1.2. Законодательное регулирование в области культуры

Законодательство о культуре заняло прочное место в современной системе российского законодательства. Его можно рассматривать как упорядоченную и находящуюся во взаимосвязи совокупность федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, регламентирующих отношения в области культуры. Предмет этого законодательства составляет культурная деятельность в том смысле, как она понимается в Основах законодательства Российской Федерации о культуре 1992 г. В соответствии со ст. 3 данного Закона культурной является деятельность по сохранению, созданию, распространению и освоению культурных ценностей.

Деятельность Российского государства в области культуры основывается на положениях Конституции РФ. Она определяет компетенцию органов государственной власти в области культуры. Это выражается в выделении предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в данной области (ст. 71 и ст. 72), что представляется необходимым в реалиях федеративного государства. Конституция РФ 1993 г. указывает также место Правительства РФ (ст. 114) – обеспечение проведения единой политики в области культуры.

Конституция РФ закрепляет культурные права и свободы человека – это свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, право на участие в культурной жизни, пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям (ст. 44). Положениями ст. 30 Конституции Российской Федерации установлено, что каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется. Никто не может быть принужден к вступлению в какое–либо объединение или пребыванию в нем. Конституция РФ основана на приоритете прав и свобод человека и гражданина. На государство возлагается обязанность по обеспечению, гарантированию и охране прав и свобод человека и гражданина. Вследствие этого законодательство о культуре как отрасль российского законодательства должно быть направлено на обеспечение культурных прав человека, закрепленных в Конституции РФ.

Развитие национального законодательства о культуре определяется также обязательствами Российской Федерации, принятыми ею в рамках ЮНЕСКО, Совета Европы и других международных организаций. Международным правом затрагиваются вопросы сохранения различных категорий культурных ценностей, авторского права, ввоза и вывоза культурных ценностей и сотрудничества государств в предотвращении соответствующих нарушений, обеспечения культурного сотрудничества между странами. ЮНЕСКО принимались также документы, определяющие правовой статус субъектов культурной деятельности. Участие России во многих международных договорах в области культуры обусловлено ее положением правопреемника СССР. Кроме того, проводится работа по присоединению к тем соглашениям, которые были проигнорированы в советский период (в основном это относится к конвенциям в области авторского права). Во многих случаях это предполагает внесение определенных изменений в отечественное законодательство.[19]

До 1991 г. в России действовал только один закон в сфере культуры – Закон РСФСР "Об охране и использовании памятников истории и культуры", принятый в 1978 г.

В структуре современного российского законодательства о культуре необходимо отметить повышение роли закона в правовом регулировании культурной деятельности. Только в период с 1991 г. по 2002 г. было принято девять законодательных актов, непосредственно посвященных вопросам создания, сохранения, распространения и освоения культурных ценностей.

Центральное место занимали Основы законодательства о культуре. В соответствии с Законом Российской Федерации от 09.10.1992 N 3612–1 "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" в систему законодательства о культуре входят:

– данные Основы;

– законы Российской Федерации;

– законы субъектов Российской Федерации о культуре;

– нормативные правовые акты Российской Федерации в сфере культуры.

Все принятые нормативные правовые акты на федеральном, региональном и муниципальном уровне должны быть основаны на положениях Конституции Российской Федерации.

Основы законодательства о культуре продолжают играть роль активного центра отрасли законодательства, хотя в современной российской правовой системе их приоритет перед иными законодательными актами не предусмотрен. Основы законодательства о культуре можно рассматривать в качестве своеобразной общей части законодательства о культуре, принципы и нормы которой конкретизируются и развиваются в законах, посвященных отдельным направлениям культурной деятельности.

В 2008 г. распоряжением Правительства Российской Федерации утвержден План мероприятий по реализации Концепции развития образования в области культуры и искусства в Российской Федерации на 2008 – 2015 гг., согласно которому планируется в том числе внесение изменений в Основы законодательства о культуре.

