2. Государственные реформы Петра 1. Бюрократизация государственного аппарата.

Преобразования Петра 1 начались на рубеже двух веков и продолжа лись до его смерти в 1725 г., неожиданно прервавшей исполнение заду манных им планов. В своей реформаторской деятельности Петр 1 опирал ся на европейский опыт (Швеции, Германии, Франции, Голландии), но действовал, исходя из практических потребностей, не имея строгой систе мы и программы преобразований. Реформы начались в армии в связи с войной за выход в Балтийское море (1700 г.), за ними последовали другие.

Военная реформа. В ходе военной реформы все прежние роды войск были заменены одной регулярной армией, скроенной по европейскому образцу. С 1705 г. стала вводиться рекрутская система, в соответствии с которой в армию посредством регулярных наборов призывались мужчины в возрасте от 17 до 32 лет (сначала 1 от 20, затем 1 от 100 дворов ежегод но). От службы освобождалось лишь духовенство, все остальные сословия подлежали призыву с той лишь разницей, что дворянство служило на офицерских должностях. Служба продолжалась 25 лет, выбывшие из ар мии (убитыми, ранеными или отслужившими срок) замещались новыми рекрутами. Регулярная армия делилась на дивизии, бригады, полки, роты и т.д., сохранившиеся до сего дня. Появились новые виды артиллерийских соединений (полковые, полевые и др.), введена была единая военная фор ма. К 1725 г. сухопутная армия, одна из самых мощных в Европе, насчи тывала около 300 тыс. солдат (в пехотных, драгунских, артиллерийских и казачьих полках).

За годы войны был создан морской флот (около 150 кораблей на Бал тике и до 100 судов на Каспии), который обслуживали около 30 тыс. мат росов и офицеров. Обучение солдат и матросов проводилось по утвер жденным уставам, неявка на службу сурово наказывалась, практиковалось обучение «навигацкому», артиллерийскому и другим военным делам за границей: в Италии, Испании, Голландии и др. странах. В армии и на флоте вводилась строгая дисциплина, шпицрутены в качестве наказаний, запреты жениться дворянским недорослям, пока не окончена учеба. Все выслужившие офицерские звания, согласно Табели о рангах (1722 г.), по лучали дворянство. В лице Воинского (1716) и Морского (1720) уставов была создана законодательная база регулярной армии.

Финансовая реформа. Создание и содержание армии потребовали ог ромных финансовых затрат. «Деньги – суть артерии войны», – говорил Пётр I. Деньги требовались и для обеспечения огромного бюрократиче ского аппарата, созданного Петром, который получал жалование из госу дарственного бюджета. Появилась государственная роспись доходов и расходов. С 1718 г. в России стали проводиться регулярные переписи на селения, па основе которых вводилась подушная подать. Все необходимые для содержания армии средства были поделены на число ревизских душ (т.е. учтенных переписью лиц мужского пола), включая холопов, и уста новлена 74-копеечпая подать, которая, увеличившись и размере, дожила до времени Александра III. За больных, умерших, выбывших и пр. вплоть до следующей ревизии платили общины (ревизии проводились через 20–25 лет). Подушная подать увеличила бюджет России почти на 50 %.

При Петре I неизмеримо выросло число косвенных налогов и разного рода чрезвычайных сборов и повинностей (в 4–5 раз). Косвенными налогами, в изобретении которых изощрялись специальные люди при-быльщики,облагалось практически все: бани, гробы, причалы и перевозы, гербовая бумага и одежда, бороды. Право носить бороду стоило 1 коп. для крестьян, 60 рублей для дворян, 100 рублей для купечества и 30 рублей для прочих граждан.

Тяжесть налогового гнета вызвала бурный рост недоимок и бегство крестьян и посадских людей на окраины. В целях противодействия побе гам была введена паспортная система. Паспорта выдавались на срок до 3 лет с указанием всех основных характеристик личности: рост, лицо, осо бые приметы, которые заменяли фотографии.

