Полномочия Президента Российской Федерации по отклонению федеральных законов - право вето

Глава государства имеет право не подписывать закон - это его право вето («вето» в переводе с латинского означает «запрещаю») Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов / М. В. Баглай. - М. : Юрист, 2007. - С. 123.. Понятие «вето Президента» трактуется в юридической литературе как его «право отклонить закон, принятый парламентом, но не вступивший в силу». Президентское вето в теоретическом плане рассматривается также как один из элементов сдержек и противовесов, необходимых для реализации принципа разделения властей. Практика законотворчества большинства стран показывает, что право вето является мощным средством воздействия исполнительной власти на законодательную. Так, Конгресс США за двухсотлетний период существования смог преодолеть около 3% от общего числа президентских вето Международное право: учебник / Под ред. Гасанова К.К. - М. : Юнити-Дана, 2009. - С. 177.. После принятия Конституции в 1993 г. палаты Федерального Собрания РФ преодолели вето не более чем на два десятка федеральных законов.

Вето Президента не является абсолютным. Его могут преодолеть обе палаты парламента РФ, но только квалифицированным большинством. Если закон не рассматривался Советом Федерации, а был одобрен им по умолчанию, то после отклонения его Президентом РФ эта палата обязана его рассмотреть и принять решение об одобрении или неодобрении закона. В случае если обе палаты квалифицированным большинством не менее чем в 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы одобрят закон в ранее принятой редакции, т.е. не согласятся с доводами Президента, Президент обязан подписать закон и обнародовать его, а в случае несогласия с ним - обратиться в Конституционный Суд РФ.

Содержащиеся в вето Президента общие (концептуальные) оценки принятых законов подкрепляются серьезными аргументами Основы права: Учебник / Под ред. проф. М.И. Абдулаева. - СПб., 2004. - С. 231..

Отклонение федерального закона Президентом РФ означает принятое в течение 14 дней с момента получения закона решение Президента РФ об отказе в его подписании (вето) с указанием мотивов такого отказа.

Конституция РФ 1993 г. не указывает перечня оснований для отклонения законов. Однако Президент РФ, возвращая закон, должен обосновывать в своем письме причины такого решения, называть мотивы отклонения закона» Теория государства и права: учебник для юридических вузов / Под ред. А.С. Пиголкина. М. : ОАО «Издательский Дом «Городец», 2003. - С. 158..

Президентское вето, согласно ст. 107 Конституции РФ, отлагательное (относительное) и может быть преодолено палатами Федерального Собрания РФ квалифицированным большинством голосов. Для этого требуется повторное прохождение закона в парламенте, и палаты Федерального Собрания РФ в установленном порядке вновь рассматривают данный закон.

На процедуру повторного рассмотрения федерального закона палатами Федерального Собрания с целью преодоления вето Президента РФ не распространяются положения ч. 2, 4 и 5 ст. 105, ч. 2 ст. 107 Конституции РФ постольку, поскольку в ч. 3 ст. 107 Конституции РФ для этого установлены иные, специальные правила.

Если в результате повторного рассмотрения палатами Федерального Собрания отклоненного Президентом РФ закона хотя бы одна из палат не соберет надлежащего большинства голосов для одобрения закона в прежней редакции или примет решение о внесении в него изменений и дополнений, дальнейшее рассмотрение вопроса возможно только в порядке, установленном ст. 105 Конституции РФ. В Конституции РФ термин «вето» не употребляется.

Конституция РФ 1993 г. не указывает перечня оснований для отклонения. Однако Президент, возвращая закон, обосновывает в своем письме причины такого решения, называя мотивы отклонения закона. В случае отклонения федерального закона Президент предлагает свои замечания или предложения, которые могут касаться федерального закона в целом или его отдельных разделов, глав, статей.

Оптимизация взаимоотношений парламента и Президента невозможна лишь путем совершенствования регламентов палат и положений о порядке взаимодействия Президента России с палатами в законотворческом процессе. Эффективность и качество законотворческой работы требуют полноценной правовой базы в виде специального закона о взаимодействии высших органов государственной власти, ускорения прохождения необходимых законодательных процедур, установленных Федеральным законом от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации: федеральный закон от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ // Российская газета. - 1998. - 10 марта.. Необходимо детально закрепить технико-юридические процедуры законотворчества на всех его этапах, определить роль, права и обязанности каждого участника этого процесса, не нашедшие прямого отражения в нормах Конституции. Это могло бы способствовать устранению коллизий между органами власти и повышению качества законов. Кроме того, необходимо стремиться к сотрудничеству и взаимопониманию, учитывать мнения и предложения всех сторон.

Помимо проблем, возникающих на различных этапах законодательной деятельности, существует острое противоречие между парламентом и Президентом, заключающееся в соотношении федеральных законов и нормативных актов Президента России.