Кроме Основ законодательства о культуре, культурная деятельность как специфический объект правового регулирования получила закрепление и в иных законодательных актах федерального уровня, посвященных непосредственно деятельности по сохранению, созданию, распространению и освоению культурных ценностей.

К таким законам можно отнести следующие акты:

1) Гражданский кодекс Российской Федерации, которым регулируется оборот объектов культурного наследия, культурных ценностей, порядок создания, реорганизации, ликвидации организаций, осуществляющих культурную деятельность, а также объединений в области культуры;

2) Федеральный закон от 26.05.1996 N 54–ФЗ "О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации" определяет особенности правового положения Музейного фонда Российской Федерации, а также особенности создания и правовое положение музеев в Российской Федерации;

3) Федеральный закон от 25.06.2002 N 73–ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно–национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко–культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры;

4) Закон Российской Федерации от 15.04.1993 N 4804–1 "О вывозе и ввозе культурных ценностей", который имеет целью сохранение культурного наследия народов Российской Федерации; направлен на защиту культурных ценностей от незаконного вывоза, ввоза и передачи права собственности на них наряду с законодательством Российской Федерации о Государственной границе и таможенным законодательством Российской Федерации; призван способствовать развитию международного культурного сотрудничества, взаимному ознакомлению народов Российской Федерации и других государств с культурными ценностями друг друга;

5) Федеральный закон от 15.04.1998 N 64–ФЗ "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации", регулирующий отношения, связанные с культурными ценностями, перемещенными в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящимися на территории Российской Федерации;

6) Федеральный закон от 22.08.1996 N 126–ФЗ "О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации". Закон определяет основные направления деятельности государства по сохранению и развитию кинематографии и устанавливает порядок государственной поддержки кинематографии;

7) Федеральный закон от 29.12.1994 N 78–ФЗ "О библиотечном деле", который является правовой базой сохранения и развития библиотечного дела в Российской Федерации. Он устанавливает принципы деятельности библиотек, гарантирующие права человека, общественных объединений, народов и этнических общностей на свободный доступ к информации, свободное духовное развитие, приобщение к ценностям национальной и мировой культуры, а также на культурную, научную и образовательную деятельность. Этот Закон регулирует общие вопросы организации библиотечного дела, взаимоотношений между государством, гражданами, предприятиями, учреждениями и организациями в области библиотечного дела в соответствии с принципами и нормами международного права;

8) Федеральный закон от 29.12.1994 N 77–ФЗ "Об обязательном экземпляре документов". Закон определяет политику государства в области формирования обязательного экземпляра документов как ресурсной базы комплектования полного национального библиотечно–информационного фонда документов Российской Федерации и развития системы государственной библиографии, предусматривает обеспечение сохранности обязательного экземпляра документов, его общественное использование, устанавливает виды обязательного экземпляра документов, категории их производителей и получателей, сроки и порядок доставки обязательного экземпляра документов, ответственность за их нарушение;

9) Федеральный закон от 6 января 1999 г. N 7–ФЗ "О народных художественных промыслах", регулирует отношения в области народных художественных промыслов на территории Российской Федерации, поскольку народные художественные промыслы представляют собой неотъемлемое достояние и одну из форм народного творчества народов Российской Федерации, сохранение, возрождение и развитие которых являются важной государственной задачей;

10) Федеральный закон от 22 октября 2004 г. N 125–ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации". Закон регулирует отношения в сфере организации хранения, комплектования, учета, использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов независимо от формы собственности на них, а также в сфере управления архивами в интересах граждан, общества и государства.