Реформы Петра I, затрагивавшие различные сферы общественной жизни, были так или иначе подчинены задаче создания сильного государства, обладающего серьезным военным потенциалом. Поэтому не случайно преобразования в стране начались с военной реформы. Прежние воинские формирования (стрелецкие части, дворянское ополчение) отменялись, армия стала регулярной и профессиональной. Рядовой состав комплектовался за счет рекрутских наборов.

Масштабные преобразования требовали серьезного финансового обеспечения, что обусловило кардинальную перестройку налоговой системы. В 1718 г. была проведена перепись населения и введена подушная подать – новый прямой налог.   

В 1710 – 1725 гг., т. е., условно говоря, во второй половине царствования Петра I, была осуществлена кардинальная перестройка органов власти и управления.  Петр I учредил Правительствующий Сенат, заменивший Боярскую Думу. Сенат, члены которого назначались лично царем, стал высшим правительственным учреждением, но вся законодательная власть при этом оставалась в руках монарха. В 1718 – 1720 гг. были ликвидированы старые приказы, и на смену прежней приказной системе управления пришли новые, более профессиональные, центральные органы отраслевого управления – коллегии. 

Для руководства делами церкви был создан Святейший Правительственный Синод. Вместе с органами центрального управления претерпела изменения и система местного управления. Страна была разделена на губернии и провинции, во главе которых были поставлены губернаторы и воеводы, обладавшие весьма широкими полномочиями. В городах создавались органы самоуправления – городские магистраты.

Образование разветвленного бюрократического аппарата как в центре, так и на местах, потребовало решения проблемы кадрового обеспечения государственной службы. Важнейшим документом, определившим порядок прохождения государственной службы, стала «Табель о рангах» (1722 г.). Государственная служба стала профессиональной, а чиновники превратились в привилегированный слой населения. «Табель о рангах» с определенными изменениями действовала в России вплоть до 1917 г.

Создавая бюрократический аппарат, абсолютистское государство стремилось контролировать  деятельность чиновников. Поэтому не случайно именно в начале XVIII в. в России впервые были созданы органы прокуратуры, призванные обеспечить соблюдение законности в деятельности аппарата управления. Усиление государства и государственного вмешательства в общественную жизнь привело к организации регулярных формирований общей полиции и органов политической полиции.

Обострение общественных противоречий, рост правонарушений потребовали соответствующей перестройки судебной системы. Зарождается отделение суда от администрации. Петр I впервые в истории России учредил специальные гражданские судебные органы – нижние и надворные суды – но при этом поставил их под контроль администрации (губернаторов, воевод) и сохранил судебные функции за коллегиями, как административными органами.

В результате государственных реформ, проведенных Петром I, Россия превратилась в мощное абсолютистское государство, обладающее современной армией, полицией, разветвленным бюрократическим аппаратом управления. Насилие, ставшее основным инструментом политики Петра Великого, и подчинение всего хода реформ одной цели –внешнему усилению государства, возрастанию его военной мощи – придали реформам противоречивый характер и обусловили полицейский характер российского государства.

Бюрократизация государственного аппарата.

Бюрократизация госаппарата проходила на разных уровнях и в течение длительного периода. Объективно она совпала с процессами дальнейшей централизации властных структур.

Боярская дума из органа, вершившего вместе с царем все важнейшие дела в государстве, к концу XVII в. превращается в периодически созываемое совещание приказных судей. Она превращалась в контрольный орган, наблюдавший за деятельностью исполнительных органов (приказов) и органов местного управления. Численность Боярской думы постоянно возрастала, и ее внутренняя структура начала дифференцироваться: уже в конце XVII в. из состава Думы официально выделилась Ближняя дума — прототип кабинета министров.

