Раздел 1. Основные проблемы и понятия регионального управления и территориального планирования.

1.1 Сущность территориального планирования.

Под территориальным планированием следует понимать деятельность органов государственной власти или органов местного самоуправления по установлению и утверждению положений о развитии территорий, местах размещения объектов для государственных и муниципальных нужд. Однако данного определения не достаточно. Во-первых, территориальное планирование - это видение будущего, отнесенного от настоящего на разные сроки в зависимости от решаемых задач. Планирование может быть краткосрочным, среднесрочным и долгосрочным. Во-вторых, территориальное планирование не следует понимать буквально, как планирование физического обустройства территории. Речь идет об особом планировании социальной, экономической, градостроительной и другой деятельности с учетом ее пространственной локализации.

Территориальное планирование сейчас понимается как создание планов размещения объектов, транспортных магистралей и инженерных систем на основе учета каких-либо ограничений (экологических или охраны памятников) и примитивных расчетов. Однако правильно его рассматривать не как планирование физического обустройства территории, а как планирование территориальной целостности, и - применительно к городу - как планирование развития местного сообщества, его окружения и его деятельности, и применительно к региону. Методологически это требует продумывания и просчитывания любых планов, программ и проектов не только во времени, но и в пространстве. Так если в традиционном планировании определялись экономические показатели деятельности предприятий независимо от того, где они расположены, то в территориальном планировании эта же задача должна решаться на основе местоположения экономических субъектов в структуре района, города, региона.

Например, при прогнозе и планировании доходов от торговли можно использовать средние показатели работы всех предприятий региона, дифференцируя их по видам торговли, по размерам, по формам собственности. Однако в территориальном планировании следует дифференцировать торговые предприятия по месту их размещения. Тогда окажется, что показатели доходов и налогов предприятий, расположенных в областном центре, будут выше, чем на периферии.

Поэтому сегодня необходима дифференциация территорий региона по так называемому экономическому признаку. Это один из первых шагов, сделанных в системе управления в направлении перехода к территориальному планированию. Дальнейшими шагами будет продвижение в способах дифференцирования территории с целью максимизировать доходы бюджета и в то же время сократить недовольство налогоплательщиков. Это потребует значительно более сложных методов и схем, нежели те, которые сделаны сейчас. Еще более важным шагом является разработка стратегических планов развития территорий, которые позволят повысить качество планирования и обеспечить значительно более эффективное решение самых острых проблем территорий.

В-третьих, территориальное планирование позволяет субъектам планирования – местному самоуправлению или государству в лице правительства, министерств или субъектов Российской Федерации - существенно повысить эффективность использования имеющихся ресурсов с целью достижения первостепенных актуальных результатов.

Речь идет об усилении методологических подходов, связанных с выработкой стратегических планов. Такого рода планирование позволяет определить, на чем сосредоточить усилия и сконцентрировать организационные, финансовые и иные ресурсы и как их распределить во времени. В одном случае это может быть решение экологических проблем, в другом случае – создание новых рабочих местам, в третьем - наполнение бюджета. Как правило, в действительности результатом планирования становится не одна, а несколько целей, а точнее - их конгломераты. Зачастую результатами стратегического планирования могут стать не развитие новых форм деятельности, объектов или условий, а недопущение развития негативных явлений и тенденций. Например, такой целью в северных российских городах было не столько увеличение количества прибывающих новых людей, сколько попытка остановить негативную тенденцию отъезда людей «на материк». Во всех случаях современная методология управления утверждает, что эффективность сегодняшних действий определяется правильным выбором цели развития объекта планирования, установлением его желательного состояния в будущем.

В-четвертых, планирование предполагает разработку оптимальной с социальной точки зрения траектории движения к запланированному состоянию развития территории. Достичь желаемого результата можно разными способами, включая антигуманистические действия. Поэтому процесс достижения заданных целей не менее важен, чем определение самих характеристик и параметров этих целей. Траектория движения должна обеспечивать минимум использования ресурсов при максимальном эффекте достижения результата на каждый момент времени при недопущении снижения качества проживания людей. Другими словами - планирование должно обеспечивать достижение целей в интересах решения проблем различных групп населения, не ухудшать ощущение комфорта одних групп за счет других.

И, наконец, в-пятых, территориальное планирование должно определять, какие действия можно, а какие - нельзя делать сегодня с позиций достижения будущего состояния. С одной стороны, современные действия, например, выдача разрешений на строительство, не должны препятствовать последующим решениям и действиям. С другой стороны, каждое текущее действие должно вписываться в общую картину запланированного результата и тем самым стимулировать возникновение кумулятивного эффекта. Поэтому документ территориального планирования должен стать основой для отбора (в процессе подготовки), а также результатом отбора (как утвержденный документ) полезных действий и недопущения действий, ухудшающих перспективное состояние территории.