При отсутствии специального закона единственным источником, регулирующим нормотворческую деятельность Президента, является Конституция. Она устанавливает нормотворческие полномочия главы государства следующим образом: Президент издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории РФ; эти указы должны соответствовать Конституции и федеральным; указы Президента о введении военного и чрезвычайного положений утверждаются Советом Федерации. Конституция страны допускает самостоятельность, а не только строго подзаконное регулирование вопросов общественной жизни указом Президента.

Создается возможность вторжения главы государства в компетенцию законодательной власти и возникновения коллизии права. Подмена законов указами и параллелизм указов и законов - существенные элементы в повседневной практике российского законодательства.

В соответствии со ст. 133 Регламента ГД Президенту России отводится 14 дней, в течение которых он может наложить свое вето. Как и при наложении вето Совета Федерации, рассматриваемый закон передается в ответственный комитет Государственной Думы. Но в данном случае Регламент Думы строго определяет срок рассмотрения мотивов отказа Президента - 10 дней, после чего комитет должен выдать свое заключение и рекомендовать Государственной Думе один из следующих вариантов решения:

а) принять федеральный закон в редакции, предложенной Президентом РФ;

б) согласиться с мотивами решения Президента и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой;

в) принять федеральный закон с учетом предложений Президента;

г) создать специальную комиссию для преодоления возникших разногласий и предложить Президенту (а при необходимости и Совету Федерации) направить своих представителей;

д) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.

Если палата принимает решение о проведении обсуждения, то в нем участвуют только представители депутатских объединений, а заключительное слово предоставляется представителю Президента России Кожевников О.А. Законодательство о конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации нуждается в участии Президента России / О. А. Кожевников // Право и политика. - 2010. - № 9. - С. 66..

Если обсуждаемый закон в редакции, предложенной Президентом, не набрал большинства голосов, то палата по предложению представителя Президента может принять решение о продолжении работы над указанным законом, начиная с процедуры первого чтения.

Кроме этого, Государственная Дума может принять решение о создании специальной комиссии для выработки согласованной редакции. При принятии такого решения специальная комиссия действует по принципу «Одна сторона - один голос», при этом члены специальной комиссии от Государственной Думы принимают решение большинством голосов. Решение считается принятым, если по каждому предложению Президента стороны пришли к единому мнению. По окончании работы эта комиссия представляет на повторное рассмотрение палаты в согласованной редакции закон, который считается принятым, если за него проголосовали большинство от общего числа депутатов.

На голосование палаты (по предложению ответственного комитета) может быть поставлен вопрос об одобрении федерального закона в редакции, ранее принятой Государственной Думой. Решение принимается большинством (не менее двух третей голосов) от общего числа депутатов палаты. В этом случае федеральный закон (в ранее принятой редакции) в течение пяти дней направляется Председателем Государственной Думы в верхнюю палату.

При отклонении федерального закона мотивы принятого Президентом решения должны быть сообщены обеим палатам Федерального Собрания. Право вето Президент использовал многократно, преимущественно по мотивам несоответствия норм принятых законов положениям и принципам Конституции, нарушения этими законами прав и свобод человека и гражданина, противоречия другим законам.

Наиболее распространенные недочеты федеральных законов обусловлены их слабой юридической проработкой. В России найдется не более двух - трех десятков специалистов, знающих тонкости законотворчества, умеющих формулировать правовую норму и перспективу ее реализации.

Значительное число принятых палатами парламента законов отклоняется Президентом в связи с отсутствием средств в федеральном бюджете или из-за противоречий отдельным положениям федерального бюджета на текущий год.

Принципиальное значение для применения и содержания вето Президента имеют несогласованности и противоречия законодательных новелл в части прав и свобод личности положениям Конституции. Президент как гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина обязан жестко и своевременно реагировать на такие нарушения и ставить вопрос об их устранении.

Согласно ч. 3 ст. 107 Конституции РФ если Президент в течение четырнадцати дней с момента поступления к нему федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией порядке вновь рассматривают данный закон. В этом случае Президент использует свое право отлагательного вето. В Конституции РФ термин «вето» не употребляется. Вместе с тем это право вето предусмотрено ч. 3 ст. 107. При повторном рассмотрении Федеральное Собрание Российской Федерации может согласиться с доводами Президента изменить закон или отказаться от его принятия. Если же Федеральное Собрание настаивает на своем первоначальном решении, оно может преодолеть вето Президента, но для этого нужно квалифицированное большинство голосов, т.е. не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством, не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он в течение семи дней должен быть подписан Президентом РФ и обнародован Левакин И.В. Современная российская государственность: проблемы переходного периода / И. В. Левакин // Государство и право: ежемесячный журнал. - 2003. - № 2. - С. 6..

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Правовые акты Президента Российской Федерации имеют, важное значение, в правовой системе России, это обусловлено особым конституционно-правовым статусом Президента России Федерации - как Главы государства и гаранта Конституции России.