При анализе законодательства в области культуры особенно следует остановиться на Федеральном законе от 1 июня 2005 г. N 53–ФЗ "О государственном языке Российской Федерации", который определяет права граждан в области использования государственного языка Российской Федерации, а также обязанности должностных лиц на территории Российской Федерации в отношении государственного языка. Данный Закон позволяет решить главную задачу – консолидировать усилия органов власти в реализации приоритетов государственной языковой политики. Государственный язык Российской Федерации является языком, способствующим взаимопониманию, укреплению межнациональных связей народов Российской Федерации в едином многонациональном государстве. Защита и поддержка русского языка как государственного языка Российской Федерации способствуют приумножению и взаимообогащению духовной культуры народов Российской Федерации.

Кроме законов, регулирующих отношения в сфере культуры, стоит отметить законодательные акты, в которых вопросы культуры затрагиваются косвенно.

К ним в первую очередь можно отнести Градостроительный кодекс РФ, который регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно–строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, принятый в 2004 г. (Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 190–ФЗ), в который были внесены положения, обеспечивающие особые условия градостроительного регулирования территорий объектов культурного наследия и сохраняющие требования по обязательному учету градостроительных регламентов, установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия при разработке генеральных планов поселений и иной градостроительной документации.

Земельный кодекс Российской Федерации, согласно которому земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко–культурного назначения, правовой режим которых регулируется Земельным кодексом Российской Федерации.

Налоговый кодекс Российской Федерации, которым определены размеры государственных пошлин, в частности за право вывоза (временного вывоза) культурных ценностей, особенности уплаты пошлин, установлены льготы для отдельных категорий физических лиц и организаций.

Федеральный закон "Об охране окружающей среды" определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально–экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, и регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

Ежегодно принимается федеральный закон о федеральном бюджете Российской Федерации. В проекте бюджета 2009, 2010 и 2011 гг. запланировано выделение федеральных средств на культуру в большем объеме, чем в предыдущие годы, что позволит значительно улучшить ситуацию с финансированием в сфере культуры.

Государственная поддержка культуры и искусства в основном регулируется подзаконными актами, а не федеральными законами.

В первую очередь данную область регламентирует Указ Президента Российской Федерации от 12 ноября 1993 г. N 1904 "О дополнительных мерах государственной поддержки культуры и искусства в Российской Федерации". Также можно указать следующие подзаконные акты:

– Указ Президента РФ от 1 июля 1996 г. N 1010 "О мерах по усилению государственной поддержки культуры и искусства в Российской Федерации";

– Постановление Правительства РФ от 9 сентября 1996 г. N 1061 "О грантах Президента Российской Федерации для поддержки творческих проектов общенационального значения в области культуры и искусства";

– Постановление Правительства РФ от 15 марта 1999 г. N 329 "О государственной поддержке театрального искусства в РФ";

– Постановление Правительства от 19 января 2005 г. N 29 "О премиях Правительства Российской Федерации в области культуры" и многие другие акты.

Все вышеуказанные нормативные акты имеют своей целью сохранение и развитие культурного потенциала Российской Федерации, обеспечение государственной поддержки деятелей культуры и искусства России.

Указом Президента России от 01.07.1996 N 1010 "О мерах по усилению государственной поддержки культуры и искусства в Российской Федерации" было учреждено 100 грантов Президента РФ для поддержки творческих проектов общенационального значения в области культуры и искусства. Большинство положений Указа было реализовано.

Федеральные целевые программы, согласно Конституции РФ, являются предметом ведения федеральных органов власти. Первая такая программа в области культуры была утверждена Правительством на 1993 – 1995 гг., а затем пролонгирована на 1996 г. Программа была направлена на сохранение культурного наследия народов России и сложившейся ранее системы институтов культурной жизни России. В основу формирования проекта программы на 1997 – 1999 гг. были заложены другие приоритеты. Главные акценты переносились с задач сохранения культурного потенциала на его развитие. В целом программа была ориентирована на достижение долгосрочных целей государства в области культуры, важнейшими из которых были признаны: формирование идеологических, нравственных основ демократического правового государства на основе уважения свободы творчества и инакомыслия, гражданственности и патриотизма; создание условий для развития и воспроизводства творческого потенциала общества; сохранение культурных традиций народов РФ, формирование неискаженного исторического сознания, сохранение единого культурного пространства России.