Идеология «устойчивого развития» дала один из самых ясных и убедительных ответов на вопрос, что прогнозирование и планирование перспективного состояния территорий даёт «простому человеку», какой смысл тратить деньги сегодняшних налогоплательщиков ради обещаний чего-то хорошего в будущем.- удовлетворять свои нужды в настоящем необходимо так, чтобы не лишать будущие поколения возможности удовлетворять их нужды. Но это еще не все. Современная теория управления утверждает, что эффективным оно может быть только на основе планового или проектного подхода. Другими словами - любой субъект, будь то семья или местное сообщество, прежде чем совершать какие-либо рутинные, каждодневные действия, должен запланировать или запроектировать желаемый результат (или цели). Затем в соответствии с ними - осуществлять повседневную работу: отслеживать уровень достижения результата, контролировать расход средств и степень удовлетворенности полученным результатом, вносить изменения в цели. Известный американский специалист в области регионального планирования города Чарльз Гибсон обобщил результаты исследования управленческой практики нескольких американских городов в примечательном утверждении - «только те города и городские сообщества стали успешными, которые смогли сформировать и реализовать хорошие перспективные планы развития».

О чем идет речь, когда говорят о «хороших» планах, и чем они отличаются от «плохих»? Например, местная власть разрешает какому-либо человеку построить жилой дом или небольшое предприятие на свободном участке. Власть поступает правильно, поскольку на сегодня нет никаких препятствий, чтобы удовлетворить интересы этого человека, предоставив ему участок под строительство в соответствии с законодательством. Однако, глядя на это же событие с точки зрения территориального планирования, например, генерального плана развития города, может оказаться, что этот участок оставался свободным не случайно, а потому, что здесь планировалась прокладка улицы для организации транспортного движения и поэтому необходимой всему городскому сообществу. После того, как этот дом или предприятие будут построены, проложить в этом месте улицу уже так просто не удастся. Местное самоуправление должно будет предусматривать в бюджете деньги на выкуп этой недвижимости и производить другие затраты и усилия, которых можно было избежать, будь у администрации к моменту предоставления участка и выдачи разрешения на строительство долгосрочный план развития города.

Эта схема хрестоматийна для любого градостроителя. Однако не все так просто, как кажется на первый взгляд. Ведь легко можно себе представить ситуацию, когда эта гипотетическая улица не очень нужна в настоящем времени, и никто точно не знает, будет ли она нужна в будущем. Кроме того, в ситуации с дефицитом бюджетов местного самоуправления никто с уверенностью не может сказать, будут ли деньги для ее строительства. Если даже эта улица нужна и если эти деньги будут, то все равно остается вопрос – когда все это наступит, через пять или, к примеру, пятнадцать лет? А реальный, сегодняшний собственник - вот он, ему нужно помочь с жильем, с развитием малого бизнеса, поскольку он создает новые рабочие места и обеспечивает поступление налогов в бюджет.

В этой гипотетической ситуации очень много разных аспектов и возможностей её разрешения. Все ситуации, связанные с планированием и реализацией планов на практике, невероятно сложны и неоднозначны, везде и всегда сталкиваются интересы разных людей и групп, всегда и везде в результате конкретного решения кто-то выигрывает, а кто-то проигрывает. Поэтому, говоря об описанной выше ситуации только с точки зрения планирования, можно сказать, что хорошим планом будет считаться тот, в котором заложены действия, обеспеченные ресурсами, и который содержит убедительные ответы на вопросы - что, когда и в чьих интересах надо делать.

Разрабатывать такие планы очень сложно. Для этого требуется немало средств, времени и, самое главное, очень хорошие профессионалы. К сожалению, сегодня их катастрофически не хватает. Территориальное планирование в советское время было превращено в бюрократическое действие по разработке генеральных планов без экономической и социологической составляющих (номинальное наличие таковых не в счет), с весьма примитивной методологией разработки и сильно бюрократизированной системой согласования и утверждения. Низкий уровень эффективности и качества большинства генеральных планов, схем расселения, проектов районной планировки, разработанных в прошлом, во многом дискредитировал саму систему территориального планирования как основу управления.

Поэтому сегодня самая актуальная задача состоит в создании системы эффективного территориального планирования на современном методологическом и организационном уровне.