и возрастающей мобильности бизнеса и населения, города оказывались вынуждены конкурировать друг с другом за привлечение бизнеса на свою территорию. А предприниматели, естественно, предпочитали места с низкими налогами, с минимальными коррупционными поборами, предпочитали бурно развивающиеся города, - одним словом, города, которые управляются хорошо. Нужно еще учитывать, что финансовая зависимость американских городов от государства – минимальна, а значит именно от того, какие предприятия размещаются на территории муниципалитета, зависит все, что можно в муниципалитете сделать. Выбор схемы управления с сити-менеджером явился одним из способов сформировать городскую среду, привлекательную для бизнеса. Не удивительно, что и сама система напоминает стандартный механизм управления акционерным обществом: избиратели-акционеры формируют совет директоров (муниципальный совет), который и нанимает менеджмент, включая исполнительного директора (руководителя администрации)¹².

В России, требование лучшего управления приходит «сверху» , в рамках муниципальной реформы. По мнению профессора Европейского университета в Санкт-Петербурге В.Я. Гельмана "логику нового закона о местном самоуправлении можно кратко обозначить как бюрократическую рационализацию. Хотя законопроект призван обеспечить управляемость муниципалитетов, но при этом он исходит из представлений о местном самоуправлении как сугубо административном (а не политическом) институте"¹³.

Администрации муниципальных образований должны руководить составлением планов развития территорий, вырабатывать оптимальную структурную политику управления городом, искать инвесторов, интересы которых могут быть встроены в контекст общегородской структурной политики, и др. Исходя из этого система городского управления (сити-менеджмент) включает ряд целевых, функциональных и обеспечивающих подсистем, ориентированных на достижение актуальных целей и решение поставленных муниципальным сообществом задач.

В общем виде эта система может быть представлена рыночными и социальными видами деятельности, которые в свою очередь подразделяются:

• производственную сферу (промышленность, грузовой транспорт, науку и научное обслуживание, строительство, связь);

• сферу обслуживания (торговля и общественное питание, маркетинг и реклама, аудиторские, страховые, оценочные, риэлтерские, консалтинговые компании, банки и др.);

• сферу жизнеобеспечения (бытовое обслуживание, жилищно-коммунальный комплекс, пассажирский транспорт и систему мер, обеспечивающих правопорядок и пожарную безопасность);

• сферу развития личности (образование, здравоохранение, культура и искусство, физическая культура и спорт).

• Помимо этого к городской инфраструктуре следует отнести совокупность домохозяйств, управленческих структур (федерального, регионального и муниципального уровней) и общественных организаций.

• Исходя из этого основная задача сити-менеджмента (управления городом) состоит в обеспечении пропорционального развития всех вышеуказанных сфер деятельности на муниципальном уровне¹⁴.

Важным обстоятельством стала встроенность муниципальной реформы в процессы рецентрализации (с начала 2000-х) и «вертикализации» (с середины 2000-х) российского политического пространства, повлекших за собой существенную трансформацию региональных и локальных (городских) режимов политико-экономического управления (governance). В этом отношении определяющее влияние на формирование моделей городского управления оказала отмена выборности губернаторов и переход к их «наделению полномочий» Президентом РФ, а также радикальное сокращение численности политических партий и последовательное сужение политической конкуренции на федеральном, региональном и местном уровнях¹⁵.

Городские системы политико-экономического управления (локальные режимы) формируются и функционируют под воздействием следующих факторов: (1) внешних по отношению к локальным режимам структурных характеристик (географическое положение, ресурсы, социально-экономическая структура, общий контекст развития страны и глобальной экономики); (2) политических возможностей, задающих политическую и институциональную среду для локальных режимов и стимулы-ограничения для их акторов; (3) механизмов политико-экономического управления, осуществляемого на вышестоящих уровнях посредством политического курса. В свою очередь, результаты деятельности городских систем политико-экономического управления (локальных режимов) возникают как следствие взаимодействия акторов в рамках, задаваемых локальными институтами (формальными и неформальными). Эти результаты проявляются на трех взаимосвязанных аренах локального уровня – политической власти (local politics), политических курсов (local policies) и политико-экономического управления (local governance).¹⁶