Федеральная целевая программа "Культура России (2001 – 2005 годы)" несколько отличалась от предыдущих программ. Была увеличена доля федерального бюджета в финансировании значимых проектов. В нее включены комплексные целевые проекты, связанные с развитием крупных исторических центров (Валаамский архипелаг, Троице–Сергиева лавра). Это позволило предотвратить утрату целого ряда памятников. Обозначены вопросы правового, научного и информационного обеспечения отрасли в целом. В качестве основной цели в Программе провозглашалось "создание таких социально–культурных условий, которые позволят обеспечить последовательное и относительно быстрое осуществление модернизации всего общества". Важно, что развитие культуры и развитие общества определялись как взаимозависимые. Один из подразделов Программы затрагивает проблемы профессионального образования, выявления и поддержки молодых дарований.

В 2005 г. проведена большая работа по организации и проведению конкурсов на присуждение грантов Президента РФ для поддержки творческих проектов общенационального значения в области культуры и искусства, премий Правительства РФ в области культуры и печатных СМИ, премии Правительства имени Федора Волкова за вклад в развитие театрального искусства.

В настоящее время действует Федеральная целевая программа "Культура России (2006 – 2010 годы)".

Кроме федеральных разрабатывались и региональные программы развития культуры. Несомненным их плюсом является то, что они имеют возможность учитывать местную специфику, особенности национально–этнического и религиозного характера. Наиболее важные и значимые мероприятия региональных программ финансируются федеральным бюджетом.

В развитие положений Федеральной программы сохранения и развития культуры в регионах принято значительное количество территориальных программ развития различных сфер культурной деятельности, а также концепций развития той или иной области культуры. В их числе программы сохранения и развития культуры и искусства; укрепления материально–технической базы учреждений культуры; развития информационной сети образовательно–культурной сферы и информационного обеспечения; развития кинематографии.

Государственная поддержка современного искусства регулируется подзаконными актами. В части поддержки театральной деятельности можно назвать Постановление Правительства от 25 марта 1999 г. N 329 "О государственной поддержке театрального искусства в Российской Федерации" (в ред. Постановления Правительства от 23 декабря 2002 г. N 919).

Постановление обязывает Министерство культуры Российской Федерации с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и Союза театральных деятелей Российской Федерации осуществлять меры государственной поддержки следующих приоритетных направлений в области театрального искусства:

– сохранение лучших традиций российского репертуарного театра, реализация инновационных проектов организации театрального дела;

– осуществление систематической гастрольной деятельности, способствующей сохранению единого культурного пространства страны и стран СНГ;

– обеспечение стабильного финансово–экономического положения театров, создание условий для необходимого кадрового обновления творческих коллективов театров, создание системы социальной защиты их работников.

В то время как Постановлением Правительства Российской Федерации "О государственной поддержке театрального искусства в Российской Федерации" предусмотрен значительный блок льгот для театров, реализация их на практике невозможна, поскольку льготы должны предусматриваться законодательными, а не подзаконными актами.

Нельзя не отметить, что в настоящее время существует множество пробелов в законодательстве, которые отрицательно сказываются на отрасли. Так, в сфере культуры действует огромное число актов, регулирующих большинство направлений культурной деятельности. А вот по вопросам концертной деятельности нет специализированного нормативного акта, несмотря на то что эта сфера крайне специфична и в процессе деятельности концертных организаций возникает множество проблем, в частности связанных с механизмом государственной поддержки концертных организаций.

В современных условиях ряд острых проблем в сфере культуры может быть решен посредством реализации федеральных целевых программ. Свою эффективность уже доказали такие программы, как "Культура России (2006 – 2010 годы)" и "Сохранение и развитие архитектуры исторических городов (2002 – 2010 годы)".