В 1711 г. с образованием Сената прекратились дальнейшие транс­формации Боярской думы. Аристократический орган, основанный на принципе местничества, исчезает окончательно. Его заменяет на вершине властной пирамиды новый бюрократический орган. Принципы его формирования (выслуга, назначение) и деятельности (специализация, следование инструкциям и регламентам) сущест венно отличались от принципов (традиция, спонтанность) Боярской думы.

Столь же сложный путь проделала система центральных отрасле вых органов управления — приказов. Число приказов уменьшалось в ходе этого процесса, но общая численность штата чиновников возрастала.

Реформы высших органов власти и управления, проведенные в первой четверти XVIII в., принято подразделять на три этапа:

1) 1699—1710 гг. Для этого этапа характерны лишь частичные преобразования в системе высших государственных органов, в струк туре местного самоуправления, военная реформа;

2) 1710—1719 гг. Ликвидация прежних центральных органов влас ти и управления, создание новой столицы, Сената, проведение пер вой областной реформы;

3) 1719—1725 гг. происходит образование новых органов отрасле вого управления коллегий, проводится вторая областная реформа, реформа церковного управления, финансово-налоговая реформа, создается правовая основа для всех учреждений и нового порядка прохождения службы.

Сенат был образован в 1711 г. как чрезвычайный орган во время нахождения Петра I в военном походе. По Указу Сенат должен был, основываясь на существующем законодательстве, временно заме щать царя. К компетенции Сената относились: судебная и организационно-судебная деятельность, финансовый и налоговый контроль, внешне торговые и кредитные полномочия. О законодательных полномочи ях Сената ничего не говорилось. Организационная структура Сената включала присутствие, где выносились решения, и канцелярию во главе с обер-секретарем, которая осуществляла делопроизводство. Решения принимались коллегиально и только единогласно.

Для контроля за деятельностью самого Сената в 1715 г. была учреждена должность генерал ревизора, которого несколько позже сменил обер-секретарь Сената. Для усиления контроля со стороны императора при Сенате учреждались должности гене рал-прокурора и обер-прокурора. Им были подчинены прокуроры при коллегиях. Генерал-прокурор одновременно руководил заседаниями Сената и осуществлял контроль за его деятельностью. Генерал-прокурор и обер-прокурор могли быть назначены и отстранены только мо нархом.

В конце 1717 г. начала складываться система коллегий: назначены Сенатом президенты и вице-президенты, определены штаты и поря док работы. Кроме руководителей в состав коллегий входили четыре советника, четыре асессора (заседателя), секретарь, актуариус, реги стратор, переводчик и подьячие. Специальным указом предписыва­лось с 1720 г. начать производство дел «новым порядком». Уже в декабре 1718 г. был принят реестр коллегий: 1) Иностранных дел; 2) Казенных сборов; 3) Юстиции; 4) Ревизи онная (бюджетная); 5) Военная; 6) Адмиралтейская; 7) Коммерц (торговля); 8) Штатс-контора (ведение государственных расходов); 9) Берг-Мануфактур-коллегия (Горнодобывающая и Промыш ленная). В 1721 г. была учреждена Вотчинная коллегия, заменившая По местный приказ, в 1722 г. из единой Берг-Мануфактур-коллегии выделилась Мануфактур-коллегия, на которую кроме функций уп равления промышленностью были возложены задачи экономичес кой политики и финансирования. За Берг-коллегией остались функ ции горнодобычи и монетного дела. Деятельность коллегий определял Генеральный регламент (1720), объединивший большое число норм и правил, детально рас писывающих порядок работы учреждения.

Создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации госаппарата. Четкое распределение ведомственных функций, разграничение сфер государственного уп равления и компетенции, единые нормы деятельности, сосредоточе ние управления финансами в едином учреждении — все это сущест венно отличало новый аппарат от приказной системы.

С учреждением новой столицы (1713) центральный аппарат переместился в Санкт-Петербург: Сенат и коллегии создавались уже там.