1.2 Законодательная база о зеленых насаждениях

Более 2/3 населения нашей страны живет в городах. Городские зеленые насаждения являются очень важным фактором обеспечения благоприятной, экологически безопасной для здоровья населения окружающей среды. Право на благоприятную окружающую среду является одним из основных экологических прав граждан. Кроме того, граждане имеют право на достоверную информацию о ее состоянии и возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением. [8] 

С точки зрения гражданского законодательства зеленые насаждения являются недвижимым имуществом, т. е. такой вещью, которая тесно связана с землей и не может быть перемещена без несоразмерного ущерба ее назначению. Гражданский кодекс РФ называет недвижимостью, прежде всего, многолетние насаждения. [9]

Большинство городских зеленых насаждения являются многолетними, а, следовательно, относятся к недвижимому имуществу. Отнесение их к недвижимости оправдано тем, что объекты недвижимости и сделки с ними подлежат обязательной государственной регистрации. Все зеленые насаждения на территории населенных пунктов находятся на специальном учете в комитетах по экологии соответствующего уровня, а также в земельных комитетах как принадлежность земельных участков.

Норму принадлежности земельных участков подтверждает, например, и ст. 20 Лесного кодекса РФ. В ней указано, что древесно-кустарниковая растительность, находящаяся на земельном участке, принадлежащем на праве собственности гражданину или юридическому лицу, также принадлежит этому лицу на праве собственности. Однако стороны могут договориться о том, что право собственности переходит только на главную вещь либо только на принадлежность. Кроме того, в отношении древесно-кустарниковой растительности такие ограничения могут быть установлены и федеральным законодательством.

В соответствии с ч. 4 ст. 12 Лесного кодекса РФ древесно-кустарниковая растительность может переходить от одного лица к другому в порядке, предусмотренном гражданским и земельным законодательством. Гражданский кодекс РФ не предусматривает ограничения в обороте зеленых насаждений, если это не предусмотрено законом о земле и других природных ресурсах. Следовательно, если иное не предусмотрено земельным законодательством зеленые насаждения находятся в свободном обороте.

Согласно Земельному Кодексу зеленые насаждения относятся к землям особо охраняемых природных территорий. Они относятся к объектам общена­ционального достояния и могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов РФ и в муниципальной собственности.    Земли особо охраняемых территорий, несмотря на их зна­чительные различия, обладают единством правового режима; все они изъяты из активной хозяйственной деятельности в интере­сах настоящего и будущих поколений в установленном государ­ством порядке.    Правовой статус природных объектов, расположенных на указанных землях, подразделяется на общий (типовой) и специ­альный (индивидуальный).    Согласно ст. 94 ЗК РФ, к землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответст­вии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государ­ственной власти субъектов РФ или решениями органов местного самоуправления полно­стью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим. [1]

В состав земель особо охраняемых территорий относятся земли рекреационного назначения. К землям рекреацион­ного назначения относятся земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности населения. В их состав входят выделенные в установленном порядке участки земли, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, турбазы и т.д. Данные земельные участки можно подразделить на три основных вида:

• занятые территориями учреждений для отды­ха (санаториями, пансионатами, домами отдыха, туристическими база­ми, пионерскими и спортивными лагерями и т.п.);

• по которым проходят учебно-туристские тропы, маркиро­ванные трассы, расположенные вне земель оздоровительного назначе­ния. Они выделяются по согласованию с пользователями земель и могут подлежать изъятию;

• земли пригородных зеленых зон и земельные массивы, находящи­еся за пределами городской черты, занятые зелеными насаждениями, выполняющими защитные и санитарно-гигиенические функции, явля­ющиеся местом отдыха населения. [2]

 Зеленые насаждения - древесные, кустарниковые, травянистые растения и цветники естественного (выросшие в результате естественных процессов, без ведения хозяйственной деятельности человека) и искусственного (высаженные в результате хозяйственной деятельности человека) происхождения, расположенные на территории Санкт-Петербурга. [3]

 В Санкт-Петербурге территории зеленых насаждений подразделяются на следующие виды:       

• территории зеленых насаждений общего пользования - находящиеся в различных территориальных зонах территории общего пользования, занятые зелеными насаждениями, используемые в рекреационных целях неограниченным кругом лиц;

•   территории зеленых насаждений, выполняющих специальные функции;

• территории зеленых насаждений ограниченного пользования - расположенные в различных территориальных зонах земельные участки (части земельных участков), находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга, занятые зелеными насаждениями, доступ на которые ограничен или может быть ограничен их правообладателями;

• территории защитных лесов - городские леса и (или) лесопарковые зоны, расположенные на территории Санкт-Петербурга, границы которых определены в соответствии с требованиями лесного законодательства;      

• территории зеленых насаждений особо охраняемых природных территорий - территории зеленых насаждений, расположенные в границах особо охраняемых природных территорий Санкт-Петербурга.[4]

При формировании земельных участков многоквартирных жилых домов в части вопросов озеленения необходимо учитывать:

• необходимость соблюдения норматива минимальной доли озеленения земельного участка [6];

• желательность сохранения внутриквартальных скверов, как территорий общего пользования и самостоятельных участков рекреационного назначения (как описано выше); 

• возможность использования озеленения стилобатов и крыш подземных и полуподземных гаражей (и других подобных сооружений) для соблюдения норматива минимальной доли озеленения земельного участка;

• нежелательность нарушения границами участков сложившейся рекреационной инфраструктуры квартала и сложившейся системы пешеходных проходов.

Правила благоустройства и озеленения территорий муниципальных образований- документ, в котором требования и нормы по озеленению городских территорий рассматриваются наиболее подробно, являются правила благоустройства и озеленения территорий муниципальных образований.

