§1.2 Система законодательства об образовании

Система законодательства об образовании, понимаемая как совокупность законов и подзаконных актов, представляет собой огромный массив нормативных правовых актов, объединенных в отдельную отрасль законодательства. Основная функция этой системы заключается в том, чтобы обеспечить законодательную основу для правового регулирования отношений, возникающих в сфере образования, и, прежде всего, образовательных правоотношений, вытекающих непосредственно из естественного права человека на образование, естественного права человека на образование.

К законодательным актам Российской Федерации об образовании относятся Конституция РФ, Закон РФ «Об образовании», Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и законы об образовании, принимаемые субъектами Российской Федерации. Конституция РФ как акт высшей юридической силы закрепляет право на образование (ст. 43) и другие права, способствующие его реализации, а также в соответствии с принципом федерализма устанавливает федеральный и региональный уровни правового регулирования отношений, возникающих в сфере образования. Принимаемые на федеральном уровне законы определяют общее направление и регламентируют общие вопросы сферы образования, которые получают дальнейшее развитие в законодательных актах субъектов Федерации, что позволяет учитывать особенности того или иного региона. Следовательно, система законодательства об образовании имеет трехуровневую структуру.

В соответствии с Конституцией РФ федеральные законы являются правовыми актами, имеющими верховенство и прямое действие на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4; ч. 1 ст. 76). Они принимаются для обеспечения правового регулирования наиболее важных вопросов и направлений. Поэтому в силу исключительной значимости сферы образования для российского общества и государства ее правовое регулирование (как в целом, так и в отдельных подсистемах) планировалось осуществлять посредством федеральных законов.

Системообразующим законодательным актом в системе российского законодательства об образовании является Закон. Он выполняет интегрирующую функцию, то есть объединяет в единую отрасль законодательства весь массив нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере образования. Поэтому его можно назвать основополагающим или базовым законом. Такие законодательные акты, в соответствии с правилами законодательной техники, вводят «общие принципы и режимы правового регулирования, которые получают затем развитие в видовых законах». То есть, нормы базового закона обычно получают развитие в нормах других федеральных законов, имеющих более узкий предмет регулирования, а также в нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти.

Основным условием легитимности подзаконных актов является их непосредственная связь с законом, то есть, они должны приниматься «на основе и во исполнение закона». Подзаконные нормативные акты всегда должны соответствовать закону, а также законным полномочиям издавшего их органа правотворчества. В этом смысле не вполне однозначную роль в системе законодательства об образовании играют нормативные указы Президента РФ. Эти правовые акты обладают рядом особенностей. Нормы указов, подобно нормам федеральных законов, имеют прямое действие и обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации (ч. 2. ст. 90 Конституции РФ). Но они обладают меньшей юридической силой, чем федеральные законы, чье верховенство закреплено Конституцией РФ. Основанием для издания нормативного указа является не закон, а скорее его отсутствие, поэтому на указы не распространяется общее правило издания подзаконных актов – «на основе и во исполнение закона». Более того, сами указы являются основанием для издания нормативных правовых актов.

То есть, фактически правовое регулирование сферы образования на федеральном уровне осуществляется на основе Закона РФ. Это красноречиво свидетельствует о низком удельном весе собственно законодательных актов в общем массиве нормативных правовых актов, регулирующих вопросы сферы образования на федеральном уровне.

Аналогичная ситуация сложилась на региональном уровне, где в настоящее время свое конституционное право на регулирование сферы образования активно реализует подавляющее большинство субъектов Федерации.

Во многих регионах (преимущественно в республиках) были приняты законы об образовании, предмет регулирования которых совпадает с предметом регулирования Закона РФ Назначение таких законов состоит в том, чтобы на уровне субъекта Федерации обеспечить законодательное регулирование вопросов, входящих в компетенцию субъекта. В то же время далеко не все субъекты РФ приняли свои законы об образовании. В таких регионах вопросы образования регулируются только на основании федеральных законодательных актов, нормы которых имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Нормы региональных законов об образовании нередко получают развитие в законах, имеющих более узкий предмет регулирования. Например, к таким законам можно отнести закон Челябинской области «О начальном профессиональном образовании и профессиональной подготовке»11 и др.

Во многих субъектах принимаются специальные законы, направленные на регулирование финансового обеспечения деятельности образовательных учреждений на территории субъекта Федерации, а также законы, устанавливающие специфику труда в образовательной сфере. Однако пока ни в одном субъекте Российской Федерации не создано системы законодательных актов, нормы которых обеспечили бы исчерпывающее правовое регулирование вопросов образования и воспитания в рамках компетенции субъекта с учетом местной специфики. На основании законов, как общих, так и специальных, издаются многочисленные нормативные правовые акты, нормы которых, в том числе, призваны заполнить пробелы, имеющие место на законодательном уровне. В результате преобладает «подзаконное» регулирование.

Подводя итог, можно констатировать, что и на федеральном, и на региональном уровнях формирование системы законодательства об образовании пошло по пути не законотворчества, а подзаконного нормотворчества. Этот путь формирования системы образовательного законодательства в определенной степени был предопределен самим законодателем, ибо в соответствии с нормой базового Закона законодательство РФ в области образования включает в себя не только Конституцию РФ, федеральные законы и законы субъектов Федерации, но также иные нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому издание подзаконных актов прямо предусмотрено рядом норм Закона РФ «Об образовании», дающих отсылку к актам Правительства РФ и других федеральных органов исполнительной власти. В то же время наличие отсылочных норм подчеркивает стремление законодателя обеспечить правильное развитие системы подзаконных актов - «не параллельно, а внутри сферы, очерченной законом».

Таким образом, право на образование - одно из наиболее существенных конституционных социальных прав человека, создающее предпосылки для развития личности и общества в целом. Под образованием понимается целенаправленный процесс обучения и воспитания в интересах личности, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения обучающимися определенных государством образовательных уровней. Это право входит в международные стандарты прав человека. Оно закреплено в международных актах, законодательстве РФ и в законодательстве ее субъектов. Говоря о законодательном регулировании образования, нельзя не отметить, что большое значение для реализации права граждан на образование, особенно общего образования, имеет правовое регулирование образования на уровне субъектов Российской Федерации.