Выбор формальной структурной модели организации муниципальной власти в городских округах в рамках, предложенных 131-ФЗ, представлял собой важный элемент институциональной трансформации локальных режимов, поэтому испытывал активное влияние трех обозначенных выше факторов. Определяющими стали политические возможности и тренды, формируемые на федеральном уровне (формальные модели и нормы 131-ФЗ, практика рецентрализации и «вертикализации» системы управления страной), сочетающиеся с трансформацией региональных режимов (отмена губернаторских выборов, внутрирегиональная «вертикализация», угасание политической конкуренции как продолжение федеральных трендов, широкое привлечение на губернаторские посты «варягов»), а также расстановка сил акторов на локальном уровне.

Относительно последней следует особо отметить, что экономический рост 2000-2008 годов качественно трансформировал мотивации локальных акторов. В административных центрах регионов сформировались «режимы роста и развития» (В. Гельман, С. Рыженков), которые подкреплялись бумом в сферах строительства, розничной торговли, сервиса, инфраструктуры (отчасти) и связанных с ними секторах экономики. Указанные процессы повлияли на характер локального политико-экономического управления, которое столкнулось с проблемами, отчасти сходными с теми, которые некогда стояли в повестке дня городских режимов американских и европейских городов.¹⁷ В частности, наблюдалось повышение абсолютной и относительной ценности земли и недвижимости как ресурсов развития, а также усиление влияния бизнеса (местного, регионального, реже – федерального) на процессы принятия решений в сфере городского управления.

В этих условиях наиболее предпочтительным вариантом функционирования органов местного самоуправления в административных центрах субъектов РФ становится модель с нанимаемым сити-менеджером, сформированным на выборах представительным органом и избранным из его состава главой муниципального образования. Указанная модель позволяет решить сразу несколько обозначившихся в процессе рецентрализации и политической «вертикализации» ключевых проблем. Во-первых, избежать «конфликта легитимностей», поскольку после отмены губернаторских выборов наличие в административном центре субъекта РФ руководителя, получившего мандат на всенародных выборах, делало его в определенном смысле более легитимным, нежели главу субъекта РФ. Во-вторых, логика «вертикализации» требовала встраивания глав городов в новую управленческую конструкцию.

В-третьих, появление на должности сити-менеджера согласованного кандидата большинства городского представительного органа и областной исполнительной власти (чаще даже – прямого представителя исполнительной власти региона, одобренного депутатами) позволяло перевести политико-управленческую коммуникацию руководства областных центров и региональных властей в русло активных неформальных контактов по решению проблем использования городских активов и иных ресурсов столицы региона, а также бюджетных ресурсов субъекта РФ, идущих на поддержку бюджета региональной столицы.

В 2009 году в 131-ФЗ были внесены изменения, согласно которым поправки в уставы муниципальных образований в части полномочий, срока полномочий и порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления могут «не ждать» окончания срока полномочий муниципального органа, принявшего эти поправки. Иначе говоря, переход к модели с сити-менеджером можно осуществлять «по ходу», например, в случае отставки избранного мэра в силу различных обстоятельств. Тем самым, федеральный центр фактически поддержал повсеместное распространение модели с сити-менеджером.

Различия внедрение практики «сити- менеджеров» в США и России состояли в том, что в США эти шаги стали результатом давления «снизу», со стороны прогрессистского (реформистского) движения, выражавшего интересы вышедшего на политическую арену городского среднего класса американских городов, а в России они продвигались «сверху», со стороны федеральных и региональных органов власти¹⁸.

Эволюция городской системы управления города Перми в значительной степени связана с особенностями регионального политического режима и расстановкой сил акторов на региональном и локальном уровнях. Здесь проявлялись структурные и ситуативные особенности.