Цель правил благоустройства и озеленения территорий муниципальных образований – создание безопасной, удобной и привлекательной среды территорий муниципальных образований.

Правила устанавливают единый порядок озеленения территорий муниципального образования для всех юридических и физических лиц, являющихся собственниками, пользователями земель, застройщиками, собственниками и арендаторами зданий, строений, помещений и сооружений, расположенных на территории муниципального образования, независимо от формы собственности, ведомственной принадлежности и гражданства.

В правилах благоустройства и озеленения могут устанавливаться типы и виды озеленения в различных категориях насаждений, расстояния, отделяющие зеленые насаждения от зданий, сооружений и коммуникаций, максимальное количество деревьев и кустарников на территориях различного назначения и иные требования к организации зеленых насаждений и уходу за ними. [22]

Общие параметры и рекомендуемое минимальное сочетание элементов озеленения и благоустройства на территориях муниципальных образований установлены в методических рекомендациях по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований.

В документе, в частности, обозначены рекомендации по благоустройству территорий общественного, жилого, рекреационного, производственного назначения, а также рекомендации по эксплуатации объектов благоустройства.

Рекомендации могут применяться полностью или частично для разработки норм и правил благоустройства территорий городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов либо внутригородских территорий городов федерального значения для применения при проектировании, контроле за осуществлением мероприятий по благоустройству и эксплуатации территорий.

Разработку местных норм и правил благоустройства территорий рекомендовано осуществлять с учетом утвержденной градостроительной документации.

Для достижения эффективной и взаимосвязанной проработки вопросов организации системы городского озеленения при разработке норм и правил по благоустройству территории муниципального образования необходимо обеспечить согласованность решений в сфере озеленения с градостроительной документацией.

На основе карты градостроительного зонирования в правилах благоустройства и озеленения возможно создание схем озеленения, учитывающих градостроительные регламенты для территориальных зон.

Использование карты градостроительного зонирования в качестве основы для схем озеленения позволяет графически отобразить долю озеленения на участках различного назначения, видовой состав и способы посадки зеленых насаждений.

В том случае если в правилах землепользования и застройки предельными параметрами разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства установлены требования по озеленению земельных участков, в правилах благоустройства и озеленения существует возможность графического отображения этих требований.

В случае если правила землепользования и застройки не содержат требований к озеленению земельных участков различного назначения, процент озеленения для территорий различного назначения на схемах озеленения может быть установлен в соответствии с Методическими рекомендациями по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований (см. Таблица 1).

 Таблица 1. Обеспеченность озелененными территориями участков общественной, жилой, производственной застройки

Территории участков          общественной, жилой,          производственной застройки	Территории озеленения, %
Участки детских садов-яслей	Не менее 50
Участки школ	Не менее 40
Участки больниц	50 – 65
Участки культурно-просветительных учреждений	20 – 30
Участки территории ВУЗов	30 – 40
Участки техникумов	Не менее 40
Участки профтехучилищ	Не менее 40
Участки жилой застройки	40 – 60
Участки производственной застройки	10 – 15 <*>
<*> В зависимости от отраслевой направленности производства.	40 – 60

В соответствии с утвержденной в установленном порядке градостроительной документацией федерального уровня и уровня субъекта РФ разрабатывается генеральный план. Генеральный план — градостроительная документация о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений. В картографических приложениях к Закону о Генплане указаны функциональные зоны, обозначаемые как «зелёные насаждения общего и ограниченного пользования». Когда территории перечня ЗНОП совпадают с территориями функциональных зон – это означает, что территория точно относится к ЗНОП. Однако, часто конкретные территории функциональных зон не совпадают с перечнем ЗНОП. Здесь возможны следующие варианты:

• если территория есть в Генеральном плане, а в перечне ЗНОП её нет, это может означать, что:

-это территория зелёных насаждений ограниченного пользования;

-это территория зелёных насаждений, выполняющих специальные функции, которая по ошибке разработчиков Генплана не была выделена в отдельную функциональную зону;

-это территория зелёных насаждений общего пользования, которая по ошибке разработчиков Закона «О ЗНОП» не попала в перечень.

• если территории нет в Генеральном плане, но она есть в перечне ЗНОП, это чаще всего означает, что такой участок относится к внутриквартальным ЗНОП. В любом случае, отсутствие участка ЗНОП на карте функционального зонирования Генплана не делает его юридически менее значимым.

Развитие российского законодательства об охране зеленых насаждений идет в настоящее время в двух основных направлениях:

1.      Разработка проекта закона Российской Федерации о растительном мире. Принятие нового закона вряд ли улучшит состояние охраны растительности. Более того, после принятия такого закона необходимо будет вносить изменения и дополнения в уже существующие законы с целью введения нового единого терминологического аппарата, либо в самом законе разъяснять все существующие на сегодня понятия (растительный мир, растительность, иная растительность, многолетние насаждения, зеленые насаждения и др.). Но новую единую терминологию можно ввести и без принятия нового закона. Это можно сделать принятием закона о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации об охране растительности. Однако и этот путь представляется недостаточно целесообразным.

2.      Разработка проекта закона Российской Федерации «О регулировании охраны зеленого фонда городских поселений». Данный проект также вызывает негативное отношение в связи с тем, что делается попытка ввести новую, не используемую ранее терминологию, не учитывается действующее законодательство и региональные особенности. В работе подробно рассматривается и анализируется данный проект.

Таким образом, в современном российском законодательстве выделяют следующие проблемы:

1.      Отсутствие единого подхода к терминологии и, следовательно, к правовому регулированию охраны зеленых насаждений в городах.

2.      Недостаточно эффективное применение норм действующего законодательства об охране зеленых насаждений и, прежде всего, Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» и административных правонарушениях, устанавливающего ответственность за повреждение или уничтожение зеленых насаждений в городах. [12]