Исторически видоизменяясь, с момента появления, указы и распоряжения оказывали значительное влияние на развитие всей правовой системы России. Указами и распоряжениями регулировались важнейшие отношения феодального, капиталистического и социалистического общества.

Но знаковое место указ и распоряжение заняли с появлением поста Президента РСФСР и наделением его правом издавать свои нормативно-правовые акты, на основе и во исполнение Конституции и законов, решений Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, и проверять их исполнение.

С принятием 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации указы в ней были закреплены, как правовые акты Президента Российской Федерации (ст. 90), которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам, и прочно вошли в правовую систему России.

Указ Президента Российской Федерации представляет собой внешнюю форму выражения правовых норм. Он является правовым актом, издаваемым в пределах полномочий, предоставленных Президенту Российской Федерации Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, который не должен противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам, обладает после них высшей юридической силой, обязателен для исполнения на всей территории Российской Федерации всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, их должностными лицами, российскими и иностранными гражданами, лицами без гражданства, находящимися на территории Российской Федерации, объединениями организаций и граждан.

Несмотря на указанный в Конституции Российской Федерации подзаконный характер актов Президента Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации в своём Постановлении от 30 апреля 1996 г. № 11-П признал, что «Президент Российской Федерации является гарантом Конституции России и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов».

Проведённое исследование позволяет сделать некоторые выводы относительно социальной и правовой природы указов Президента Российской Федерации.

1. Указы Президента Российской Федерации представляют систему, существующую в значительной степени автономно от иных правовых актов; они утверждают собственный приоритет в регулировании общественных отношений; их издание нередко опережает принятие актов по вопросам, которые относятся к ведению Федерального Собрания Российской Федерации.

2. Фактически свободная от каких-либо ограничений и развивающаяся исключительно по усмотрению Президента Российской Федерации, указная практика препятствует законодательному регулированию общественных отношений и умаляет значение федеральных законов.

3. Многие указы Президента Российской Федерации направлены на введение альтернативного регулирования общественных отношений, а не на развитие и конкретизацию законов; в результате исполнители правовых норм получают возможность выбора того акта, который отвечает их интересам, но не всегда - интересам общества.

4. Важнейшей чертой указного регулирования является целесообразность, а не законность; в преамбулах большого количества указов, видимо, сознательно не упоминается, что они изданы на основе и во исполнение законов, а говорится о том, что они изданы с теми или иными целями, либо в соответствии с другими указами; некоторые указы, особенно изданные в период избирательных и других политических кампаний, имеют популистский характер и зачастую нереальны.

5. Отдельные указы Президента Российской Федерации разработаны на недостаточно высоком техническом уровне; не снабжены механизмами их реализации; обладают низким нормативным потенциалом; содержат положения законодательных актов, иногда не соответствуя Конституции Российской Федерации;

6. Эффективность и социальный авторитет указов во многом определяются соблюдением тех требований, которые предъявляются к порядку их подготовки и оформления. В некоторых случаях проекты указов подготавливаются поспешно, без должной юридической проработки и анализа социально-экономических последствий их принятия. Представляется, что необходимо установить единство употребляемых в указах юридических терминов, ликвидации множественности актов по одному и тому же вопросу, одновременной подготовки и принятия указов и иных актов, развивающих и конкретизирующих их положения. Недопустимо подписание принимаемых Президентом Российской Федерации указов с помощью факсимиле;

7. Серьезной проблемой остается исполнение указов Президента России, многие из которых не достигают преследуемых целей и практически не оказывают существенного положительного влияния на общественную жизнь. Все эти негативные черты «указного права» Президента Российской Федерации отрицательно отражаются на управлении государством. Указы Президента Российской Федерации больше отражают его властные полномочия, чем желание регулировать общественные отношения. Сложившаяся указная практика стала возможной лишь в условиях недостаточно высокой правовой культуры общества, думается, что такая практика носит временный характер и в будущем это будет исправлено.

8. Несмотря на то, что в России есть профессиональный парламент -орган, специально созданный для принятия федеральных законов, нормативным актам Президента РФ в России быть, ещё довольно длительное время. Причины: это и молодой парламент, с ещё не вполне отлаженным механизмом его работы, и жёсткая политическая борьба в обществе, и в парламенте в особенности, далеко не всегда позволяет своевременно и чётко упорядочить тот или иной вопрос, входящий в компетенцию законодательной власти, как например, вопрос о частной собственности на землю, полностью не решённый на законодательном уровне до настоящего времени и в основном по политическим причинам. Отсюда следует, что указы Президента Российской Федерации при таком положении могут сыграть роль своего рода страховочного механизма. Вот почему просматривается следующая закономерность - чем менее развита страна, тем большую роль в сфере правотворчества играет глава государства и соответственно тем меньше роль парламента.

1 См. официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ: http://genproc.gov.ru/ru/documents.

2 Данные ВЦИОМ. Пресс-выпуск №23 от 29 июня 2005 года: http://wciom.ru

52